李洪峰

(鄭州大學 護理學院，河南 鄭州450052)

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非政府組織制度性參與國際環(huán)境遵約機制的困境與發(fā)展

李洪峰

(鄭州大學 護理學院，河南 鄭州450052)

[摘要]非政府組織制度性參與國際環(huán)境公約的監(jiān)督執(zhí)行是國際環(huán)境遵約機制發(fā)展的必然結(jié)果。盡管當前國際環(huán)境遵約機制為非政府組織的參與作了很多制度安排，但從實踐效果來看，這些制度安排表現(xiàn)出滯后性和限制性的困境，引發(fā)了非政府組織參與實踐功能和制度保證之間的矛盾。從根本上說，主權(quán)國家的意志才是提高非政府組織參與國際環(huán)境遵約機制制度化程度的決定因素。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；制度性參與；國際環(huán)境遵約機制

國際環(huán)境條約是國際環(huán)境法的核心組成部分，但是當前有關(guān)條約的遵守或執(zhí)行效果并不如人意。一般來說，遵守和執(zhí)行國際環(huán)境條約是主權(quán)國家的義務，而晚近國際環(huán)境法的發(fā)展賦予了非政府組織更多的參與機會，使其成為國際環(huán)境條約創(chuàng)制和監(jiān)督執(zhí)行的主要參與者。越來越多的環(huán)境條約或其遵約委員會的程序規(guī)則明確規(guī)定了非政府組織參加締約國會議(COP/MOP)觀察員的地位，并為保障非政府組織在條約監(jiān)督執(zhí)行中的作用作了相應制度安排。本文對這些制度安排的現(xiàn)狀、當前面臨的主要困境以及可能的發(fā)展趨勢等方面進行闡述和評析。

一、非政府組織制度性參與國際環(huán)境遵約機制概述

一般來說，在國際多邊環(huán)境協(xié)議框架內(nèi)解決條約執(zhí)行的機制主要通過締約國定期自我報告評估和不遵守情事程序兩種途徑。由于遵約問題的復雜性和政治敏感性，多數(shù)國際環(huán)境條約并未詳細規(guī)定處理遵約問題的制度安排，而是授權(quán)締約方會議制訂相關(guān)的機制和程序，這為非政府組織制度性參與國際環(huán)境遵約機制創(chuàng)造了空間和條件。由于環(huán)境問題關(guān)系到全人類共同利益，具有公益性的特點，很多非政府組織對環(huán)境問題，尤其是環(huán)境條約的遵守執(zhí)行問題表現(xiàn)出極大的熱情。非政府組織成員往往具備較強的專業(yè)素養(yǎng)，再加上其非官方、靈活性的特點，他們在向國家政府進行倡議和游說時更有利于所在國接受。它們不僅對有關(guān)國家是否認真執(zhí)行國際環(huán)境公約進行監(jiān)督，還通過與國家、政府的合作幫助國家履行其簽署或加入的相關(guān)環(huán)境條約。所以，非政府組織制度性參與國際環(huán)境公約的監(jiān)督執(zhí)行是國際環(huán)境遵約機制發(fā)展的必然結(jié)果。

為了保證非政府組織參與國際環(huán)境遵約機制的效果，國際環(huán)境條約及其遵約委員會對非政府組織的參與作了相關(guān)的制度安排和規(guī)定。

首先，非政府組織參與締約國會議的法律地位。當前，幾乎所有的多邊環(huán)境條約都規(guī)定了非政府組織可以觀察員的身份參與締約國會議，甚至參與相關(guān)談判進程。例如，《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(CITES)第11(7)條明確規(guī)定了非政府組織在符合一定的條件下有權(quán)以觀察員身份參與締約國會議，但無表決權(quán)?！稙l危野生動植物種國際貿(mào)易公約》是第一個有非政府組織參與的多邊環(huán)境條約，其有關(guān)非政府組織參與的制度安排成為后來《蒙特利爾議定書》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNCFFF)等國際環(huán)境條約規(guī)范非政府組織參與的統(tǒng)一模式。[1]此外，作為區(qū)域性環(huán)境公約典型代表的《歐洲經(jīng)濟委員會在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(以下簡稱《奧胡斯公約》)明確賦予了非政府組織參與締約方會議的觀察員地位?？傊鶕?jù)多邊環(huán)境條約的規(guī)定，非政府組織可以觀察員的身份積極參與締約國大會等會議，通過提交報告和信息、發(fā)表演講、參與締約國談判以及在國家層面幫助提高公眾的環(huán)境意識等，促進和監(jiān)督國際環(huán)境條約的執(zhí)行，這些為非政府組織具體參與國際環(huán)境條約遵約機制提供了法律基礎和保證。

其次，非政府組織參與條約遵約委員會的資格規(guī)定。盡管國際環(huán)境條約賦予了非政府組織參與締約國大會觀察員的法律地位，但非政府組織參與國際環(huán)境條約遵約機制的方式和程度主要取決于不同國際環(huán)境條約遵約委員會的相關(guān)程序規(guī)則及實踐?？紤]到遵約委員會會議的保密性，不同的環(huán)境條約對于非政府組織能否有資格參加遵約委員會會議有不同的制度安排。《蒙特利爾議定書》遵約委員會采取了非常嚴格的規(guī)定，拒絕非政府組織參與遵約委員會的相關(guān)會議?！栋Ｋ共üs》遵約委員會在實踐中規(guī)定那些在締約國會議中享有觀察員地位的非政府組織在遵約委員會也享有觀察員地位，但這只是臨時和實驗性的決定?！栋柋八构s》不遵守情事程序規(guī)定非政府組織不僅可以觀察員的身份參加締約國大會的主要附屬機構(gòu)常設委員會，還可以委派兩名代表參加遵約委員會。此外，《奧胡斯公約》遵約委員會會議通常賦予非政府組織觀察員的地位，規(guī)定其有權(quán)參加會議討論，而且這一參與權(quán)還擴展到可以參加處理特定不遵守情事的會議中。

再次，非政府組織參與不遵約程序啟動機制的制度安排。比起正式的爭端解決機制，不遵約程序具有非對抗性，因此更容易吸納非政府組織的參與。[2]《水與健康議定書》不遵約程序經(jīng)過長期的討論，最終同意接受公眾的控涵，但同時規(guī)定公約締約國會議將根據(jù)遵約委員會的實踐經(jīng)驗，對這一制度安排進行評估?！栋柋八构s》不遵約程序規(guī)定，只有在遵約委員會中享有觀察員地位的非政府組織才可以向遵約委員會提交不遵約情事的案件和報告。《奧胡斯公約》的不遵約程序第六部分規(guī)定，允許任何自然人和法人的公共人員包括非政府組織，不需要表明其特別相關(guān)利益，可以直接針對締約國的相關(guān)不遵約情事遞交控涵或報告，引起遵約委員會的關(guān)注。[3]該公約不遵約程序是第一個明確授權(quán)非政府組織等非國家行為體有權(quán)參與啟動不遵約程序的遵約機制。

最后，非政府組織提供事實和法律信息的制度規(guī)定。非政府組織向國際環(huán)境遵約委員會提供相應的事實和法律信息有助于提高遵約機制的效率。盡管不同的遵約機制對非政府組織的參與的要求不同，但是基本上都賦予遵約委員會很大的自由量裁權(quán)去決定是否接納非政府組織的信息?！毒┒甲h定書》不遵約程序在其列舉的信息來源中就明確包括了非政府組織。《水與健康議定書》不遵約程序授權(quán)遵約委員會有權(quán)“考慮任何向它提交的相關(guān)信息”，并且“向相關(guān)的專家和顧問尋求幫助，包括非政府組織代表或其它公眾成員?！贝送猓芏鄧H環(huán)境條約遵約機制為非政府組織成為事實信息來源設置了一些條件和要求。如《巴塞爾公約》不遵約程序規(guī)定，只有在相關(guān)締約國的邀請和同意下，才允許遵約委員會開展信息收集活動并采納該信息。

二、非政府組織制度性參與國際環(huán)境機制的主要困境

非政府組織參與國際環(huán)境遵約機制相關(guān)制度安排有利于其參與不遵約程序權(quán)利義務的法律確定性和保證參與的有效性。然而，當前非政府組織參與國際環(huán)境遵約機制的相關(guān)制度安排在實踐中面臨許多困境。

一方面，有關(guān)非政府組織參與的制度安排表現(xiàn)出一定的滯后性。這種滯后性主要表現(xiàn)在很多非政府組織參與環(huán)境遵約機制實踐缺乏正式的制度性規(guī)定。由于沒有相關(guān)制度規(guī)定，非政府組織在參加遵約委員會會議時，常常因為保密性等原因被拒絕參加會議，這在《蒙特利爾議定書》遵約委員會和《巴塞爾公約》遵約委員會實踐中已經(jīng)被證實。有的環(huán)境遵約機制，如《卡塔赫納議定書》相關(guān)程序規(guī)則把非政府組織能否參與遵約委員會的會議等留給遵約委員會，讓其根據(jù)實際情況進行個案決定。而遵約委員會認為，一般情況下只有締約國可以參加會議，但遵約委員會也可以邀請其它觀察員參加會議。這就產(chǎn)生了許多困惑和不解，既然遵約委員會可以邀請其它觀察員參加會議，那就應該在其程序規(guī)則中加以明確規(guī)定，但遺憾的是并沒有相關(guān)明確的制度規(guī)定，導致這個問題的爭論還在持續(xù)中。還有些遵約委員會雖然通過臨時性和實驗性的安排承認了非政府組織可以觀察員的地位參加相關(guān)會議，但是非政府組織的意見和建議往往很難被會議采納。例如，《埃斯波公約》遵約委員會沒有采納一個名為Ecopravo-Lviv的烏克蘭非政府組織提交的有關(guān)烏克蘭政府將從多瑙河修建一條運河工程項目可能引發(fā)環(huán)境問題的報告，原因是遵約委員會認為它只對由國家提起的不遵約案件采取行動。但少部分委員會成員認為，根據(jù)《埃斯波公約》不遵約程序中關(guān)于“委員會啟動案件”的規(guī)定要求，如果委員會知道一個不遵約案件，就應該自動開啟程序，而無論信息來源如何。從政治的角度來看，上述非政府組織參與環(huán)境遵約機制相關(guān)制度安排的模糊性與實踐之間的矛盾有其存在的合理性；但從長遠來看，這可能會阻礙和否定非政府組織在環(huán)境不遵約機制中作用的發(fā)揮。因此，有關(guān)非政府組織參與環(huán)境遵約機制的相關(guān)制度安排最好能通過明確的語言使其制度化，以此促進和推動其參與遵約機制實踐的發(fā)展和作用的發(fā)揮。

另一方面，有關(guān)非政府組織參與遵約機制的條件限制越來越多。有跡象表明，越來越多的相關(guān)決議在逐漸限制遵約委員會利用外部信息的能力，為非政府組織提供信息的進入遵約機制設置條件和障礙，這可能會影響到遵約機制的效率。在《京都議定書》不遵約程序中，關(guān)于對非政府組織提供的信息的認可并不明確。只有當不遵約問題在專家評審組的報告中出現(xiàn)，而專家組是從非政府組織那里得到的相關(guān)信息，秘書處才可以啟動不遵約機制。關(guān)于非政府組織能否在沒有相關(guān)程序規(guī)定的情況下向遵約委員會提供不遵約案件，沒有任何法律規(guī)則不允許非政府組織非正式地通過遵約委員會、締約國或秘書處等渠道提交不遵約案件。盡管如此，非政府組織參與的可能性還是受到了很多的限制：只有非政府組織提起的不遵約案件不屬于政府報告中出現(xiàn)的案件，非政府組織才可以通過秘書處提交案件。[4]《奧胡斯公約》及其遵約機制的相關(guān)程序規(guī)則規(guī)定符合條件的非政府組織以觀察員身份參加會議，有權(quán)得到會議通知、在會議上發(fā)言和提交材料等，非政府組織作為參與各種會議不應該有任何的限制。但事實上，相關(guān)程序規(guī)則又對非政府組織等參加會議作了保密性規(guī)則的限制，這種規(guī)則上的矛盾和差別待遇受到了廣泛的質(zhì)疑。總之，無論是現(xiàn)有的制度安排還是遵約委員會的實踐，都表明主權(quán)國家對非政府組織參與國際環(huán)境法不遵約機制的態(tài)度是相當謹慎的，但這同樣是危險的，因為這樣可能會影響到遵約機制的效率。正如歐盟在評價《卡塔赫納議定書》時指出的那樣，如果遵約委員會不能從非政府組織那里獲得與締約國遵約相關(guān)的信息的話，我們很難想象遵約委員會怎么能夠完成它的工作，為什么非政府組織被限制提供相關(guān)事實信息，這顯然對遵約委員會的存在提出了質(zhì)疑。

綜上，非政府組織參與環(huán)境遵約機制的困境從表面來看是由制度與實踐的沖突造成的，主權(quán)國家擔心其國家主權(quán)權(quán)威性受到破壞才是限制非政府組織參與環(huán)境遵約機制的根本原因。通常，一個國家是不能容忍非政府組織對其主權(quán)范圍內(nèi)的事情提出挑戰(zhàn)的，即使該非政府組織是其國內(nèi)的組織。此外，如果非政府組織參與到不遵約程序中，可能會使一些政治性因素卷入遵約機制中，從而破壞不遵約程序的非對抗性和合作性的本質(zhì)，降低了國家間的信任度。[5]

三、非政府組織制度性參與國際環(huán)境遵約機制的發(fā)展趨勢

近年來，非政府組織參與國際環(huán)境遵約機制的實踐表明，它們已經(jīng)在環(huán)境不遵約程序中發(fā)揮了重要的作用。非政府組織認真并高效地履行賦予他們的責任，提高遵約審議工作進程的客觀性、公正性和效率性，從而避免不遵約程序中可能存在的選擇性履約等問題。此外，對非政府組織參與環(huán)境遵約機制進行制度性規(guī)定，也有助于增強非政府組織自身的透明性和責任感。但是，主權(quán)國家還沒有普遍支持上述的觀點。很多國家政府認為，環(huán)境遵約機制如果賦予非政府組織一定的權(quán)利啟動不遵約程序，將會破壞遵約機制的非對抗性功能，影響遵約機制的效率。而且很多國家還擔心非政府組織參與活動的增多會造成遵約委員會的負擔過重，增加資金成本，影響工作效率。

上述這些擔心在一定程度上有點夸張。非政府組織為了獲得完全的參與權(quán)，追求公眾利益和保證各種形式條約能夠得到執(zhí)行，它們是非常愿意約束自己的態(tài)度和行為的。因此，可以說環(huán)境遵約機制的非對抗性的理念更容易被締約國不合作的態(tài)度破壞?！秺W胡斯公約》遵約委員會加強不遵約程序管理，以保證遵約機制的特點和效率。為了避免因為利益沖突而產(chǎn)生可能的不公正，該遵約委員會要求所有的委員會成員，包括非政府組織代表提名的私人代表委員，都提交一份有關(guān)特定不遵約案件中可能有損公正的事實說明，而結(jié)果證明來自非政府組織的代表并沒有損害不遵約案件的公平性。其它非政府組織作為觀察員參與遵約委員會的工作，都證明了非政府組織的重要作用以及國家拒絕非政府組織參與的理由是沒有根據(jù)的。此外，《奧胡斯公約》遵約委員會建立了對不遵約案件嚴格的篩查程序，為每一個不遵約案件的控涵指定一個記錄員，增加電子控涵等手段的使用，大大提高了程序效率。

當前，在國際環(huán)境遵約機制中，缺乏正式的法律制度安排可能會限制非政府組織在遵約機制中的影響力，但是這并不意味著就應該忽視非政府組織在遵約機制中的重要作用。上述相關(guān)實踐表明，非政府組織應憑借自身的專業(yè)知識、職業(yè)技能和技術(shù)信息等優(yōu)勢，通過各種方式和途徑，參與到現(xiàn)有的遵約機制中，并做出重要貢獻。但是，近年來的實踐也出現(xiàn)了一些看似矛盾的現(xiàn)象。一方面，在一些全球性的環(huán)境遵約機制的談判中，主權(quán)國家對非政府組織的參與呈現(xiàn)出一種冷漠的態(tài)度；而在歐洲地區(qū)，一些環(huán)境遵約機制如《奧胡斯公約》遵約機制和《阿爾卑斯公約》遵約機制等在不斷加強非政府組織在其中的參與權(quán)，而且這兩個公約的遵約機制也成為正式承認非政府組織參與地位并進行相關(guān)正式制度安排的代表性條約。但是無論怎樣，非政府組織要想在環(huán)境遵約機制中取得更多正式的參與權(quán)，需要更多的非政府組織、遵約委員會及秘書處、具有共同愿望的主權(quán)國家等各方面力量在遵約機制談判中共同努力實現(xiàn)。

[參考文獻]

[1]Kal Raustiala. The Participatory Revolution in International Environmental Law[J].Harv. Envtl. L. Re., 1997(2): 537-586.

[2]Ingrid Rossi. Legal Status of Non-Governmental Organizations in International Law[M].Oxford: Intersentia, 2010:209.

[3]Pierre-Marie Dupuy and Luisa Vierucci (eds). NGOs in International Law: Efficiency in Flexibility[M].Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2008:186.

[4]M. Bothe. Compliance Control Beyond Diplomacy: the Role of Non-governmental Actors[J].Environmental Policy & Law, 1997 (4):296.

[5]Tullio Treves. Civil Society, Iinternational Courts and Compliance Bodies[M].Cambridge: Cambridge University Press, 2005:221.

[收稿日期]2015-12-11

[作者簡介]李洪峰(1976- )，男，講師，博士，從事國際組織法和國際衛(wèi)生法研究。

[中圖分類號]D99

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)07-0033-04

On the Dilemma and Development of the Institutional Participation of Non-governmental Organizations in the International Environmental Compliance Mechanism

LI Hong-feng

(The Nursing College of Zhengzhou University, Zhengzhou Henan 450052, China)

Abstract:Non-governmental Organizations’ institutional participation in the supervision of the implementation of international environmental conventions is the inevitable result of the development of the international environmental compliance mechanism. Although there are many institutional arrangements for the Non-governmental Organizations in the implementation of international environmental conventions, those institutional arrangements are hysteretic and restrictive from the perspective of practice effect, which result in the dilemma between the practice and institutional arrangements. Basically, the will of the sovereign countries is the real deceive factor to improve the degree of institutional participation of Non-governmental Organizations in the international environmental compliance mechanism.

Key words:Non-governmental Organizations; institutional participation; international environmental compliance mechanism