袁發(fā)強(qiáng)， 施天翊

(華東政法大學(xué) 國際航運(yùn)法律學(xué)院， 上海 200042)

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中國航空旅客不軌行為法律規(guī)制探究

袁發(fā)強(qiáng)， 施天翊

(華東政法大學(xué) 國際航運(yùn)法律學(xué)院， 上海 200042)

摘要：近年來，中國航空旅客的不軌行為愈演愈烈，已經(jīng)嚴(yán)重影響了航空運(yùn)輸?shù)陌踩?，但是機(jī)場公安執(zhí)法部門在懲治不軌行為方面的表現(xiàn)往往消極、遲緩，且處罰不力。究其原因，民航安全法律法規(guī)和《治安管理處罰法》在規(guī)制不軌行為的銜接上存在問題，導(dǎo)致執(zhí)法部門消極執(zhí)法，害怕在行政訴訟中敗訴。因此，有必要單獨(dú)就危害航空安全的行為出臺(tái)相關(guān)條例，增強(qiáng)《治安管理處罰法》在懲治不軌行為上的可操作性，以有效減少和杜絕危害航空安全的行為。

關(guān)鍵詞：航空運(yùn)輸； 不軌旅客； 公共安全； 民航安全法規(guī)； 《治安管理處罰法》

隨著中國航空運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展，乘坐飛機(jī)出行已經(jīng)成為大眾化的出行方式之一。與此同時(shí)，旅客與航空公司之間的摩擦也越來越多，從暴力攻擊航空公司的服務(wù)人員，到打砸機(jī)場設(shè)施，再到?jīng)_擊機(jī)場跑道，旅客在維護(hù)自己合法權(quán)益的名義下實(shí)施的五花八門的粗暴行為已經(jīng)威脅到中國航空運(yùn)輸?shù)陌踩鴥?nèi)眾多的航空公司對(duì)此大感頭疼，但這些事件卻少受公安處罰。究其原因，除了媒體同情旅客的報(bào)道傾向性以外，機(jī)場公安執(zhí)法部門也因民航安全秩序保障方面的法律法規(guī)之間缺乏有效銜接而難以有效、及時(shí)執(zhí)法。

一、中國航空旅客不軌行為的表現(xiàn)及特點(diǎn)

航空旅客不軌行為是指旅客實(shí)施的違反航空運(yùn)輸安全規(guī)定，而危害公共安全的行為。①盡管國際民航組織在工作文件中將航空旅客不軌行為分為三大類：攻擊和其他妨礙民用航空器機(jī)組人員的行為，攻擊和其他危及民用航空器安全或擾亂機(jī)上良好秩序的行為，其他在民用航空器上的違法行為。②但是中國的航空旅客不軌行為有其自身的特殊性，某些在國外頻發(fā)的不軌行為在中國卻很少發(fā)生。因此，研究中國航空旅客不軌行為的表現(xiàn)和特點(diǎn)是進(jìn)行法律規(guī)制的前提和基礎(chǔ)。

(一)中國航空旅客不軌行為的表現(xiàn)

近年來，網(wǎng)上關(guān)于航空旅客鬧事的新聞報(bào)道越來越多。從大量的新聞事件中，能夠歸納出中國航空旅客不軌行為的表現(xiàn)：(1)登機(jī)前過度飲酒，登機(jī)后因某些摩擦而醉酒鬧事，如2010年10月23日，一旅客飲酒過度，登機(jī)后霸占機(jī)組人員的座位，拒絕聽從乘務(wù)員的勸阻，醉酒鬧事。[1](2)因航班延誤，沖擊停機(jī)坪、登機(jī)口、機(jī)場跑道，甚至霸占航空器。如2013年3月27日，受雷雨天氣影響，白云機(jī)場出現(xiàn)了不同程度的航班延誤，兩名女乘客在飛機(jī)遲遲無法起飛的情況下帶頭沖擊停機(jī)坪。[2](3)因航班延誤，暴力攻擊航空公司的工作人員，打砸機(jī)場設(shè)施，如2014年5月20日，深圳機(jī)場不少航班因強(qiáng)降雨出現(xiàn)延誤，一男子情緒激動(dòng)，在登機(jī)口打砸機(jī)場設(shè)施。[3]

由此可見，旅客實(shí)施危害航空安全的行為有著不同的原因，但歸根結(jié)底，是由于自身的要求無法得到滿足而情緒激動(dòng)，通過實(shí)施不軌行為來宣泄自己的不滿。如在航班延誤的情況下，旅客對(duì)于航空公司的處理不滿意，通過打砸機(jī)場設(shè)施或者沖擊機(jī)場跑道這樣極端的行為來表達(dá)自己的訴求。

(二)中國航空旅客不軌行為的特點(diǎn)

1.主觀上為了維護(hù)自己的合法權(quán)益

從中國航空旅客不軌行為的表現(xiàn)來看，絕大多數(shù)的不軌旅客在實(shí)施危害航空安全的行為時(shí)，出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，這與國外不軌行為頻發(fā)的原因形成了鮮明的對(duì)比。在國外，導(dǎo)致不軌行為頻發(fā)的原因包括在航空器上過度飲酒、飛機(jī)上吸煙、飛行中的壓力導(dǎo)致情緒激動(dòng)等。[4]其不存在所謂的維權(quán)問題，主要是無法忍受航空飛行的環(huán)境，但中國的不軌旅客是在自己的訴求無法得到滿足的情況下，才實(shí)施過激行為的，在主觀上具有一定的可原諒性，這也正是新聞媒體同情不軌旅客，航空公司采取息事寧人的態(tài)度，以及機(jī)場公安執(zhí)法遲緩的原因。新聞媒體在報(bào)道航空旅客鬧事事件的時(shí)候，往往過分強(qiáng)調(diào)旅客鬧事的原因，突出報(bào)道航空公司存在的問題，而忽略了不軌行為本身的不法性；因航班延誤而沖擊機(jī)場跑道的不軌旅客不僅沒有受到機(jī)場公安的懲處，反而得到了航空公司一定程度的賠償。[5—6]

2.客觀上威脅或者危害了航空安全

2014年8月28日，在加拿大飛往古巴的航班上，兩名女乘客抽煙喝酒，觸發(fā)火警警報(bào)，致使該航班最終被戰(zhàn)機(jī)護(hù)送返航。[7]這兩名不軌旅客的行為在客觀上危害了航空安全。但是事實(shí)上，大多數(shù)的不軌行為只是威脅了航空安全，沒有達(dá)到危害的程度。從字面上來理解，威脅強(qiáng)調(diào)的是發(fā)生的可能性，損害還沒有實(shí)際發(fā)生，而危害強(qiáng)調(diào)的則是實(shí)害性，損害已經(jīng)發(fā)生。因此，危害的程度要高于威脅，某一行為可能威脅到了航空安全，但是還沒有達(dá)到危害航空安全的程度。

不論是威脅了航空安全，還是危害了航空安全，都應(yīng)當(dāng)受到法律的懲處。這是因?yàn)樵趪H民用航空活動(dòng)中，航空安全是各國普遍關(guān)心的重要問題。航空器飛行在一個(gè)高空高壓的環(huán)境中，任何一絲微小的干擾都可能造成嚴(yán)重的后果，從而危及旅客的生命安全。事實(shí)上，不軌行為也并不是僅僅在航空器上發(fā)生，在陸路運(yùn)輸上也可能發(fā)生③，只是因?yàn)榘l(fā)生在航空器這樣一個(gè)封閉的特殊環(huán)境下，才特別引人關(guān)注。[8]因此，在規(guī)制航空旅客不軌行為的時(shí)候，并不要求旅客的行為危害了航空安全，只要達(dá)到威脅的程度即可。因?yàn)橹灰嬖谕{的可能就是對(duì)航空安全的妨礙，是否產(chǎn)生了實(shí)際危害結(jié)果只是該行為情節(jié)輕重的考慮因素。

3.實(shí)施不軌行為的主觀動(dòng)機(jī)不影響對(duì)其客觀危害進(jìn)行規(guī)制

旅客在實(shí)施危害航空安全的不軌行為時(shí)，其主觀動(dòng)機(jī)各不相同，有的動(dòng)機(jī)可能情有可原，如果在規(guī)制不軌行為時(shí)，考慮了主觀動(dòng)機(jī)，那么其結(jié)果只能證明旅客是多么的無辜，應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)大眾的同情。但是對(duì)于公共安全而言，行為人的主觀動(dòng)機(jī)是什么，是否造成了實(shí)際的損害結(jié)果都不重要，因?yàn)槠涫菑男袨榈奈：π越嵌热ヌ接懺搯栴}，只要某一行為具有危害公共安全的可能性，那么就應(yīng)當(dāng)受到懲處，這也正是危害公共安全罪中的絕大多數(shù)罪名是危險(xiǎn)犯，而不是實(shí)害犯的原因。④規(guī)制不軌行為的法律價(jià)值正是在于維護(hù)安全的秩序。因?yàn)楹娇者\(yùn)輸?shù)陌踩珜?duì)于社會(huì)大眾而言是一個(gè)極為敏感的話題，一旦發(fā)生空難，那么旅客的生還率基本為零，這會(huì)對(duì)人們的心理產(chǎn)生巨大的壓迫感，馬航墜機(jī)事件很好地詮釋了這一點(diǎn)。從這個(gè)意義上講，在規(guī)制航空旅客不軌行為時(shí)，即使考慮主觀動(dòng)機(jī)，法律對(duì)于該動(dòng)機(jī)的價(jià)值評(píng)價(jià)也要讓位于安全價(jià)值。

規(guī)制不軌行為不考慮主觀動(dòng)機(jī)在國際公約和國際民航組織的工作文件均有所體現(xiàn)。《東京公約》在規(guī)定公約的適用范圍時(shí)使用的英文表述是“……acts which ……may or do jeopardize the safety of the aircraft……” 國際民航組織在《關(guān)于不循規(guī)/擾亂性旅客所涉法律問題的指導(dǎo)材料》中所用的英文表述為 “in a manner likely to endanger the safety of the aircraft”。無論是“endanger”還是“jeopardize”，這兩個(gè)詞語均表示威脅的意思，只要不軌旅客的行為在客觀上威脅到了航空安全，那么就應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)制⑤，并且這里均沒有出現(xiàn)類似主觀動(dòng)機(jī)的表述，可見“以上所有條款的規(guī)定是絕對(duì)性的，無因性的，無條件服從的，旅客不能因?yàn)楹桨嘌诱`或工作人員服務(wù)不到位就可以不受其規(guī)制，更不能因?yàn)闄?quán)益受到損害就通過違法途徑解決?！盵9]34—35

二、當(dāng)前中國規(guī)制航空旅客不軌行為的困境與原因

雖然導(dǎo)致當(dāng)前中國規(guī)制航空旅客不軌行為出現(xiàn)困境的原因是多方面的，但是現(xiàn)有法律存在問題才是最重要的原因。這個(gè)主要原因，導(dǎo)致旅客、媒體、航空公司和執(zhí)法者在主觀認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，出現(xiàn)了旅客過激行為增多、媒體同情、航空公司束手無策，息事寧人以及執(zhí)法不力的現(xiàn)象。

(一)中國現(xiàn)有規(guī)制航空旅客不軌行為的法律體系

中國目前沒有專門規(guī)制航空旅客不軌行為的法律法規(guī)，現(xiàn)行法律法規(guī)可能適用于規(guī)制航空旅客不軌行為的主要包括：《中華人民共和國民用航空法》(以下簡稱《民用航空法》)、《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》(以下簡稱《民用航空安全保衛(wèi)條例》)、《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》(以下簡稱《公共航空安保規(guī)則》)以及《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》，具體如表1所示。

表1　中國現(xiàn)有規(guī)制航空旅客不軌行為的法律體系

(二)民航法律法規(guī)在規(guī)制航空旅客不軌行為上的局限性

從法律位階上來看，除了《民用航空法》屬于全國人大常委會(huì)通過的法律外，《民用航空安全保衛(wèi)條例》《公共航空安保規(guī)則》只是國務(wù)院通過的行政法規(guī)或者民航局通過的部門規(guī)章。⑥這些法律文件在規(guī)制航空旅客不軌行為的時(shí)候，存在著一定的局限性。

1.沒有對(duì)于航空旅客不軌行為做出明確的界定

中國的新聞報(bào)道中雖然多次使用不軌旅客這一表述，但是民航法律法規(guī)還沒有對(duì)航空旅客不軌行為做出過明確的界定?！睹裼煤娇辗ā吩谶@個(gè)問題上沒有涉及?！睹裼煤娇瞻踩Ｐl(wèi)條例》僅僅以概括加列舉的方式規(guī)定了在機(jī)場內(nèi)和航空器內(nèi)禁止的行為。⑦而在《公共航空安保規(guī)則》中第一次出現(xiàn)了擾亂行為的概念，根據(jù)第4條的規(guī)定，擾亂行為，是指在航空器上不遵守行為規(guī)范，或不聽從機(jī)組人員指示，從而擾亂航空器上良好秩序和紀(jì)律的行為。擾亂行為和不軌行為相比較而言，后者的外延無疑要比前者更廣，某些行為屬于不軌行為，但卻不能落入擾亂行為的范疇。例如：旅客沖擊機(jī)場跑道，因?yàn)槠錄]有發(fā)生在航空器上，所以自然不屬于《公共航空安保規(guī)則》第4條規(guī)定的擾亂行為。因此，對(duì)于不軌行為缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)是在規(guī)制該行為時(shí)遇到的第一個(gè)難題。

2.不能單獨(dú)作為機(jī)場公安執(zhí)法的依據(jù)

《民用航空法》第200條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，尚不夠刑事處罰，應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰條例的規(guī)定處罰?！?《民用航空安全保衛(wèi)條例》第34條規(guī)定：“違反本條例第14條的規(guī)定或者有本條例第16條、第24條第1項(xiàng)和第2項(xiàng)、第25條所列行為的，由民航公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》有關(guān)規(guī)定予以處罰。” 《公共航空安保規(guī)則》第35條規(guī)定：“對(duì)于擾亂行為人或者非法干擾行為等嚴(yán)重危害飛行安全的行為人，由具有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)在調(diào)查結(jié)束后，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》給予處罰……”由此可見，民航法律法規(guī)在規(guī)制航空旅客不軌行為的時(shí)候沒有直接規(guī)定懲處的措施，而是需要援引《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。

(三)《治安管理處罰法》在規(guī)制航空旅客不軌行為上的局限性

《治安管理處罰法》只是一部維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全的普通法律。其普遍適用的特性決定了對(duì)于航空安全不可能予以充分的考慮，因而《治安管理處罰法》中只有零星的法條直接涉及航空安全，能夠適用于規(guī)制航空旅客不軌行為。第23條規(guī)定：“有下列行為之一的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款，(一)……(二)擾亂車站、港口、碼頭、機(jī)場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的；(三)擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；(四)非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘機(jī)動(dòng)車、船舶、航空器以及其他交通工具，影響交通工具正常行駛的；(五)……”第34條(1)款規(guī)定：“盜竊、損壞、擅自移動(dòng)使用中的航空設(shè)施，或者強(qiáng)行進(jìn)入航空器駕駛艙的，處10日以上15日以下拘留?！钡?4條(2)款規(guī)定：“在使用中的航空器上使用可能影響導(dǎo)航系統(tǒng)正常功能的器具、工具，不聽勸阻的，處5日以下拘留或者500元以下罰款?！?/p>

上述立法條文雖然為公安機(jī)關(guān)做出處罰決定提供了依據(jù)，但卻沒有對(duì)“擾亂機(jī)場安全秩序”做出行為上的列舉，不利于機(jī)場公安執(zhí)法部門掌握?qǐng)?zhí)法尺度，缺乏可操作性，而國際公約中的詳細(xì)立法又沒有完全轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，這就為公安部門引用《治安管理處罰法》做出具體處罰措施帶來困難。

首先，在上述《治安管理處罰法》規(guī)制的不軌行為中，只有強(qiáng)登航空器、強(qiáng)行進(jìn)入飛機(jī)駕駛艙以及在航空器上使用擾亂通訊工具是具體明確的，至于擾亂機(jī)場秩序和擾亂航空器上的秩序都比較籠統(tǒng)。機(jī)場和航空器上的良好秩序是什么？達(dá)到怎樣的程度才算擾亂良好秩序？對(duì)于這兩個(gè)問題，《治安管理處罰法》都沒有予以回答，這使得法律語言充滿不確定性。不同地區(qū)，不同執(zhí)法人員，可能會(huì)根據(jù)自身理解, 進(jìn)行不同的解讀與應(yīng)用，從而造成法律適用的不統(tǒng)一。[10]

其次，《治安管理處罰法》第26條設(shè)立了尋釁滋事這樣一個(gè)“兜底條款”⑧，即使某一不軌行為不屬于第23條或者第34條規(guī)制的行為，似乎也能夠落入尋釁滋事的調(diào)整范圍。不過，尋釁滋事是沒事找事的意思，適用這一條似乎不能有效處罰不軌行為，因?yàn)榇蠖鄶?shù)旅客在實(shí)施不軌行為的時(shí)候并不是沒事找事。以航班延誤為例，其表面借口是為了維護(hù)自己的合法權(quán)利才鬧事的，因此，如果援引尋釁滋事對(duì)不軌旅客進(jìn)行處罰，鬧事的旅客可能會(huì)抗辯自己沒有尋釁滋事。

(四)民航法律法規(guī)與《治安管理處罰法》的銜接存在問題

有觀點(diǎn)認(rèn)為：“《治安管理處罰法》在規(guī)定違反治安管理行為時(shí)，也注重了與其他單行法律的銜接。如與《消防法》《道路交通安全法》《居民身份證法》等單行法律規(guī)范的協(xié)調(diào)，對(duì)這些單行法律規(guī)范已設(shè)定了的行為，就未再作重復(fù)性規(guī)范。這也是本法規(guī)定的亮點(diǎn)?！盵11]122但是，民航法律法規(guī)與《治安管理處罰法》的銜接卻存在著問題。這是因?yàn)椤断婪ā贰兜缆方煌ò踩ā返确膳c《治安管理處罰法》一樣，規(guī)制的主要是傳統(tǒng)的危害公共安全的行為，而航空旅客不軌行為顯然已經(jīng)超越了這個(gè)范疇，航空飛行的特殊性注定了其需要得到更高程度的保護(hù)。

無論是《民用航空安全保衛(wèi)條例》還是《公共航空安保規(guī)則》都規(guī)定尚不構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰，但是這兩部法規(guī)、規(guī)章中規(guī)制的行為與《治安管理處罰法》規(guī)制的行為并不能完全對(duì)接。有些行為在《治安管理處罰法》中找不到，那么該如何依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰呢？例如：《民用航空安全保衛(wèi)條例》第25條規(guī)定，航空器內(nèi)禁止在禁煙區(qū)吸煙，這在《治安管理處罰法》中就找不到對(duì)應(yīng)的條文。如果一定要適用《治安管理處罰法》，其依據(jù)也只能是第23條下的擾亂航空器上的良好秩序。這又回到了前文提到的問題，如果禁煙區(qū)內(nèi)吸煙沒有妨礙到任何人，也沒有觸發(fā)火警警報(bào)，那么是否擾亂了航空器上的良好秩序？

根本的差異來源于不同法律、法規(guī)對(duì)妨礙安全秩序的界定?！吨伟补芾硖幜P法》關(guān)注的是已經(jīng)妨礙公共秩序的行為，而民航安全法規(guī)關(guān)注的是“可能”威脅航空安全秩序的行為。依照《治安管理處罰法》只能處罰現(xiàn)實(shí)的危害行為，不可能處罰“可能”危害機(jī)場安全秩序的行為?！傲⒎ㄉ系你暯?、協(xié)調(diào)缺憾，無疑會(huì)損害法律的嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性，使執(zhí)法者和相對(duì)人都莫衷一是，進(jìn)而造成法律實(shí)施中的混亂，也會(huì)大大減弱可操作性，甚至難以達(dá)到《治安處罰法》的立法初衷和立法目的?！盵11]122

(五)兩者銜接上存在問題導(dǎo)致機(jī)場公安執(zhí)法遲緩

雖然《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》第3條第2款規(guī)定：“民用航空公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)民用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督?！薄豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》第10 條也規(guī)定：“民航公安機(jī)關(guān)依法負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的治安管理工作?！钡?，在實(shí)際處罰不軌行為的時(shí)候，機(jī)場公安卻消極執(zhí)法。在前文提到的旅客沖擊昆明長水機(jī)場跑道的事件中，當(dāng)?shù)貦C(jī)場公安就并未依法對(duì)鬧事旅客給予處罰。[5—6]目前，機(jī)場公安的行政管理體制比較混亂，缺少統(tǒng)一的編制、缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)不清、歸屬不明。⑨這固然是一個(gè)重要的原因，但是筆者認(rèn)為民航法律法規(guī)與《治安管理處罰法》的銜接存在問題才是背后深層次的原因。

首先，如果旅客的不軌行為違反了民航法律法規(guī)的規(guī)定，但是沒有違反《治安管理處罰法》的規(guī)定，機(jī)場公安因此而給予不軌旅客罰款或者行政拘留的處罰，那么旅客很可能會(huì)對(duì)該行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，機(jī)場公安在這樣的情形下存在著行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，這也正是機(jī)場公安在未造成嚴(yán)重后果的情況下往往不愿意懲處不軌旅客的原因。民航法律法規(guī)規(guī)制的行為與《治安管理處罰法》規(guī)制的行為不能完全對(duì)接導(dǎo)致機(jī)場公安不敢積極主動(dòng)地去執(zhí)法。

其次，航空秩序也是社會(huì)治安秩序的一個(gè)重要部分，但是由于民航法律法規(guī)與《治安管理處罰法》存在著一定的銜接問題，使得機(jī)場公安產(chǎn)生了一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)：這只是航空公司與旅客之間的民事糾紛，自己無權(quán)介入。但事實(shí)上，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了民事糾紛的范圍，因?yàn)槠淦茐牧肆己玫暮娇罩刃?，危害了公共安全，而《治安管理處罰法》第1條也開宗明義地指出：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全……制定本法?！币虼耍谝?guī)制航空旅客不軌行為上，只能由作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的公安來行使管轄權(quán)。

三、中國規(guī)制航空旅客不軌行為的對(duì)策與建議

航空旅客不軌行為具有威脅航空安全的現(xiàn)實(shí)性或者可能性，因此，在進(jìn)行規(guī)制的時(shí)候，要重在杜絕發(fā)生的可能性，而不是在其已經(jīng)對(duì)航空安全造成威脅的情況下，事后才去懲處。規(guī)制航空旅客不軌行為的最好方法是進(jìn)行預(yù)防[12]，而加強(qiáng)懲治可能危害航空運(yùn)輸安全行為的處罰力度才是進(jìn)行有效預(yù)防的重要舉措。

(一)由國務(wù)院出臺(tái)規(guī)制航空不軌行為的條例

1.在《民用航空法》中加入規(guī)制不軌行為的條文不合適

2.以國務(wù)院的條例作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，以《治安管理處罰法》作為處罰依據(jù)

從《民用航空法》到《民用航空安全保衛(wèi)條例》再到《公共航空安保規(guī)則》，其采用的立法模式均為以民航法律法規(guī)作為判斷某一行為是否需要規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)，而以《治安管理處罰法》作為處罰的依據(jù)。這樣的立法模式能夠有效避免民航法律法規(guī)不能夠作為公安執(zhí)法依據(jù)的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為可以繼續(xù)采用上述立法模式，由國務(wù)院出臺(tái)規(guī)制航空旅客不軌行為的條例，對(duì)于不軌行為的判斷以國務(wù)院的條例為準(zhǔn)，而以《治安管理處罰法》作為處罰依據(jù)。但是這里還有一個(gè)問題沒有解決，如果只是在國務(wù)院的條例中對(duì)于不軌行為做出界定，那么還是會(huì)出現(xiàn)筆者提到的問題：某個(gè)旅客的行為違反了國務(wù)院條例的規(guī)定，但是沒有違反《治安管理處罰法》的規(guī)定，其會(huì)抗辯自己沒有違反《治安管理處罰法》，因而機(jī)場公安沒有權(quán)力進(jìn)行處罰。因此，需要解決機(jī)場公安執(zhí)法的后顧之憂?！吨伟补芾硖幜P法》第4條(2)款規(guī)定：“在中華人民共和國船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。”只要對(duì)《治安管理處罰法》做一個(gè)小小的修改，就能解決該問題，只要將“除法律有特別規(guī)定的外”修改為“除法律、行政法規(guī)有特別規(guī)定的外”即可。這樣，國務(wù)院的條例在對(duì)于航空旅客不軌行為的界定上就能夠優(yōu)先于《治安管理處罰法》適用。

3.國務(wù)院條例的主要內(nèi)容

(1)明確航空旅客不軌行為的定義

(2)明確機(jī)場公安在規(guī)制航空旅客不軌行為上的職權(quán)以及消極執(zhí)法的后果

雖然航空公司也有自己的安全部門，但是這并不意味著航空公司可以管轄航空旅客不軌行為，因?yàn)榫推湫再|(zhì)而言，航空旅客不軌行為是一般性威脅或者危害航空安全的違法行為，作為平等主體的航空公司顯然沒有管轄的權(quán)力，只能由作為國家機(jī)關(guān)的機(jī)場公安進(jìn)行管轄。[9]34—36在《民用航空法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》以及《公共航空安保規(guī)則》中，均沒有涉及機(jī)場公安在規(guī)制航空旅客不軌行為上的職權(quán)，為此國務(wù)院的條例有必要以行政法規(guī)的形式明確機(jī)場公安在該問題上的管轄權(quán)，以解決在實(shí)際執(zhí)法過程中機(jī)場公安消極執(zhí)法的問題。當(dāng)然，國務(wù)院的條例同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定機(jī)場公安消極執(zhí)法的后果。如果機(jī)場公安沒有切實(shí)履行規(guī)制航空旅客不軌行為的職責(zé)，那么應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。因?yàn)椤胺诧@系一個(gè)義務(wù)上當(dāng)做的事而他不做時(shí)，就可要求他對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，這是正當(dāng)?shù)??！盵15]這也是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。

(二)復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院應(yīng)當(dāng)從行為的危害性角度去判斷機(jī)場公安的措施是否合法

在現(xiàn)實(shí)生活中，機(jī)場公安在規(guī)制不軌旅客上消極執(zhí)法的另一個(gè)重要原因是害怕在行政復(fù)議或者行政訴訟中敗訴，因而除非不軌行為造成了嚴(yán)重的后果，機(jī)場公安一般消極作為。為了減輕機(jī)場公安對(duì)于行政復(fù)議或者行政訴訟敗訴的顧慮，復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院應(yīng)當(dāng)從行為本身的危害性角度來判斷某一行為是否違反了航空運(yùn)輸安全的規(guī)定，以及機(jī)場公安的執(zhí)法措施是否合法。出于對(duì)航空安全的特殊保護(hù)，只要某一行為威脅到航空安全，那么就應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制，并且不受主觀動(dòng)機(jī)和行為結(jié)果的影響。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟的過程中，只要機(jī)場公安的證據(jù)能夠證明某行為違反了航空運(yùn)輸安全的規(guī)定，可能威脅航空安全，那么其采取措施就是合法的。舉個(gè)簡單的例子，如果機(jī)場的監(jiān)控視頻中顯示某一旅客沖入了機(jī)場的跑道，那么無論其主觀動(dòng)機(jī)是什么，也無論是否造成了嚴(yán)重的后果，機(jī)場公安都可以采取相應(yīng)措施。這樣一方面能簡化行政復(fù)議或者行政訴訟中的證據(jù)，因?yàn)樵俣嗟淖C據(jù)也只能證明旅客在實(shí)施不軌行為的時(shí)候是多么的“無辜”。另一方面，機(jī)場公安在沒有后顧之憂的前提下也敢于處罰不軌行為。

四、結(jié)論

在航空旅客不軌行為愈演愈烈，已經(jīng)嚴(yán)重影響公共安全的形勢下，有必要檢視立法環(huán)節(jié)出現(xiàn)的漏洞。由國務(wù)院就航空旅客不軌行為出臺(tái)相關(guān)的條例，是有效銜接民航安全法律法規(guī)與《治安管理處罰法》的橋梁。航空安全保護(hù)的特殊性在于不以結(jié)果作為處罰標(biāo)準(zhǔn)，而以可能危害航空安全為前提。這是立法需要完善的重點(diǎn)。只有這樣，才能避免公安執(zhí)法部門消極執(zhí)法，才能有效減少不軌行為的發(fā)生。同時(shí)，在國務(wù)院制定的條例中，要將國際公約中不軌行為的表現(xiàn)形式盡可能詳細(xì)地轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，并結(jié)合中國實(shí)際情況予以列明。

注釋：

① 在國際民航組織的工作文件中，unruly passenger和disruptive passenger都可以用來表示這類實(shí)施危害航空安全行為的旅客，因而有的學(xué)者將其翻譯成擾亂性旅客(disruptive passenger)。筆者則更傾向于使用不軌旅客(unruly passenger)，因?yàn)閡nruly的本意是“不循規(guī)”，相比較“disruptive”一詞而言，其更能揭示出這類旅客的本質(zhì)特征——因違反航空安全運(yùn)輸規(guī)定而危害航空安全。吳建端也曾經(jīng)表達(dá)過類似的觀點(diǎn)，參見吳建瑞所著的《航空法學(xué)》，中國民航出版社2005年版，第 250頁。

② 其他在民用航空器上的違法行為如在洗手間內(nèi)吸煙等，參見ICAOWorkingPaperforA33-WP/35 LE/6AttachmentB.

③ 陸路運(yùn)輸中發(fā)生的不軌行為，有的學(xué)者稱之為“road rage”，參見Abeyratne和Ruwantissa I R 所寫的UnrulyPassengers-Legal,RegulatoryandJurisdictionalIssues，載AirandSpaceLaw，1999年，第46—61頁。

④ 在危害公共安全罪中，只有過失犯罪才是實(shí)害犯，其余的都是抽象危險(xiǎn)犯或者具體危險(xiǎn)犯。只要行為人的行為足以導(dǎo)致某種危害結(jié)果的發(fā)生，就可以構(gòu)成此罪。

⑤ “endanger”和“jeopardize”的表述再次印證了不軌行為只要威脅航空安全就應(yīng)當(dāng)受到規(guī)制。

⑥ 參見：中國民航局官網(wǎng)“法律法規(guī)”一欄。

⑦ 參見：《民用航空安全保衛(wèi)條例》第16條和第25條。

⑧ 有的學(xué)者將尋釁滋事定義為“口袋罪”，參見張訓(xùn)所寫的《口袋罪視域下的尋釁滋事罪研究》，載《政治與法律》2013年第3期，第36—44頁。

⑨ 雖然最初的時(shí)候機(jī)場公安由公安部、民航總局共同組建，列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是隨著機(jī)場公安改革的進(jìn)行，隨機(jī)場一并移交地方政府管理，目前機(jī)場公安有的由民航總局公安局進(jìn)行管轄，如北京市、西藏自治區(qū)，有的由地方的公安局進(jìn)行管轄，如上海市、深圳市。參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請(qǐng)示報(bào)告》(國發(fā)〔1981〕109號(hào))、《民航機(jī)場公安機(jī)構(gòu)改革方案》(民航政法發(fā)〔2003〕138號(hào))。

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Legal Regulation of Air Passengers’ Unruly Behavior in China

YUANFaqiang,SHITianyi

(International Shipping Law School， East China University of Political Science and Law， Shanghai 200042， China)

Abstract：The unruly behavior of Chinese air passengers has become increasingly fierce in recent years, which has threatened the safety of air transportation. However, the law enforcement department of airport public security often behaves passively with sluggish and weak punishment to unruly behaviors. The reason for this is that civil aviation safety laws and Public Security Administration Punishments Law have some problem connecting with each other on regulating unruly behavior, which causes the airport public security to enforce the law negatively, because they are afraid of losing in the administrative lawsuit. Therefore, it is necessary to enact relative regulation on the behavior that endangers the aviation safety, in order to enhance the operability of Public Security Administration Punishments Law on regulating unruly behavior. Only in this way can the behaviors jeopardizing the aviation safety be effectively decreased or even completely eradicated.

Key words：aviation transportation； unruly passengers； public safety； aviation safety laws and regulations； Public Security Administration Punishments

中圖分類號(hào)：DF934

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-2204(2016)01-0029-07

作者簡介：袁發(fā)強(qiáng)(1966—)，男，湖北武漢人，教授，博士，研究方向?yàn)閲H私法、國際航運(yùn)法.

收稿日期：2014-10-09