王建梅

(濟寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東　濟寧　272000)

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預(yù)算改革對高校的影響

王建梅

(濟寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東濟寧272000)

摘要：在新預(yù)算改革形勢下，高校為適應(yīng)新財務(wù)管理的需要，同樣需要緊跟改革形勢，調(diào)整預(yù)算管理方式，滿足高校教育管理的需要，從目前形勢及存在問題分析入手，研究探討高校財務(wù)目前存在的風(fēng)險和解決方案，以指導(dǎo)高校預(yù)算管理。

關(guān)鍵詞：滾動預(yù)算；部門預(yù)算；預(yù)算管理

2015年財政部開始實施滾動預(yù)算，目前財政部已經(jīng)出臺了關(guān)于編制滾動預(yù)算的指導(dǎo)意見。滾動預(yù)算就是在原定執(zhí)行的預(yù)算基礎(chǔ)上，根據(jù)執(zhí)行結(jié)果結(jié)合現(xiàn)在實際情況不斷的進行修改，這種經(jīng)過反復(fù)不斷的修定和更新的預(yù)算執(zhí)行形式，就是滾動預(yù)算的執(zhí)行方式。滾動預(yù)算主要有計劃和考核兩個作用。計劃，就是做一個長期的項目目標(biāo)，相應(yīng)的制定目標(biāo)形式，預(yù)計在未來3年或3年以上完成目標(biāo)；考核，就是仍然采用原來正式的預(yù)算，但到實際執(zhí)行時，因預(yù)算是前一年制訂的，情況可能已經(jīng)變化，原來的假設(shè)可能已不適用，所以要依據(jù)什么作為指導(dǎo)，來調(diào)整和完善現(xiàn)執(zhí)行的預(yù)算來指導(dǎo)經(jīng)營決策，滾動預(yù)算起的就是這個作用。但滾動預(yù)算并不是不斷的修改目標(biāo)，而是在不斷的修改預(yù)測的結(jié)果，調(diào)整現(xiàn)行的步驟，以指導(dǎo)最新的決策。

一、選題的意義

隨著我國高校教育體制改革的不斷深化，預(yù)算的執(zhí)行作為目前高校財務(wù)管理的中心內(nèi)容，越來越引起高校管理的廣泛關(guān)注。高校財務(wù)管理不僅發(fā)揮單純的核算作用，更需要發(fā)揮預(yù)算管理執(zhí)行的作用，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行會計活動，以預(yù)算為經(jīng)濟活動的綱領(lǐng)，直接決定了未來一段時間內(nèi)該單位的可持續(xù)發(fā)展和財務(wù)收支能力?，F(xiàn)高校經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算編制不完整，預(yù)算追加不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。高等學(xué)校財務(wù)管理如何適應(yīng)改革的需要，從哪些角度指導(dǎo)確定預(yù)算的制定和執(zhí)行，各高校如何從整體上編制長期有影響力的預(yù)算 ，以加強和完善高校財務(wù)管理的作用，是需要研究和探討的。

高校試行編制滾動預(yù)算，在以下幾個方面表現(xiàn)出它的重要作用：一是真正有效提高了預(yù)算的將來可能實現(xiàn)性，減少了以前籠統(tǒng)預(yù)算的盲目性。二是在支出結(jié)構(gòu)方面，可以持續(xù)的施加影響。三是打破了以往預(yù)算編制的形式，由硬性的編制會計年度(一年)預(yù)算，改為了滾動及時調(diào)整預(yù)算編制的形式，適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，為高校教育業(yè)務(wù)活動的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供保證，從而使本單位各級各部門都能對該領(lǐng)域未來的經(jīng)濟活動做到心中有數(shù)，真正做到增強預(yù)算編制的透明度，提高高校各項收入的合理性，防范財政風(fēng)險，充分發(fā)揮財政政策對高校經(jīng)濟活動的宏觀調(diào)控作用，實時掌握高校的長期發(fā)展趨勢。

二、高校預(yù)算研究的現(xiàn)狀

發(fā)達國家最先開始提出并執(zhí)行編制財政中長期計劃,而滾動預(yù)算的執(zhí)行與財政中長期計劃的配合,需要一個長期穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境，發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平較高,各種社會運行秩序穩(wěn)定,所以其編制并執(zhí)行中長期計劃相對容易,現(xiàn)在雖然有些發(fā)展中國家也紛紛效仿，但問題不少，像我國目前經(jīng)濟發(fā)展仍然處于低級階段,經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定，故我國之前一直沒有采用中長期的財政滾動預(yù)算制度。我國從編制5年期財政中長期計劃開始,計劃對每一年度的財政預(yù)算幾乎起不到指導(dǎo)約束作用，高校財務(wù)管理也無法配合執(zhí)行教育部門指定的相關(guān)中長期計劃，只是簡單按照單位獨立的部門預(yù)算安排工作。

(一)預(yù)算的編制現(xiàn)狀

高校預(yù)算編制執(zhí)行辦法采用的是部門預(yù)算，是目前市場經(jīng)濟國家在編制預(yù)算時普遍采用的方法，也是財政支出統(tǒng)計管理的重要內(nèi)容之一。從預(yù)算編制程序上來看，各高校每年按照財政部和教育部下達的預(yù)算編制要求，結(jié)合學(xué)校本年已實際發(fā)生業(yè)務(wù)情況和下年預(yù)計的工作計劃，單位內(nèi)部初步編制出各部門下年度收支情況的預(yù)算，然后按照教育部、財政部審核的結(jié)果逐條落實。

高校就單位內(nèi)部職責(zé)而言，人事部門負責(zé)人員經(jīng)費基礎(chǔ)資料的核算和匯總，教務(wù)處、學(xué)生處、科研處、各教學(xué)部門、繼續(xù)教育學(xué)院負責(zé)學(xué)校收入預(yù)算情況的測算，國有資產(chǎn)管理處負責(zé)資產(chǎn)情況的測算，后勤處負責(zé)后勤保障情況的測算，基建處負責(zé)基建項目的測算。

(二)部門預(yù)算編制的依據(jù)

收入預(yù)算，高校按照財政撥款、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位繳款和其他收入等項目編制。項目支出預(yù)算，高校一般按照教育部審核通過的項目編制對應(yīng)的項目預(yù)算，學(xué)校按照教育部批復(fù)的項目任務(wù)書確定經(jīng)濟活動目標(biāo)，進而執(zhí)行財政備案通過的財政預(yù)算。一般情況下年度內(nèi)不予以調(diào)整預(yù)算，在必須調(diào)整的情況下，學(xué)校按照規(guī)定的程序先上報教育部，教育部審核通過后，以文件形式下達預(yù)算調(diào)整項目及金額，再相應(yīng)的調(diào)整經(jīng)濟活動。

(三)部門預(yù)算執(zhí)行和決算情況

學(xué)校在執(zhí)行預(yù)算過程中基本按照基本支出預(yù)算按月或季度下達，項目支出預(yù)算按照財政撥款一次性下達。

三、部門預(yù)算存在的問題及成因

分析現(xiàn)行的部門預(yù)算執(zhí)行情況，主要存在以下四方面的問題：

(一)高校項目支出預(yù)算與學(xué)校教學(xué)計劃脫節(jié)

由于財務(wù)預(yù)算與教學(xué)計劃編制時間不一致，二者存在不一致性。一般在前一年度初就開始計劃編制項目支出預(yù)算,而高校下一年度的教學(xué)工作計劃往往要在下半年才會開始制訂,并且教學(xué)計劃的計劃年度與教學(xué)年度一致，造成預(yù)算與發(fā)展相脫節(jié),可能會出現(xiàn)項目難以正常實施甚至造成浪費,而現(xiàn)在執(zhí)行的預(yù)算調(diào)整程序又比較嚴(yán)格，相應(yīng)的報批追加時間也較長,不能滿足教學(xué)需要，為了不影響教學(xué),這些高校常常違規(guī)調(diào)整項目預(yù)算，造成挪用、濫用項目資金的情況或者墊付周轉(zhuǎn)后夸大資金的情況。

(二)預(yù)決算編制缺乏完整性，未能真正實現(xiàn)綜合預(yù)算

一是從預(yù)算管理來看，高校預(yù)算編制存在一定的隨意性，一般按照上一年實際支出情況大約匡算預(yù)計而得，財政預(yù)算的批復(fù)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C；二是在預(yù)算編制過程中,預(yù)算和實際發(fā)生數(shù)存在很大差異，造成預(yù)算無法嚴(yán)格執(zhí)行，同樣在一定程度上固化了高校資金在各部門之間的分配格局，不利于高校的發(fā)展；三是高校預(yù)算不完整。近年來高校發(fā)展迅速，因多發(fā)生基建項目，資金出現(xiàn)不足，就開創(chuàng)了多元化資金形式，有大量的銀行商業(yè)貸款及各種融資款等形成高校的主要資金形式，但制定的預(yù)算內(nèi)容中并不包括該部分資金項目，導(dǎo)致高校制定的收支預(yù)算缺乏完整性；四是部分通過自籌資金建設(shè)的，未經(jīng)國家批準(zhǔn)的基建項目，在部門決算中沒有體現(xiàn)，形成體外循環(huán)資金；五是項目預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理性。比如高校的科研項目，因其一般不會按照會計年度一年內(nèi)完成，為了完成本年度的部門決算，高校一般是一次性全額下達科研資金，造成年末形成大量的未完科研項目資金的滯留。

(三)預(yù)算執(zhí)行不力，決算不真

一是高校更注重日常經(jīng)費的開支，在資金出現(xiàn)不足或無法銜接時,因為項目資金往往會存在預(yù)算撥付超前和超量的情況，導(dǎo)致某些高校挪用現(xiàn)存的項目經(jīng)費去彌補日常經(jīng)費不足的缺口；二是項目經(jīng)費缺乏統(tǒng)一的籌劃與控制,為了完成預(yù)算進度考核指標(biāo),一些高校違規(guī)操作, 虛列項目支出、甚至挪用項目經(jīng)費；三是決算報表編制的不完整，進而影響了后期預(yù)算編制的有效使用價值；四是項目預(yù)算下達后，無法嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌凑沼媱澃才艌?zhí)行，或者進度緩慢，導(dǎo)致大量資金滯留結(jié)余在賬戶上。

(四)高校缺乏分析評價體系

目前大部分高校沒有引進和建立一套適合自己的完善的預(yù)算執(zhí)行考核機制，只是制定預(yù)算，沒有考慮考核的問題，或者考核指標(biāo)不明確，預(yù)算制定后，執(zhí)行結(jié)果不與經(jīng)濟責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任掛鉤，不建立預(yù)算對應(yīng)的職工激勵機制。從另一個角度來說，就是高校管理者沒有高度重視預(yù)算的執(zhí)行，只走形式，削弱了預(yù)算的激勵作用，從而架空了預(yù)算控制的職能。

四、試行滾動財政預(yù)算的對策和建議

(一)滾動預(yù)算編制要科學(xué)化，規(guī)范化，精細化在財政滾動預(yù)算的編制過程中，要分情況將各項目按輕重緩急進行排序，優(yōu)先考慮急需可行的項目，大力實行滾動預(yù)算政策，當(dāng)年預(yù)計執(zhí)行不了的項目自動滾到下一年去，按照項目進度情況，合理安排資金，調(diào)整項目進度，嚴(yán)格各項經(jīng)費的核定標(biāo)準(zhǔn)，人員經(jīng)費實行定員計量核算，公用經(jīng)費定額統(tǒng)籌計劃，項目經(jīng)費按項目立項審核計算，建立起一套合理科學(xué)的預(yù)算管理辦法。

(二)實行項目滾動預(yù)算，強調(diào)執(zhí)行力度，強化預(yù)算約束力學(xué)校內(nèi)部每一個職能部門都要制定出相關(guān)的中長期發(fā)展規(guī)劃，配合學(xué)校的發(fā)展計劃，結(jié)合未來3年及3年以上的事業(yè)收入預(yù)測情況，通過廣泛的論證，合理的制定出滾動預(yù)算規(guī)劃體系，已經(jīng)審定的財務(wù)預(yù)算在執(zhí)行過程中本著原定規(guī)劃目標(biāo)，合理調(diào)節(jié)進度，實行動態(tài)強化管理。

(三)量入而出，高校應(yīng)把一切收支都納入預(yù)算,根據(jù)學(xué)校實際的收入狀況和可利用的資源，可通過實行預(yù)算限額的控制管理辦法，合理安排預(yù)算,全面反映學(xué)校的各項收支狀況

首先，在支出限額下達后，各部門年度預(yù)算的分配可根據(jù)自己的情況決定在哪一年度使用，在保證基本支出的基礎(chǔ)上,合理分析安排項目支出,根據(jù)學(xué)校的長期教育計劃，制定財務(wù)預(yù)算，杜絕主觀隨意分配預(yù)算的可能性，進而保證外界對高校管理的長期一致性；其次，保持預(yù)算的時段性，對其不斷的進行完善與修訂，使其更適應(yīng)經(jīng)濟社會的變化，充分發(fā)揮出預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

(四)建立適合高校的預(yù)算績效評價體系

預(yù)算績效評價工作是真正實現(xiàn)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié),該體系強調(diào)的是責(zé)任和績效，而滾動預(yù)算更需要健全的評價機制。高校使用滾動預(yù)算時，預(yù)算的滾動調(diào)整依據(jù)就是預(yù)算評價體系的評價結(jié)論，在不改變預(yù)算目標(biāo)的前提下，依據(jù)績效評價結(jié)論，適時地完善調(diào)整預(yù)算的執(zhí)行進度和過程。因此，建立高校預(yù)算績效評價體系，考核與工作績效掛鉤，采取節(jié)約有獎勵,超支有懲罰的獎懲機制,在保證完成項目的基礎(chǔ)上，避免資金使用的不合理,杜絕不同部門盲目攀比爭奪資金，導(dǎo)致資金嚴(yán)重不足,形成浪費，以最大可能的有效使用資金,這樣，才能更有利于學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。

(五)建立健全高校內(nèi)部控制機制

為確保高校資金的安全，提高資金的使用效益，在編制滾動預(yù)算時，要充分體現(xiàn)出責(zé)權(quán)對等的原則，形成相互制衡、相互銜接的內(nèi)在控制形式，使預(yù)算編制在周期上與政府五年規(guī)劃、各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃同步銜接，實現(xiàn)政策目標(biāo)與預(yù)算編制、財力安排的協(xié)調(diào)一致；重點解決好部門條塊分割，在資金分配上各自以部門利益為重的問題，加強政府對財力的統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，協(xié)調(diào)好長遠利益與當(dāng)前利益，使預(yù)算編制真正體現(xiàn)客觀需要和全局利益，從宏觀上保證教育資金的合理安全的使用。

參考文獻：

[1]劉秀芳.關(guān)于實施滾動預(yù)算的思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014，(9).

[2]劉汝燮.何謂滾動預(yù)算[J].農(nóng)村財務(wù)會計，2004，(9).

中圖分類號：F8

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—3340(2016)01—0076—03

作者簡介：王建梅，濟寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院會計師。

基金項目：2015年度濟寧市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目、山東省會計學(xué)會2014年度科研課題 、2015年度濟寧職業(yè)技術(shù)學(xué)院課題。

收稿日期：2015-12-02