韓薇薇，劉傳偉，祝安琪

（天津科技大學　經(jīng)濟與管理學院，天津　300222）

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京津冀食品安全風險防控協(xié)同發(fā)展模式研究

韓薇薇，劉傳偉，祝安琪

（天津科技大學經(jīng)濟與管理學院，天津300222）

摘要：習近平總書記強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進。京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展面臨著前所未有的機遇，食品安全風險防控也成為三地協(xié)調(diào)發(fā)展中至關(guān)重要的部分。本文分析了食品安全風險防控目前面臨的問題和挑戰(zhàn)：防控機制不健全、設(shè)備不完善、標準不一等，并提出了三地應(yīng)該系統(tǒng)把控食品安全風險防控，成立三地食品安全風險防控協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強政府在協(xié)同發(fā)展中的作用的建議。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；食品安全；風險防控

京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家重大戰(zhàn)略，為響應(yīng)黨中央號召，京津冀地區(qū)應(yīng)充分利用其獨特的政治、人才、信息科技等資源，樹立系統(tǒng)思維與整體性觀念，努力實現(xiàn)良性互動、優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展?；诰┙蚣降貐^(qū)特有的地理和文化淵源，且社會經(jīng)濟發(fā)展具有遞進性、互幫性和一致性的特征，三地便具備了區(qū)域協(xié)作的良好基礎(chǔ)。與此同時，食品安全問題是建立幸福社會的基礎(chǔ)保障，加強京津冀地區(qū)的區(qū)域食品安全風險防控，在一定程度上有利于實現(xiàn)整體推進京津冀一體化，為營造穩(wěn)定和諧的社會氛圍、提高人民生活質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展順應(yīng)時代號召，是社會所需

基于北京的資源與資本優(yōu)勢，全國的人才與機遇多匯聚于此，但是也正因為強大的虹吸效應(yīng)的存在，北京和其周圍城市的發(fā)展差異日益巨大，“貧窮帶環(huán)繞資源帶”的現(xiàn)象逐漸成型，同時隨著外來人口逐年增多，城市肩負的壓力也與日俱增。以交通繁忙擁堵、環(huán)境污染資源浪費等為首的“大城市病”也阻礙著北京政治經(jīng)濟文化中心的核心功能的發(fā)揮。而城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃為北京突破城市發(fā)展瓶頸提供了可能，北京應(yīng)加大對周邊城市發(fā)展的金融支持和科技支持。此外，京津冀的發(fā)展還要重視天津地理位置的優(yōu)越性、河北自然資源的優(yōu)勢，在京津冀一體化進程中形成獨特的協(xié)同發(fā)展模式。

二、食品安全風險防控需要協(xié)調(diào)發(fā)展

參考整體優(yōu)化律，我們發(fā)現(xiàn)要推進京津冀協(xié)同發(fā)展，必須從系統(tǒng)和整體角度出發(fā)，統(tǒng)籌計劃各區(qū)域、各領(lǐng)域、各層次、各環(huán)節(jié)的相關(guān)性，科學設(shè)計它們之間的互補機制，進而做到推進京津冀地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)，以最大限度地凝聚發(fā)展力量，最大程度地激發(fā)發(fā)展活力。以京津冀近些年農(nóng)業(yè)發(fā)展為例，根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)（三地區(qū)位商表，見表1），河北省屬于農(nóng)業(yè)專業(yè)化地區(qū)，而北京、天津兩市的農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度都比較低，三地的協(xié)調(diào)運作中京津兩市農(nóng)業(yè)的對外依賴性逐年加強，這就為京津冀農(nóng)業(yè)合作提供了可能。同理整體優(yōu)化律同樣可以用在風險防控問題上，而這也就為京津冀食品安全風險防控體制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

表1　1999—2008年京津冀農(nóng)業(yè)區(qū)位商變化

要實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，還必須重視要素的有用性，即通曉各要素的地位與作用，靈活合理分配要素資源實現(xiàn)統(tǒng)籌目標。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，三地要素都有著牽一發(fā)而動全身的作用，必須充分認識并發(fā)揮自身在發(fā)展大局中的作用，找準定位，積極主動化弱勢為優(yōu)勢，變不利為有利，實現(xiàn)整體的又好又快發(fā)展。針對京津冀食品安全源頭風險防控、食品安全供應(yīng)鏈全程監(jiān)管和區(qū)域食品安全監(jiān)管合作的問題，不是北京、天津或者河北的單獨某一個政府部門或僅僅是行政單一層面可以解決的，這需要參考跨區(qū)域、跨部門的合作協(xié)調(diào)機制，加強地區(qū)政府與社會組織、行業(yè)企業(yè)、消費者群、市民、三地農(nóng)戶之間的合作，在三地政府、民間、消費者三方的通力合作下，做到從食品生長、收成、加工直至消費者消費使用中的每一個環(huán)節(jié)的安全檢驗。從食品質(zhì)量安全風險評估入手，抓重點、重環(huán)節(jié)，建立京津冀食品安全風險防控協(xié)同發(fā)展長效機制。

三、京津冀食品安全風險來源及消費者認知分析

提及食品安全風險來源，政府監(jiān)管不力首當其沖，目前我國食品安全監(jiān)管體制存在諸多漏洞，多頭監(jiān)管體制的集體行動困境，相互獨立的利益主體間權(quán)力、資源的博弈，責任利益牽動下難以提高的食品監(jiān)管調(diào)度效率等等問題亟待解決。而追根溯源，食品安全監(jiān)管作為一個由多種元素構(gòu)成，涉及多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的管理方式（見圖1），它的復(fù)雜性和連帶性為實際落實操作帶來了難度。監(jiān)管過程中不斷展現(xiàn)出的步調(diào)難一致的事實告訴我們：如若只為提高效率，而將食品安全監(jiān)管分為多個環(huán)節(jié)，人為硬性分割了問題內(nèi)在屬性的聯(lián)系，必將功虧一簣。重聯(lián)系少破壞，協(xié)調(diào)一致為上策。

圖1　多環(huán)節(jié)、多部門的食品安全監(jiān)管

社會參與也是食品安全監(jiān)管不可忽視的重要組成部分。媒體監(jiān)督、消協(xié)暗訪、市民舉報等等均是社會參與的體現(xiàn)?，F(xiàn)在社會上頻發(fā)的食品安全問題有很大一部分都是因為社會參與匱乏。食品生產(chǎn)企業(yè)在組織內(nèi)部嚴于自律、消費者協(xié)會和第三方評估機構(gòu)能夠代表消費者利益站在公正視角上監(jiān)督企業(yè)行為、公眾能夠通過舉報形式揭發(fā)非法企業(yè)違法行為等等一系列社會參與行為都將為食品安全風險防控效率的提高做出貢獻。

除了監(jiān)管不力，社會參與不夠外，食品企業(yè)本身在源頭生產(chǎn)和加工過程中的污染問題也不容小覷。三地的食品源頭多是農(nóng)戶的分散生產(chǎn)，加之生產(chǎn)龍頭企業(yè)的標準采購模式，各種源頭生產(chǎn)安全問題接踵而至。例如農(nóng)民在生產(chǎn)過程中的低安全認知、生產(chǎn)使用過量農(nóng)藥、非法添加激素等直接導致了食品源頭安全上的風險，以此為產(chǎn)品來源的食品加工企業(yè)，其市面上最終消費品便產(chǎn)生了質(zhì)量不過關(guān)的安全隱患。例如，2013年河北省的爆炸西瓜事件，就是因為農(nóng)民盲目追求產(chǎn)量導致的結(jié)果。

在食品加工過程中同樣存在食品安全風險，企業(yè)為了延長食品的保質(zhì)期或改善食品的顏色、外形以吸引顧客，過度使用食品添加劑，典型事件如三鹿毒奶粉和福喜公司過期的冷凍食品。此外，三地的很多食品加工企業(yè)車間衛(wèi)生不達標、加工設(shè)備沒有定期清洗、更換，規(guī)模小而管理制度寬松，很容易使原料在處理過程中發(fā)生微生物污染，產(chǎn)生食品安全風險。

消費者對食品安全協(xié)調(diào)監(jiān)管其實往往不能周全。參考“秦皇島市的旅游消費者有關(guān)食品安全的投訴”，大多游客投訴都是事關(guān)自身利益的問題，如具體的賠償問題，而忽略了問題本身該追究何人，也不顧監(jiān)督部門和行政部門之間的信息不對稱所導致的行政阻礙。從法律角度而言，衛(wèi)生部門僅負責監(jiān)管餐飲業(yè)的消費環(huán)節(jié)，食藥監(jiān)管部門負責組織協(xié)調(diào)和綜合監(jiān)督食品安全，以及依法查處食品安全重大事故。兩部門之間的協(xié)調(diào)沒有具體條文，這就使衛(wèi)生行政部門處境尷尬，如按照以前的處理先例已經(jīng)屬違法行為，但如不按照以前方式處理，多數(shù)消費者的輿論會引致事態(tài)更加嚴重，使得協(xié)調(diào)監(jiān)管模式捉襟見肘。

四、京津冀食品安全風險監(jiān)控與監(jiān)測面臨的挑戰(zhàn)

1、食品安全監(jiān)控體系不完善

目前三地主要有衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門、檢疫部門、農(nóng)業(yè)部門等參與到食品安全的監(jiān)控與監(jiān)測中。各部門下設(shè)多個檢測機構(gòu)，如食品安全協(xié)調(diào)中心為食品藥品監(jiān)管部門下設(shè)機構(gòu)、食品安全監(jiān)管中心為餐飲業(yè)消費環(huán)節(jié)下設(shè)機構(gòu)等。各職能部門又下設(shè)多層次的監(jiān)測與檢測機構(gòu)，如屬于衛(wèi)生部門的市疾控中心、區(qū)疾控中心和街道預(yù)防所等。然而，各部門之間的工作負責區(qū)域不明確，部門間協(xié)調(diào)缺少具體的條文，導致當出現(xiàn)跨地區(qū)食品安全應(yīng)急監(jiān)測和防控時，存在協(xié)調(diào)性不夠強、溝通不夠及時、反應(yīng)機制啟動不夠迅速等問題。

2、食品安全監(jiān)測設(shè)備狀況堪憂

當前京津冀食品安全檢驗檢測設(shè)備情況令人堪憂，省市級食品藥品、質(zhì)監(jiān)部門設(shè)備較為先進，但近幾年投入不足，設(shè)備的更新跟不上現(xiàn)階段食品安全監(jiān)測水平發(fā)展的要求。市級以下特別是縣級機構(gòu)缺乏專業(yè)的監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)控能力更是嚴重不足。有些設(shè)備對食品質(zhì)量衛(wèi)生安全的部分指標無法監(jiān)測，或是精度不高達不到要求，使得部分結(jié)果缺乏權(quán)威性。

3、食品安全標準不一，法律法規(guī)不完善

當前地方食品安全標準一般都低于國家標準，對于消除食品安全風險起不到關(guān)鍵作用。例如，2013年第二季度國家質(zhì)檢總局共抽查了包括天津、河北在內(nèi)的11個省、直轄市120家企業(yè)生產(chǎn)的120批次童車產(chǎn)品，發(fā)現(xiàn)有23批次產(chǎn)品不符合國家標準的規(guī)定，而這些產(chǎn)品在地方檢測中結(jié)果均為合格。這樣的監(jiān)測結(jié)果讓經(jīng)營者和消費者都感到無奈和無所適從。京津冀三地安全風險防控協(xié)同發(fā)展還沒有統(tǒng)一的食品安全標準，只有標準統(tǒng)一，法律法規(guī)完善，三地安全風險防控水平才能得到提高。

五、京津冀地區(qū)食品安全風險防控協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新模式的具體措施

1、對食品安全防控進行系統(tǒng)的把控

系統(tǒng)的基本組成部分是要素，同時各個要素也是協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)和依據(jù)。推進京津冀地區(qū)食品安全防控協(xié)同發(fā)展涉及方面廣，涵蓋領(lǐng)域多。任何系統(tǒng)中都必須具有一定數(shù)量的要素，盡管這些要素在系統(tǒng)中有著自身位置、性質(zhì)和作用大小、強度的區(qū)別，但對于它所構(gòu)成的系統(tǒng)而言卻都是不可缺失的。這樣的觀點啟發(fā)我們，在京津冀食品安全風險防控中各環(huán)節(jié)都有著不可或缺的地位，所以對食品安全防控進行系統(tǒng)的把控，建立區(qū)域總目標十分必要。這既是三地協(xié)同發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是三地協(xié)同發(fā)展的前進動力。

在重視共同目標的同時，也要關(guān)注各要素的變化和轉(zhuǎn)換。所謂“牽一發(fā)而動全身”，任何一個要素的變化，任何一項政策的出臺，都可能對整體的發(fā)展產(chǎn)生影響。忽略了哪一個要素或者忽視了哪一個環(huán)節(jié)都可能導致整個協(xié)同發(fā)展模式的失敗。

因此，推動京津冀食品安全風險防控協(xié)同發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，總體把控。結(jié)合各地區(qū)現(xiàn)在的情況，考慮未來的發(fā)展，整合各職能部門的食品安全防控和監(jiān)測資源，構(gòu)建以京津冀三地共同檢測機構(gòu)為組織管理主體、各省市級檢測中心為執(zhí)行主體的架構(gòu)體系。

2、成立三地食品安全風險防控協(xié)調(diào)機構(gòu)

三地食品安全防控機構(gòu)的改革迫在眉睫，應(yīng)強化食品安全檢驗檢測的部門綜合職能。由三地食品檢驗檢測部門、衛(wèi)生部門、出入境檢驗檢疫等部門組成協(xié)調(diào)小組，主要負責跨地區(qū)的食品安全風險防控，三地食品安全風險標準、技術(shù)的交流，組織各質(zhì)檢機構(gòu)對涉及重點監(jiān)測的項目進行監(jiān)測認證，協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)突發(fā)事件的監(jiān)測和突出問題等。做到京津冀地區(qū)資源共享，信息溝通通暢，形成覆蓋整個大范圍地區(qū)以及整個食物鏈的綜合監(jiān)測機制。同時為確保區(qū)域政策的連續(xù)性和可預(yù)見性，要加快制定三地協(xié)調(diào)發(fā)展的防控標準和法律法規(guī)。

3、加強政府在食品安全風險防控及協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用

食品安全關(guān)系著人民的身體健康以及生命安全，關(guān)系到各地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定。因此，政府在食品安全風險防控協(xié)同發(fā)展創(chuàng)新模式中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。政府有責任構(gòu)建本地區(qū)信息平臺，購置符合食品安全監(jiān)測發(fā)展水平的最新設(shè)備，加強專業(yè)監(jiān)測監(jiān)控人員的培訓，負責重大跨地區(qū)、跨范圍安全應(yīng)急事件檢驗檢測費用的支出及人員的調(diào)度和調(diào)配。例如北京政府可利用首都的資源優(yōu)勢，將高精尖的專業(yè)技術(shù)人員下派到天津、河北地區(qū)，進行食品安全監(jiān)控人員的技術(shù)培訓，統(tǒng)一風險防控標準，提高三地風險防控水平。

食品安全風險防控客觀上需要政府介入到防控的各個層面中來，而食品安全風險防控不僅僅是一個以政府為主體的機制，政府更應(yīng)發(fā)揮自己的協(xié)調(diào)作用和資源優(yōu)勢，將企業(yè)這一主體加入到防控機制中來，最終形成政府帶動防控風險，企業(yè)再生產(chǎn)中形成科學的監(jiān)管理念，從生產(chǎn)源頭出發(fā)，多方積極主動參與有機結(jié)合的高效防控模式，從源頭上保證食品生產(chǎn)安全，從監(jiān)測上把關(guān)，建設(shè)三地食品安全防控協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新模式（見表2）。

表2　政府轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管職能的路徑與策略

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（責任編輯：張瓊芳）