高美艷

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

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環(huán)境公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的原告資格

高美艷

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

摘要：隨著新《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的頒布，環(huán)境公益訴訟制度在我國正式確立。長久以來有關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的爭論從未休止過，其中對環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(簡稱環(huán)境管理機(jī)關(guān))原告資格的分歧較大。筆者認(rèn)為，雖然環(huán)境保護(hù)法的修改意在與民事訴訟法進(jìn)行銜接，但是其中對于環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定卻沒有把握住民訴法第五十五條的立法原意。僅僅將環(huán)境公益訴訟的原告資格賦予公益性社會組織的做法還有失偏頗。因此要擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍，即賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)更具優(yōu)越性，這樣不僅可以提高司法效率、有效保護(hù)環(huán)境公益，而且還對推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境管理機(jī)關(guān)；適格原告；環(huán)境公益

一、學(xué)術(shù)界有關(guān)環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的爭論與借鑒

(一)關(guān)于環(huán)境管理機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格，理論界主要有三種觀點

1.不宜賦予其環(huán)境公益訴訟原告資格。其理由如下：第一，環(huán)境管理機(jī)關(guān)擁有法律賦予的行政管理權(quán)，而提起環(huán)境公益訴訟具有司法屬性，不屬于具體行政行為、不具有行政管理權(quán)的屬性，那么賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)將與其作為行政機(jī)關(guān)的憲法職能相悖。第二，環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟將會打破訴訟平衡。事實上，“環(huán)境公益訴訟側(cè)重于程序啟動者的公益目的性”[1]，而非公益訴訟啟動者的特殊身份。根據(jù)國家機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)功能的特點和人權(quán)保障的要求，不同領(lǐng)域事務(wù)應(yīng)由不同的公共權(quán)力相匹配來管理。對于非由公共權(quán)力管理的領(lǐng)域，任何公權(quán)力都不得涉足，特別是私權(quán)領(lǐng)域。那是因為私權(quán)領(lǐng)域遵循的是平等主體間的意思自治。如果賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)就會則打破了平等主體之間的意思自治，即變成了行政主體與行政相對人之間的關(guān)系。第三，環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟會掩蓋行政失誤。[2]賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利將使其應(yīng)當(dāng)履行的行政職責(zé)和應(yīng)具備的決策能力遭到弱化，與此同時公民和公益環(huán)保組織起訴環(huán)境管理機(jī)關(guān)不履行或怠于履行環(huán)境管理職責(zé)的權(quán)利也遭到侵害。

2.支持環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告。支持的理由有：首先，環(huán)境管理機(jī)關(guān)有著其他訴訟主體所沒有的專業(yè)信息資源和人才優(yōu)勢。在證據(jù)的搜集上，環(huán)境管理機(jī)關(guān)不僅掌握有關(guān)環(huán)境評價、環(huán)境監(jiān)測、檢驗、評估報告、現(xiàn)場檢查記錄等方面的專業(yè)信息，而且還可以與其他部門協(xié)商調(diào)取相關(guān)資料。在人才和技術(shù)鑒定方面，環(huán)境管理機(jī)關(guān)擁有專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測、檢測、鑒定的設(shè)備以及鑒定機(jī)構(gòu)，同時還為其配備了一批高素質(zhì)的專業(yè)人才來做技術(shù)支持。其次，環(huán)境管理機(jī)關(guān)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)受地域限制。在這種情況下，賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)以原告的資格提起環(huán)境公益訴訟，能克服其作為行政機(jī)關(guān)擁有的行政管理權(quán)自身的局限性[3]，同時起到雙贏的效果，既保護(hù)了社會公共利益，又彌補(bǔ)了行政執(zhí)法不足。最后，環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起公益訴訟，表明了政府支持的態(tài)度，法院在處理該類訴訟案件時，遇到的壓力和阻力相對較小，其最終的審理結(jié)果不會與政府發(fā)生沖突。

3.賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)有限的原告資格。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為[4]，環(huán)境管理機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，但前提是環(huán)境管理機(jī)關(guān)“窮盡行政權(quán)”也無法達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的。

(二)國外典型國家的做法

通過賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)，向破壞、污染環(huán)境或有可能破壞、污染環(huán)境的主體提起公益訴訟來保護(hù)環(huán)境公益是國外的典型做法。其建立的理論基礎(chǔ)是“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共信托論”。在全世界范圍內(nèi)，現(xiàn)已有很多國家都是通過賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)公益訴權(quán)的方式來維護(hù)環(huán)境公益。但是其涉及的類型主要是純粹的生態(tài)損害賠償。例如美國的《超級基金法》、《國家環(huán)境補(bǔ)償及責(zé)任法案》和《國家清潔飲用水法》中的規(guī)定；俄羅斯聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)法》中第五條和第六條也有相關(guān)的規(guī)定。

以該種方式來維護(hù)環(huán)境公益，能夠充分發(fā)揮環(huán)境管理機(jī)關(guān)在專業(yè)人才和技術(shù)裝備方面的優(yōu)勢。最重要的是能夠很好地解決復(fù)雜的環(huán)境污染案件，例如環(huán)境污染的多樣性和潛伏性較長的問題。同時由于環(huán)境管理機(jī)關(guān)擁有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力還能夠保障訴訟的順利展開。

(三)借鑒

對于學(xué)術(shù)界內(nèi)的三種爭論觀點，筆者比較傾向于第三種觀點。為此對于環(huán)境管理機(jī)關(guān)的起訴范圍、訴訟地位做了如下規(guī)劃。

1.訴訟范圍的規(guī)劃

(1)對于涉及部分公民個人享有的環(huán)境權(quán)益，主要是指在特定的環(huán)境條件下產(chǎn)生的涉及個人人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益的環(huán)境公益。其具備兩個主要特征：第一，以部分公民個人賴以生存或者生活所需的環(huán)境而產(chǎn)生的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益為限。例如，化工廠排放有毒氣體致使附近居民產(chǎn)生的各種疾?。磺址腹駛€人依賴環(huán)境產(chǎn)生的礦山開采、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等自然資源開發(fā)利用權(quán)。[5]第二，這種公益僅由部分公民個人享有，屬不特定多數(shù)人，而非全體民眾，是私權(quán)領(lǐng)域。但由于其具有人數(shù)不特定的特點，也表現(xiàn)出了一定社會性和公益性。因此，可以說成是對“準(zhǔn)環(huán)境公益”的侵犯，這時受害的公民則仍可以選擇自己直接提起訴訟、選定代表人訴訟或者通過環(huán)境管理機(jī)關(guān)代表其提起公益訴訟的方式來維護(hù)自身的合法權(quán)益不被非法侵犯。

(2)對于涉及全體民眾的環(huán)境權(quán)益，主要是指公共環(huán)境下產(chǎn)生的涉及全體民眾公共利益的環(huán)境公益，包括以下兩種。第一，關(guān)于環(huán)境資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境經(jīng)濟(jì)公益，例如海洋生物資源、淡水生物資源、動植物資源等等。第二，對于生活、生態(tài)環(huán)境起生態(tài)支持和生態(tài)調(diào)解功能的環(huán)境生態(tài)公益。[6]公共性環(huán)境公益是典型的公共物品，環(huán)境公益的本質(zhì)即為此。所以，當(dāng)此種公益受到損害時，很多公民會因涉及公共利益放棄訴訟而選擇逃避，這樣作為國家行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理機(jī)關(guān)就應(yīng)該以原告的身份介入訴訟，來防止民眾萌發(fā)“搭便車”的自私心理，進(jìn)而更好地維護(hù)公共性環(huán)境公益。

2.訴訟地位的規(guī)劃

環(huán)境管理機(jī)關(guān)必須以自己的名義直接提起訴訟，進(jìn)而成為環(huán)境公益訴訟的原告方。而其所提起的訴訟主要針對的是公共性環(huán)境公益。此外，環(huán)境管理機(jī)關(guān)也可以對環(huán)境違法行為采取民事訴訟的方式加以解決[7]，但訴訟解決方式必須是在依法執(zhí)行的行政措施無法解決，或者污染者拒不履行行政決議，才能進(jìn)入民事訴訟程序。

二、環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為適格原告的合理性

1.行政管理手段的滯后性，使得環(huán)境管理機(jī)關(guān)的行政性功能不足。當(dāng)環(huán)境損害發(fā)生后，環(huán)境管理機(jī)關(guān)的主要行政管理手段就是事后救濟(jì)性的行政處罰。同時在行政法領(lǐng)域中還要遵守“合法行政原則”，所以我們可知納入行政管理范圍的行為必須是法定的，再加之法律具有明顯滯后性的特點以及當(dāng)法律規(guī)定存在空白時，環(huán)境管理機(jī)關(guān)行使職權(quán)是要受到限制的。然而通過提起環(huán)境公益訴訟這一問題將會迎刃而解。

2.從行政相對人內(nèi)心接受的難易程度來講，其更愿意接受法院這個中立第三方公正的判決。環(huán)境管理機(jī)關(guān)通過社會契約和人民主權(quán)理論取得了對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，同時其行使的行政權(quán)力都是與人們的切身利益息息相關(guān)的。所以在環(huán)境損害事實發(fā)生后，行政相對人面對將巨額的行政處罰罰款和環(huán)境污染后期的治理費(fèi)用交給行政機(jī)關(guān)處理時，其更愿意選擇通過訴訟的方式解決問題。因為一直以來行政相對人就對處于強(qiáng)勢的環(huán)境管理機(jī)關(guān)有抵觸情緒，加之面對高額的環(huán)境污染處罰時，則更是如此。

3.從環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)系來看，二者并不沖突。[8]通常來講，當(dāng)環(huán)境公益受到損害時，我們可以通過尋求行政權(quán)利救濟(jì)和司法救濟(jì)這兩條途徑維權(quán)。雖然環(huán)境管理機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法追究違法者的責(zé)任更為高效，但是，在超出環(huán)境管理機(jī)關(guān)的管轄范圍時，其對于違法行為進(jìn)行行政處罰就力不從心了。因此在這種情況下賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)則是必要的，其法理依據(jù)來自立法上的行政管理權(quán)，因為保護(hù)環(huán)境公益是其法定職責(zé)，當(dāng)存在侵害環(huán)境公益的行為時，履行職責(zé)是其法定義務(wù)，環(huán)境公益訴訟不過是賦予其維護(hù)環(huán)境公益的一種手段而已，也可以說是行政執(zhí)法的一種“特殊手段”。所以，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法并不矛盾，其在本質(zhì)上是環(huán)境行政執(zhí)法的一種補(bǔ)充。

4.依據(jù)“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“公共委托論”的相關(guān)原理可知，環(huán)境管理機(jī)關(guān)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境公益的義務(wù)來自于全體國民的授權(quán)，即負(fù)有通過各種措施和途徑加以對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、改善、治理和管理。同時環(huán)境管理機(jī)關(guān)還負(fù)責(zé)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對于在其行政管轄范圍內(nèi)污染環(huán)境的違法行為有權(quán)通過行政手段加以解決，但問題的關(guān)鍵在于無法對實際受到損害的公民個人或者國家的環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行保護(hù)。因此，有必要賦予其環(huán)境公益訴權(quán)，進(jìn)而來更好地保護(hù)環(huán)境公益。[9]

三、對環(huán)境管理機(jī)關(guān)起訴資格的制約

為了防止環(huán)境管理機(jī)關(guān)職權(quán)的過度膨脹，必須對起訴資格加以嚴(yán)格限制，以使這一權(quán)利得到合理運(yùn)用。所以，應(yīng)該從以下幾個方面對起訴資格加以制約：

第一、環(huán)境管理機(jī)關(guān)要遵循“相關(guān)性原則”，即只能對自己管轄職責(zé)范圍內(nèi)的具體違法行為提起環(huán)境公益訴訟。例如海洋環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)只能針對侵犯海洋環(huán)境的違法行為進(jìn)行起訴。

第二、由于環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上還屬于民事訴訟，所以其提起訴訟的前置條件必須是既有的行政手段無法解決環(huán)境公益損害賠償問題。

第三、環(huán)境管理機(jī)關(guān)提起訴訟時還要考慮“必要性問題”，“必要性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境管理機(jī)關(guān)窮盡了其職權(quán)范圍內(nèi)的所有行政手段還無法充分保護(hù)環(huán)境公益時，才可以以原告的身份提起訴訟。

第四、環(huán)境管理機(jī)關(guān)在沒有獲得權(quán)利人授權(quán)之前不得對當(dāng)事人的實體權(quán)利進(jìn)行處分，這樣做的目的是為了確保環(huán)境公益受到損害時權(quán)利人的利益能獲得最大程度的保護(hù)，即要保證其訴訟行為的正當(dāng)性與規(guī)范性。

第五、建立中立第三方監(jiān)測、鑒定機(jī)構(gòu)。[10]環(huán)境管理機(jī)關(guān)其自身在技術(shù)水平方面的優(yōu)勢反而是環(huán)境公益訴訟被告所要質(zhì)疑的對象之一。所以只要是由其所屬的監(jiān)測和鑒定機(jī)構(gòu)出具的報告以及環(huán)境損害評估意見都有可能被質(zhì)疑。那么，環(huán)境管理機(jī)關(guān)必須去搜集與“當(dāng)事人無利害關(guān)系”的第三方出具的鑒定、監(jiān)測報告作為起訴的證據(jù)，也只有這樣才能使訴訟更加公正、被告方心服口服。

四、結(jié)語

隨著日益嚴(yán)重的環(huán)境問題逐步威脅整個人類的生存與發(fā)展，人們的環(huán)境保護(hù)意識有了很大的提高。但是，僅僅通過傳統(tǒng)的環(huán)境管理機(jī)關(guān)的行政手段不足以有效解決已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問題和維護(hù)環(huán)境公益，這時環(huán)境公益訴訟就作為解決環(huán)境問題的有效手段應(yīng)運(yùn)而生。從環(huán)境公益訴訟長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，環(huán)境管理機(jī)關(guān)優(yōu)于其他公益訴訟主體[11]。環(huán)境管理機(jī)關(guān)不僅有著行政職能方面的優(yōu)勢，而且在經(jīng)濟(jì)后盾、信息獲取、專業(yè)人才、訴訟效率、執(zhí)行等方面也優(yōu)于公民個人、公益性環(huán)保組織。在賦予環(huán)境管理機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的同時，還需對環(huán)境管理機(jī)關(guān)的起訴資格進(jìn)行約束以防止環(huán)境管理機(jī)關(guān)職權(quán)的過度膨脹，只有這樣才能保證環(huán)境管理機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的正當(dāng)?shù)匚患皺?quán)利，有效保護(hù)環(huán)境公益，進(jìn)而推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

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(編輯：佘小寧)

The plaintiff qualification of the administrative organ in environmental public interest litigation

Gao Meiyan

(LawSchool,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Abstract:The environmental public interest litigation system in China was formally established along with the enaction of the new Civil Procedural Law and Environmental Protection Law. The debate on plaintiff qualification in environmental public interest litigation has never stopped, among them the debate on plaintiff qualification of the environmental protection authority and other departments responsible for environmental protection supervision and management (hereinafter referred to as the environmental management authorities) is fiercer. Although the amendment of Environmental Protection Law aims to link with Civil Procedural Law, it has not grasped the legislative intent of Article 55 of Civil Procedural Law. It is a bias to vest the plaintiff qualification of environmental public interest litigation only to the public welfare organization. The plaintiff qualification scope should expand to include the environmental protection authorities, improve the judiciary efficiency, protect public interest, and promot the development of environmental public interest litigation.

Key words:Environmental public interest litigation；Environmental management authorities； Qualified plaintiff；Environmental public interest

基金項目：山西省軟科學(xué)研究項目(2015041031-2)；山西省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度課題 (w20141018)

作者簡介：高美艷(1981-)，女(漢)，山西昔陽人，副教授，碩士，主要從事訴訟法方面的研究。

收稿日期：2015-12-09

中圖分類號：D925

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)04-0278-04