葉鵬

摘 要：民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)中的核心問(wèn)題。自改革開(kāi)放以來(lái)，政府對(duì)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入也逐步放寬，相關(guān)的法律規(guī)定也為民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入提供了保障。但是，民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入目前仍面臨著許多法律問(wèn)題，例如準(zhǔn)入范圍有限、融資制度不成熟及政府監(jiān)管不足等法律問(wèn)題無(wú)不限制著民間資本的活動(dòng)范圍，難以為社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出更大的貢獻(xiàn)。在此情況下，必須擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍、完善民間資本的融資制度以及擴(kuò)大公私合作的領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：民間資本；市場(chǎng)準(zhǔn)入；法律問(wèn)題；路徑

一、背景

國(guó)有資本、民間資本和外來(lái)資本是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三道能源，但三者自相逢之時(shí)就存在著競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。其中，國(guó)有資本相對(duì)后兩者有著強(qiáng)大的政策支撐，一直‘凌壓著二者，民間資本與外來(lái)資本又在國(guó)有資本‘獨(dú)霸領(lǐng)域外激烈地競(jìng)爭(zhēng)與碰撞。我國(guó)加入WTO以來(lái)，政府對(duì)外資準(zhǔn)入的程度愈加放開(kāi)，但對(duì)民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題則顯得猶豫不決。2016年，中國(guó)加入WTO的15年保護(hù)期已過(guò)，在國(guó)有資本面對(duì)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)下滑形勢(shì)“力不從心”，而外來(lái)資本又“磨刀霍霍”之時(shí)，若政府不以更加開(kāi)放的態(tài)度對(duì)待民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，民間資本這一“沉睡中的巨人”很可能“一睡不起”。

二、民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律依據(jù)

1.《憲法》

縱觀我國(guó)82《憲法》制定及后期88年、93年、99年及04年的4次修正，我們看到這么一個(gè)歷程：88年修正案中增加規(guī)定了國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)存在和發(fā)展。意味著國(guó)家根本大法對(duì)當(dāng)時(shí)的“民間資本”進(jìn)行了合法性確定，是從“無(wú)”到“有”的質(zhì)變。93年修正案承認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)，反映了國(guó)家對(duì)不同類別經(jīng)濟(jì)的限制愈松。99年修正案承認(rèn)了私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成地位，并在根本大法中規(guī)定國(guó)家保護(hù)私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法利益，這意味著“民間資本”在制度層面上的‘抬頭洗面，可以說(shuō)是“民間資本”市場(chǎng)準(zhǔn)入在憲法中的體現(xiàn)。04年修正案再次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)合法利益的保護(hù)，以及國(guó)家對(duì)此類鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)的態(tài)度?？梢哉f(shuō)，整個(gè)憲法修正案的更新過(guò)程無(wú)不體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的認(rèn)可，也是民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的根本法依據(jù)。

2.行政法律、規(guī)章

目前，我國(guó)尚無(wú)一部專門(mén)性的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律，此類規(guī)定往往散布于各個(gè)政府部門(mén)及地方政府制定的的行政法規(guī)、規(guī)章中。如國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中對(duì)民間投資準(zhǔn)入的范圍、時(shí)間等內(nèi)容進(jìn)行了明確，地方政府則在《意見(jiàn)》的框架下進(jìn)行細(xì)化，在不違反法律保留原則和法律有限原則的前提下，對(duì)民間資本進(jìn)入政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、教育、文化及醫(yī)療等時(shí)問(wèn)題作出更具體的規(guī)定。

三、民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入目前存在的問(wèn)題

1.準(zhǔn)入范圍有限

民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入碰到的首要問(wèn)題是準(zhǔn)入范圍。民間資本大多活躍在市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻低、經(jīng)濟(jì)附加值低、技術(shù)要求低的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而一些在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度成熟的國(guó)家中早已成為白熱化競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)領(lǐng)域在我國(guó)仍由國(guó)有資本壟斷，較為典型的有電信通訊、自然資源等領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中民間資本因準(zhǔn)入條件的限制，或不得不付出巨大的成本來(lái)邁過(guò)高門(mén)檻，或不得不止步放棄。具體而言，準(zhǔn)入范圍的限制主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，行政管理部門(mén)出于安全和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，犧牲了部分社會(huì)效率與效益。一些領(lǐng)域由國(guó)家法律法規(guī)明確限制或者禁止民間資本的進(jìn)入，如原子能、核安全有關(guān)法規(guī)對(duì)核電領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入做出了極嚴(yán)的限制，信息電網(wǎng)等重大布網(wǎng)工程、油氣礦產(chǎn)等資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域也嚴(yán)格限制民間資本的進(jìn)入。另一方面，準(zhǔn)入范圍除了受到法律法規(guī)的明文限制外，還受到行政部門(mén)具體執(zhí)法的阻礙。改革開(kāi)放以來(lái)，許多原本只能由國(guó)有資本投資的領(lǐng)域被逐步打開(kāi)，但是一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域雖然沒(méi)有法律法規(guī)上的禁止性規(guī)定，在實(shí)踐中卻因一些行政管理部門(mén)的保守觀念而受到限制。行政審批部門(mén)仍保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的行政管理思維，對(duì)沒(méi)有法律明文許可的投資領(lǐng)域持保守封閉的做法，使得民間資本無(wú)法進(jìn)入。更甚至，某些領(lǐng)域有了法律明確允許或鼓勵(lì)，民間企業(yè)家進(jìn)行投資時(shí)仍會(huì)遇到審批部門(mén)等方面的拒絕，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、能源等領(lǐng)域。

2.融資制度不成熟

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在當(dāng)前金融體制中面領(lǐng)著嚴(yán)重的融資難題。制度環(huán)境的滯后及經(jīng)濟(jì)體制的不成熟導(dǎo)致融資困難。首先，政府對(duì)于融資平臺(tái)的建設(shè)和渠道打開(kāi)的重視不足，民間金融市場(chǎng)發(fā)展滯緩，民間的融資平臺(tái)尚不成熟，安全性、穩(wěn)定性都難以保障，由此導(dǎo)致的金融犯罪也屢屢發(fā)生，使得原本戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢的民間企業(yè)家心驚膽戰(zhàn)，總體上也導(dǎo)致了整個(gè)市場(chǎng)信譽(yù)的降低，最終陷入惡性循環(huán)。其次，當(dāng)前的法律制度及政策無(wú)法為民營(yíng)企業(yè)家提供足夠的融資保障，融資平臺(tái)缺乏、渠道不通造成資金獲取的困難。最后，全球經(jīng)濟(jì)下滑及市場(chǎng)信譽(yù)的普遍缺失也是融資制度難以發(fā)展的重要原因。

3.政府監(jiān)管不足

當(dāng)前，政府對(duì)民間資本投資監(jiān)管不足。從行政審批角度來(lái)說(shuō)，民間資本進(jìn)入某些投資領(lǐng)域缺乏相關(guān)的審批程序和標(biāo)準(zhǔn)。一方面，政府權(quán)力受監(jiān)督不足，行政審批缺乏固定、明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序，‘權(quán)力清單制度在具體執(zhí)法過(guò)程中不到位。在服務(wù)行政理念尚未普及和深入的情況下，行政主體往往以較為保守的態(tài)度對(duì)待民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入，執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題也導(dǎo)致同等情況區(qū)別對(duì)待、不同情況同等對(duì)待的問(wèn)題以及部門(mén)、行業(yè)的壟斷，損傷了民間資本投資的積極性。另一方面，民間投資受監(jiān)督不足，監(jiān)管主體不明、相關(guān)審批標(biāo)準(zhǔn)、程序缺失以及審批監(jiān)督的缺失，導(dǎo)致大量投資亂象，最終導(dǎo)致大量法律糾紛和違法犯罪，極大浪費(fèi)了社會(huì)資本資源。

四、推進(jìn)民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的路徑

1.放寬民間資本市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域

行政管理部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“權(quán)力清單”與“負(fù)面清單”。服務(wù)型政府的理念下的行政部門(mén)必須保持行政權(quán)立的謙抑，公共權(quán)力的運(yùn)作目的從過(guò)去的統(tǒng)攝管理轉(zhuǎn)而提供公共服務(wù)，從曾經(jīng)創(chuàng)造、控制市場(chǎng)規(guī)律轉(zhuǎn)而遵循市場(chǎng)自然發(fā)展規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的作用更多體現(xiàn)在集合社會(huì)資源、統(tǒng)籌分配社會(huì)資源從而為社會(huì)成員提供公共服務(wù)。隨著現(xiàn)代行政理念的發(fā)展，行政權(quán)力必須進(jìn)行自我裁減，退出社會(huì)可以自行調(diào)控、公民能夠自主決定的領(lǐng)域，只在社會(huì)難以自行調(diào)控的領(lǐng)域進(jìn)行權(quán)力保留。制度權(quán)力清單制度要求政府行政機(jī)關(guān)依法行政，在權(quán)力清單范圍內(nèi)的權(quán)利可以行使，權(quán)利清單外的權(quán)力不得實(shí)施。負(fù)面清單制度則要求政府管理部門(mén)明確規(guī)定對(duì)民間資本不予開(kāi)放的領(lǐng)域，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域不能違法阻止民間資本的進(jìn)入。2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑，要求各政府部門(mén)細(xì)化落實(shí)并實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入，打通阻止民間資本進(jìn)行投資的障礙，為民間資本投資者創(chuàng)造平等的投資機(jī)會(huì)。

2.完善金融法律制度

政府必須加強(qiáng)金融法律制度的建設(shè)，緩解融資難題，規(guī)制融資行為中的違法行為，使民間資本能夠形成合法、高效、有效的聚合。一方面，政府為符合條件的民間資本提供貼息、降息等政策支持，調(diào)動(dòng)民間資本的積極性；另一方面，政府有義務(wù)保障社會(huì)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，通過(guò)財(cái)政出資等形式在風(fēng)險(xiǎn)較高的資本行業(yè)領(lǐng)域建立保險(xiǎn)機(jī)制，提供最基本的資金安全保障，從而為民間資本的成長(zhǎng)“保駕護(hù)航”。

3.擴(kuò)大公私合作領(lǐng)域

擴(kuò)大公私合作領(lǐng)域的可通過(guò)政府與私人合作的PPP模式。PPP模式是民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的一種政府融資模式，這種模式的主要特征是將原本由國(guó)有資本壟斷的行業(yè)部分開(kāi)放給民間資本，是一種以相互協(xié)作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則進(jìn)行合作的方式。在這種模式下，原本由政府向公眾提供的公共服務(wù)，將由政府向私人購(gòu)買的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種模式是民間資本進(jìn)入政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原本限制準(zhǔn)入領(lǐng)域的有效方式。

五、結(jié)語(yǔ)

自2008年金融危機(jī)以來(lái)世界經(jīng)濟(jì)整體下滑，國(guó)有資本面對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑的大形勢(shì)顯得力不從心，如何喚醒龐大的民間資本是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家未來(lái)發(fā)展重大問(wèn)題。但是，民間資本在許多行業(yè)領(lǐng)域受到市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，其既難與強(qiáng)大的國(guó)有資本相對(duì)抗，又缺乏外來(lái)資本享受的政策優(yōu)惠，實(shí)處于兩面夾擊的狀態(tài)。因此，我們必須為民間資本在“新常態(tài)經(jīng)濟(jì)下”的市場(chǎng)中提供公平競(jìng)爭(zhēng)的制度保障，喚醒這位“沉睡中的巨人”。

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