趙俊峰，畢金平（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

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關(guān)于檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟問題的研究

趙俊峰，畢金平
（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥，230601）

［摘要］《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》）未對反壟斷公益訴訟明確規(guī)定。而在市場經(jīng)濟下，基于對違法壟斷行為的危害性和對《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）維護公益性的目標(biāo)以及檢察機關(guān)通過檢查監(jiān)督維護公共利益方式的理解，檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟具有客觀必要性和現(xiàn)實可行性。根據(jù)反壟斷公益案件類別不同，檢察機關(guān)可以通過督促起訴、支持起訴或提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。

［關(guān)鍵詞］反壟斷；公益訴訟；檢察監(jiān)督

畢金平（1975-），男，博士，副教授，研究方向為反壟斷法、財稅法。

《方案》明確檢察機關(guān)可以“公益訴訟人”身份提起訴訟，在北京、安徽、江蘇等13個省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)提起環(huán)境污染、資源保護、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護等領(lǐng)域案件公益訴訟。但并未規(guī)定檢察機關(guān)可以對反壟斷案件提起公益訴訟。筆者認為，賦予檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟職權(quán)，能夠使其更好履行法律監(jiān)督職能，客觀必要且現(xiàn)實可行。

一、檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟具有客觀必要性

當(dāng)下司法改革不斷推進，積極探索檢察機關(guān)提起反壟斷法公益訴訟制度機制，保障檢察機關(guān)檢查監(jiān)督職能充分發(fā)揮、促進公益訴訟保護公共利益目標(biāo)的切實實現(xiàn)，同時提高《反壟斷法》的實施效力，保證反壟斷法維護國家和社會公共利益的立法目標(biāo)現(xiàn)。

（一）實現(xiàn)《反壟斷法》目標(biāo)

1.維護公共利益

《反壟斷法》保護社會公共利益，不僅包括相關(guān)市場上的經(jīng)營者和消費者的利益，還包括廣大居民的利益、良好的市場環(huán)境以及整個社會經(jīng)濟的進步。通過規(guī)制各種限制競爭行為，阻止企業(yè)間不正當(dāng)聯(lián)合或濫用市場支配地位限制競爭，來維護自由、公平的市場競爭環(huán)境，保持市場活力，促使市場機制對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，使所有市場參與者都能從自由、公平的競爭環(huán)境中受益［1］。這使得其具有十分顯然的公益性。檢察機關(guān)提起反壟斷公訴，是積極行使公益訴權(quán)的行為，能確保反壟斷法公益性目標(biāo)的實現(xiàn)。人民檢察院是我國專門的法律監(jiān)督機關(guān)，負責(zé)監(jiān)督法律實施。我國目前關(guān)于保護國家和社會公共利益的法律制度尚不夠完備，對于侵害國家和社會公共利益的違法行為追責(zé)不力，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者行政不作為更是缺乏有效地法律監(jiān)督。這個現(xiàn)實矛盾要求我們在當(dāng)下司法改革過程中充分發(fā)揮檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督職能。

2.提起反壟斷公益訴訟

檢察機關(guān)通過提起反壟斷法公益訴訟促進反壟斷法實施效力的實現(xiàn)，有利于維護公共利益。我國目前尚處于反壟斷法實施的初期，執(zhí)法經(jīng)驗不足，二元執(zhí)行體制尚未充分發(fā)揮作用。在運用司法資源解決反壟斷案件方面存在明顯不足。典型表現(xiàn)為反壟斷訴訟案件數(shù)量極少，公民及企業(yè)提起反壟斷訴訟意識亟待提高。檢察機關(guān)提起反壟斷法公益訴訟，一方面有利于提升反壟斷公共執(zhí)法的合法性和合理性，另一方面又能對反壟斷私人執(zhí)法起到促進和示范作用，最終有利于反壟斷法實施效力的提高，切實維護公共利益。

（二）適應(yīng)司法改革

1.改革需要

根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）精神，建設(shè)法治國家，全面推進依法治國，需要大力推進司法改革，尤其需要發(fā)揮檢察機關(guān)在民事行政檢察監(jiān)督職能，保證檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。為實現(xiàn)公益訴訟保護國家和社會公共利益的目標(biāo)，賦予檢察機關(guān)權(quán)能，使其提起公益訴訟之中是關(guān)鍵一環(huán)。隨著我國迅速發(fā)展，經(jīng)濟活動十分復(fù)雜，壟斷現(xiàn)象層出不窮。從電信、聯(lián)通、移動等堂堂國企，到寶馬、奔馳、IDG、高通等著名跨國公司，都受到過我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查或處理。而在市場經(jīng)濟大環(huán)境下，市場在資源配置中起決定性作用，違法壟斷行為危害更加巨大。某一違反自由公平競爭的壟斷行為，微觀看，既侵害合法經(jīng)營者的利益，又損害消費者的利益；從宏觀上說，不僅嚴(yán)重損害國家利益，而且破壞正常競爭秩序，削弱市場在資源配置中的決定性作用，進而為權(quán)力尋租提供空間，容易滋生腐敗，甚至?xí){到國家的經(jīng)濟安全。因此，為推進當(dāng)下司法改革不斷深入，要充分發(fā)揮檢察機關(guān)檢察監(jiān)督職能，而為充分發(fā)揮檢察機關(guān)檢察監(jiān)督職能，就要賦予其提起反壟斷公益訴訟的職權(quán)。

2.經(jīng)驗總結(jié)

轉(zhuǎn)型國家因行政權(quán)力的濫用或不作為而造成大量的行政壟斷行為存在。這嚴(yán)重損害國家和社會公共利益，阻礙改革的推進。為克服行政壟斷必須依靠司法的力量，尤其需要強化檢察機關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督作用。從具體法律規(guī)定來看，雖然《反壟斷法》對此問題有專章規(guī)定（即第五章濫用行政權(quán)力排除、限制競爭），但在關(guān)鍵的法律責(zé)任規(guī)定上，《反壟斷法》采取的是較容忍的態(tài)度?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l規(guī)定，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責(zé)令改正；對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。它要求在濫用行政權(quán)力上，由上級行政機關(guān)管理下級行政機關(guān)。姑且不說同一體系內(nèi)是否容易出現(xiàn)“護短”問題，單是從加強法律監(jiān)督的角度來說，就已暴露出不足。況且，我國反壟斷法執(zhí)行法機關(guān)主要是國家發(fā)改委、國家工商總局和商務(wù)部，最低級別也要到省一級，例如，省級工商局。對如此級別機構(gòu)的監(jiān)管，若單靠系統(tǒng)內(nèi)部，制度架構(gòu)的合理性恐難使人信服。強化檢察機關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督權(quán)，賦予其權(quán)力，代表因壟斷行為受到侵害的主體，提出反壟斷公益訴訟，既是當(dāng)前破題之策，也是構(gòu)建長效機制的良方。

（三）實現(xiàn)與國際接軌

1.制度建構(gòu)

檢察機關(guān)有提起反壟斷公益訴訟的制度在世界其他法域大量存在，其中美國尤其突出。美國的檢察官提起民事訴訟案件即源于美國反托拉斯法的規(guī)定。根據(jù)《全美檢察準(zhǔn)則》第2.1條規(guī)定，在確定擔(dān)負民事代理責(zé)任的司法區(qū)內(nèi)，檢察官應(yīng)在當(dāng)?shù)卣蚣軆?nèi)向有關(guān)機構(gòu)及個人提供民事代理服務(wù)。美國檢察機關(guān)作為原告可提起三類民事訴訟，即依法直接提起民事訴訟、代表訴訟以及共同原告。根據(jù)《謝爾曼反托拉斯法》第4條規(guī)定，各區(qū)檢察官依司法部長的指示，其在各自的區(qū)內(nèi)提起平衡起訴，以防止和限制違反法律的行為。這為檢察官直接提起民事訴訟提供了法律依據(jù)。而根據(jù)《克萊頓法》第4條規(guī)定，由司法部長代表美國、州司法部長代表該州自然人提起因違反反托拉斯法的訴訟。此外，在公益訴訟中，檢察官可以會同普通公民一起提起民事訴訟。

當(dāng)然，我國的一元分立的權(quán)力架構(gòu)下的檢察權(quán)本質(zhì)屬性就是進行法律監(jiān)督，與西方檢察機關(guān)更多的是作為公共利益的代表者不同，我國檢察機關(guān)更多應(yīng)擔(dān)負起檢察監(jiān)督的職責(zé)。［2］各國的檢察制度的形成和發(fā)展，都有其自身特定的背景、條件，發(fā)展我國的公益訴訟制度不能照搬照抄西方的模式，而是要有中國情懷，努力解決中國的問題。有中國特色的社會主義司法制度，是與中國的經(jīng)濟、政治和傳統(tǒng)文化相適應(yīng)的。

2.實施機制

目前，世界上絕大多數(shù)國家都已頒布反壟斷法，其顯著相同點是均具有域外法律效力。在經(jīng)濟全球化大背景下，中國已成一個十分重要的市場。我國已是繼美國和歐盟之后的，世界上反壟斷法實施的第三大法域［3］。因此，全球范圍內(nèi)幾乎所有具有重大影響的經(jīng)營者集中案件，均應(yīng)向我國商務(wù)部申報。同時，我國境內(nèi)的重大經(jīng)營者集中案件，也需要向美歐等重要反壟斷法實施法域國家進行申報。客觀上，促使反壟斷法實施的全球化趨同十分顯著。與域外加強反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)之間的交流、學(xué)習(xí)，主動借鑒先進執(zhí)法經(jīng)驗，形成長效，與國際接軌。

二、檢察機關(guān)有提起反壟斷公益訴訟基礎(chǔ)和路徑

（一）法律基礎(chǔ)

1.實體法基礎(chǔ)

《反壟斷法》第1條規(guī)定，“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法?！笨梢?，維護不特定的消費者和社會公共利益是檢察機關(guān)提起反壟斷公益訴訟實體法律基礎(chǔ)。《反壟斷法》第50條規(guī)定，“經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任?！睆谋举|(zhì)上來說，經(jīng)濟法上民事責(zé)任是為了達到一定的經(jīng)濟政策目標(biāo)，采用私法手段而產(chǎn)生的民事責(zé)任。［4］經(jīng)營者或者其他不特定消費者因壟斷行為而遭受侵害，有權(quán)依法提起反壟斷法訴訟，尋求法律救濟。而又因其訴訟具有公益性特點，檢察機關(guān)即有權(quán)作為“公益訴訟代表人”提起訴訟，維護國家和社會公共利益。

2.程序法基礎(chǔ)

新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）將原來“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，使得檢察機關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)進一步加強。另外，《民訴法》新增“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”從程序法上確認了民事公益訴訟制度。檢察機關(guān)公益訴訟可以向法院提出的訴訟請求包括提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉以及撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或無效。前者主要指在民事公益訴訟中，而后者指在行政公益訴訟中。

（二）可行路徑

1.自身優(yōu)勢

作為專門負責(zé)法律檢察監(jiān)督的機關(guān)，檢察機關(guān)以訴訟主體身份提起反壟斷公益訴訟，相較于其他訴訟主體，因不牽涉行政機關(guān)地方和部門的利益，利于保持中立性。同時，檢察機關(guān)法定調(diào)查取證權(quán)可保證其在違反壟斷行為日益隱蔽的情況下可有效調(diào)查取證。再次，相較于社會團體、公益組織等其他訴訟主體，檢察機關(guān)作為國家的司法機關(guān)，能夠從大局出發(fā)，審慎地行使公益訴權(quán)，避免影響正常的行政秩序。最后，檢察機關(guān)具有專業(yè)的法律監(jiān)督隊伍，能夠高效、準(zhǔn)確地配合人民法院進行訴訟，大幅度降低司法成本，減少司法資源的消耗。

2.路徑依賴

《方案》為檢察機關(guān)提起公益訴訟具體規(guī)定了“前置程序”。針對不同的公益訴訟，“前置程序”具體規(guī)定不同。筆者認為，對于反壟斷民事公益案件，可由檢察機關(guān)通過督促起訴、支持起訴的方式來推動。對于反壟斷行政公益案件，則優(yōu)先由檢察機關(guān)以提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。

（1）督促起訴、支持起訴

《民訴法》第15條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”。據(jù)此，機關(guān)或社會團體等可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。鑒于反壟斷案件專業(yè)強、壟斷行為隱蔽性高，取證困難程度高，檢察機關(guān)以公益訴訟代表人身份通過督促起訴、支持起訴的方式提起反壟斷公益訴訟，為受到壟斷侵害的消費者、經(jīng)營者或者其他組織提供法律咨詢、物質(zhì)幫助或者接受委托代為起訴等幫助，彌補我國當(dāng)前反壟斷法私人訴訟執(zhí)行的不足（包括數(shù)量少和勝訴率低兩方面），為反壟斷法私人訴訟執(zhí)行提供示范和借鑒，從而有助于實現(xiàn)反壟斷法維護國家和社會的公共利益的目標(biāo)。

（2）檢察建議

通常來說，復(fù)雜的行政權(quán)力運行過程很可能貽誤國家利益、社會公共利益保護的最佳時機。在此情勢下，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院從行政權(quán)力運行圈的外圍提起訴訟，有助于打破行政僵局，及時、有效維護國家利益與社會公益。同時，又有鑒于行政違法的特殊性，應(yīng)先通過行政執(zhí)法來防范、制止、消除和制裁違法行為。故而，對于反壟斷行政公益案件，則優(yōu)先由檢察機關(guān)以提出檢察建議的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)。這種方式最先在浙江試行后推廣全國，已積累一定經(jīng)驗。例如，出臺了《浙江省檢察機關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定（試行）》、《關(guān)于積極運用檢察民事督促起訴保護企業(yè)國有資產(chǎn)的意見》、《關(guān)于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》等一些規(guī)范性文件?；谖覈磯艛鄠?cè)重行政執(zhí)法的狀況，在檢察機關(guān)對于反壟斷法行政執(zhí)法過程之中，針對瀆職、玩忽職守等行為提出檢察建議方面應(yīng)作出進一步的具體研究，確保反壟斷行政執(zhí)法公平公正。

三、結(jié)語

強化檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督職能，有必要賦予檢察機關(guān)提起反壟斷法公益訴訟的職權(quán)。只有檢察機關(guān)充分參與到反壟斷公益訴訟之中，才能最終實現(xiàn)促進依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護憲法法律權(quán)威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益的目標(biāo)。

參考文獻：

［1］杜琳.試論我國反壟斷公益訴訟制度的建立［D］.南昌：江西財經(jīng)大學(xué)，2009.

［2］北京市門頭溝區(qū)人民檢察院課題組.民事檢察監(jiān)督模式的內(nèi)容與形式［J］.人民檢察，2013（3）.

［3］詹昊.中國反壟斷民事訴訟熱點詳解［M］.北京：法律出版社，2012.

［4］王曉曄.經(jīng)濟全球化下競爭法的新發(fā)展［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005：142.

［5］大檢察官研討班專題研討探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，嚴(yán)格審慎推進檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作［EB/OL］.http：//news.jcrb.com/jxsw/201507/ t20150710-1524464.html.

［中圖分類號］DF414

［文獻標(biāo)識碼］A

［作者簡介］趙俊峰（1987-），男，碩士研究生，研究方向為經(jīng)濟法。