陳秋靜

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006)

?

對雙軌制與二元制下我國養(yǎng)老保險公平問題的審視

陳秋靜

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院，廣西 桂林 541006)

由于特殊的經(jīng)濟(jì)社會背景，我國長期實行機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的養(yǎng)老雙軌制和城鄉(xiāng)二元的社會養(yǎng)老保險制度，不同群體間的養(yǎng)老待遇差距懸殊。改革開放后，我國養(yǎng)老保險制度改革不斷推進(jìn)，但由于政府行為偏離公平價值理念、既得利益群體利益壁壘牽制、原有政策慣性和惰性的影響，我國的養(yǎng)老保險制度改革任重而道遠(yuǎn)。唯有不斷打破路徑依賴，堅持立法先行原則，歸正公平價值理念，強化改革協(xié)同性以及搭建政策博弈平臺，才能實現(xiàn)養(yǎng)老公平。

養(yǎng)老保險;雙軌制；二元制；社會公平

在擺脫貧困進(jìn)入小康階段之后，人們對美好幸福生活有了更多的憧憬，而社會老齡化和家庭小型化趨勢的不斷加強，使人們對于社會保障有了更高的要求，其中包括高效、公平的養(yǎng)老保險。隨著社會的發(fā)展，國家改革力度的加大，在“十二五”期間，我國養(yǎng)老保險完成了制度的全覆蓋，取得顯著的成績。然而，在養(yǎng)老保險制度的公平性上，仍然存在許多不容忽視的問題，引起社會公眾的廣泛熱議乃至尖銳批評。

一、 我國養(yǎng)老公平問題的現(xiàn)狀

1.職業(yè)分割。近年來，政府相繼推出職工基本養(yǎng)老保險并軌措施，雖然在一定程度上兌現(xiàn)了改革承諾，但是長期以來職業(yè)分割造成的養(yǎng)老保險不公平的歷史遺留問題并沒有得到有力地解決。2013年中國社會科學(xué)院針對我國的社會保障收入再分配狀況進(jìn)行調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示，75.4%的被調(diào)查職工養(yǎng)老金不高于2000元，92.3%的機關(guān)事業(yè)單位被調(diào)查者的養(yǎng)老金卻都高于4000元。雖然企業(yè)養(yǎng)老金從2005年開始?xì)v經(jīng)9次連漲，但是與機關(guān)事業(yè)單位退休金仍然相差甚遠(yuǎn)，2013年事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的1.8倍，機關(guān)退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工養(yǎng)老金的2.1倍。職業(yè)差異帶來的養(yǎng)老金不對等，引起廣大企業(yè)職工的不滿和排斥，據(jù)統(tǒng)計，截至2013年累計有3800萬人中斷繳納保險[1]。

2.地區(qū)分割。我國的東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)地區(qū)，其中東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，中部次之，西部較為落后。受三大經(jīng)濟(jì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，我國的養(yǎng)老保險待遇也大相徑庭。首先，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距顯著。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年7月1日開始，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提至70元，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。天津市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已提至180元/月，是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的2.6倍。其次，企業(yè)年金梯度分布。企業(yè)年金是企業(yè)職工的補充性養(yǎng)老保險，與企業(yè)的經(jīng)營情況、職工的支付能力掛鉤。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢好，企業(yè)發(fā)展前景大，人均可支配收入高，是企業(yè)年金市場的主陣地。2014年底，東部地區(qū)的企業(yè)年金積累基金高達(dá)2136.17億元，占全國總規(guī)模的27.78%，中、西部地區(qū)企業(yè)年金發(fā)展緩慢，積累基金僅有818.18億元、617.94億元，分別占全國總規(guī)模的10.64%、8.04%[2]。

3.城鄉(xiāng)分割。我國人口老齡化壓力逐年增強，老年人口主要集中在農(nóng)村。2012年我國有1.1億農(nóng)村老年人口，占全國老年人口的六成。而且我國農(nóng)村普遍生活水平較低，農(nóng)村老年人理應(yīng)享受比城市更加健全、公平的養(yǎng)老保險制度。但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約，我國養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間也存在著清晰的分界線。從參保人數(shù)看，2012年我國農(nóng)村有48369.5萬人參保，城鎮(zhèn)職工有30426.8萬人參保。從社保支出費用看，2012年占全國參保人數(shù)61.4%的農(nóng)村參保人員只享受654億元的補助資金，僅占當(dāng)年全國社保支出費用的12.3%，而占全國參保人數(shù)38.6%的城鎮(zhèn)職工卻能享受高達(dá)40.9%的補助資金。從養(yǎng)老金待遇看，截至2015年底，經(jīng)過11年連漲，企業(yè)職工養(yǎng)老金月均已達(dá)2200多元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇月均百元左右，兩者相差20多倍。

二、 雙軌制與二元制：養(yǎng)老公平問題的政策根源

1.制度建設(shè)。20世紀(jì)50年代，基于“城鄉(xiāng)分治、職業(yè)分管”的思路，我國分別針對企業(yè)職工和機關(guān)事業(yè)單位職工建立兩套制度模式和管理方式都截然不同的養(yǎng)老保險制度。1951年出臺的《中華人民共和國勞動保險條例》規(guī)定，在企業(yè)職工中實行勞動保險模式，費用由企業(yè)承擔(dān)，按全部職工工資的3%收繳，養(yǎng)老待遇約為退休前工資的50%～70%，是一種單位保障制度；而1955年出臺的《國家機關(guān)工作人員退休暫行辦法》文件規(guī)定，在機關(guān)事業(yè)單位中實行由財政負(fù)擔(dān)、個人無需繳費的退休金制度模式[3]。所幸受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，兩者的養(yǎng)老保險待遇差距不大。

與城市養(yǎng)老保險建設(shè)相比，計劃經(jīng)濟(jì)年代的農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)尤為滯后，長期以來都是以家庭養(yǎng)老、五保救助養(yǎng)老和集體經(jīng)濟(jì)提留補助養(yǎng)老為主，并沒有形成完整的制度。直至20世紀(jì)80年代中期，我國才開始探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的頒布標(biāo)志著農(nóng)民個人繳費積累型農(nóng)村養(yǎng)老保險開始在全國推行(以下簡稱“老農(nóng)?！?。但在實施的過程中，因農(nóng)民繳費能力的限制、金融危機的影響、財務(wù)風(fēng)險的加大，1999年國家要求對農(nóng)村養(yǎng)老保險清理整頓，各地政府大面積主動退保，“老農(nóng)?！敝贫认萑胪顟B(tài)。

2.改革探索。改革開放后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度逐步建立，社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為了使養(yǎng)老保險制度與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套，我國養(yǎng)老保險制度開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型改革期。

計劃經(jīng)濟(jì)年代建立的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度充滿了“福利化”色彩，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，限制了企業(yè)的長期發(fā)展，已不適應(yīng)時代發(fā)展的要求，所以國家從1991年開始對企業(yè)職工養(yǎng)老保險進(jìn)行改革。次年，人事部發(fā)布《人事部關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，第一次明確回應(yīng)關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的態(tài)度和方向。至此，我國養(yǎng)老保險制度“雙軌制”正式形成，并在之后的實施過程中不斷強化。

經(jīng)過多年的實踐探索，我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險逐漸形成“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，養(yǎng)老保險資金由個人、企業(yè)、國家三者按照一定的比例共擔(dān)。截至2014年末，已有34124.4萬人參加職工基本養(yǎng)老保險，企業(yè)職工養(yǎng)老保險的覆蓋面積不斷擴(kuò)大。相比企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的不斷完善，機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險的改革基本停滯不前。無論是1992年人事部回應(yīng)的改革，還是2008年提出在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點，都受阻重重，并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，甚至在實施的過程中出現(xiàn)了群體性事件，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險雙軌制改革的進(jìn)程。2014年出臺的《事業(yè)單位人事管理條例》規(guī)定“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”，再一次引起社會公眾的熱議和質(zhì)疑。2015年，政府在總結(jié)前兩次改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，真正邁出了打破“雙軌制”的改革步伐。

從2003年開始，一些地方政府開始探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，其中以陜西模式尤為出彩。2009年，“新農(nóng)保”在全國23%的縣開展試點。因其真正得到了財政的支持，廣受農(nóng)民歡迎，2012年便完成了制度全覆蓋的目標(biāo)。2011年，政府以“新農(nóng)?！蹦Ｊ綖閰⒄蔗槍Τ擎?zhèn)無保障人群建立“城居?！敝贫?。2014年，為了建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，“新農(nóng)保”與“城居?！焙喜嵤L期存在的城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老體系正式被打破。

三、 養(yǎng)老公平問題致困原因分析

1.政府行為偏離公平價值理念的制約。1978年以來，我國政府積極履職，促進(jìn)改革事業(yè)的順利發(fā)展。然而，在此過程中政府也存在自我謀利和追求自身利益最大化的行為。在政策內(nèi)容規(guī)定方面，政府利用政策制定者的優(yōu)勢地位，出臺有利于自身的公共政策；在行政執(zhí)行方面，政府基于自身的獲利情況，選擇積極執(zhí)行或消極抵抗政策。反觀我國養(yǎng)老保險制度的制定和改革，不難發(fā)現(xiàn)政府的自利行為。首先，各級政府由于認(rèn)知不足，弱化養(yǎng)老保險收入再分配的社會功能，推行碎片化的養(yǎng)老保險制度，加劇社會不公程度。其次，中央政府無視各方反對，保護(hù)公務(wù)員群體的既得利益，單方面強制推行事業(yè)單位先行、機關(guān)單位后進(jìn)的養(yǎng)老保險試點改革，不僅加大改革的成本和難度，而且引起社會各界對政府公正性的質(zhì)疑。再次，各地政府在試點改革中，或是小范圍的響應(yīng)改革號召，或是僅僅出臺指導(dǎo)文件，改革多數(shù)沒有取得實質(zhì)性進(jìn)展。

2.既得利益群體利益壁壘的制約。誠然，我國雖然建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但是在政府“有形”的手的作用下，市場的決定性作用并沒有得到完全的體現(xiàn)，“官本位”思想長期盛行。在養(yǎng)老保險改革中，機關(guān)事業(yè)單位人員化身被改革者，自認(rèn)其社會地位會隨著養(yǎng)老保險的并軌而降低乃至消失。加之有專家預(yù)測改革后機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率將從80%～90%下降至58.5%[4]，機關(guān)事業(yè)單位工作人員在長期享受高額的養(yǎng)老保險待遇后，很難接受并軌后可能出現(xiàn)的養(yǎng)老保險待遇的降低。同時，以保障機關(guān)事業(yè)單位人員的利益在改革中不受損害為目的設(shè)立的職業(yè)年金，遲遲等不到行之有效的操作措施，使得機關(guān)事業(yè)單位人員對未來的養(yǎng)老待遇更加不安。特權(quán)地位的喪失，經(jīng)濟(jì)利益的受損，使機關(guān)事業(yè)單位人員對改革消極回應(yīng)，甚至極力抵制。

另一方面，機關(guān)事業(yè)單位人員內(nèi)部存在著觸動群體利益的攀比。在我國，事業(yè)單位因工作職能和管理方式與機關(guān)單位有著相通之處，兩者長期被視為命運共同體。但無論是在2008年提出的五省市試點進(jìn)行養(yǎng)老保險改革，還是2014年出臺的《管理條例》，都只是將事業(yè)單位作為并軌的先鋒軍，機關(guān)單位卻置身事外，引發(fā)了事業(yè)單位人員與公務(wù)員互相攀比的狀況。

3.政策慣性和惰性的制約。每項新政策都需要歷經(jīng)出臺、執(zhí)行、完善、調(diào)整四個階段，這是一個不斷演變和完善的過程。為了保證新政策的合法性，減少政策推行的阻力，新政策常常會在原有政策的慣性以及路徑依賴上漸進(jìn)調(diào)整。就我國養(yǎng)老保險政策而言，政策決策者雖然多次對政策進(jìn)行調(diào)整修改，但新老政策沖突加劇，公共政策的公平價值理念偏離，損害了公共利益。此般窘境的出現(xiàn)皆因受到原有政策慣性的約束，主要體現(xiàn)在兩點：一是原有政策滯留慣性加大改革阻力。我國養(yǎng)老保險雙軌制、二元制經(jīng)過多年的執(zhí)行，在政策相關(guān)者之間已然形成較為穩(wěn)定的行為習(xí)慣、心理習(xí)慣和利益分配格局，而新政策的實施使某些社會群體的利益受損，引發(fā)這些群體對新政策推行的強力抵制，致使新老政策更替阻力重重。二是巨額轉(zhuǎn)軌成本引發(fā)政策惰性。從2005年開始我國社會對于養(yǎng)老保險領(lǐng)域的“公平訴求”呼聲越來越大，社會理性在推動養(yǎng)老保險制度并軌中功不可沒，但是受轉(zhuǎn)軌成本的牽制，并沒有形成足夠的政治動力，中央政府只是提出了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的方向，但是并沒有出臺切實可行的具體方案。

四、 創(chuàng)新政策：打破養(yǎng)老保險制度改革的路徑依賴

1.堅持立法先行原則，保證制度的有效供給。我國的改革事業(yè)并沒有相似的實踐經(jīng)驗可以直接借鑒，都是靠“摸著石頭過河”逐步探索出來的，往往借助“以點帶面”的方法進(jìn)行推廣發(fā)展。但是在政府自利行為的引導(dǎo)和既得利益集團(tuán)的阻撓下，改革容易偏離初衷，破壞公共利益。縱觀我國養(yǎng)老保險改革，僅僅是以各種政策文件作為指導(dǎo)，沒有形成具有強制力的法律法規(guī)，不僅因其法律效力不足，影響改革的順利開展，而且政策文件規(guī)范性不夠，難以確保新制度在新形勢下的常態(tài)化發(fā)展。諾斯認(rèn)為：“由于存在‘國家悖論’，應(yīng)建立憲法秩序，使限制國家權(quán)力的一整套綜合性規(guī)則體現(xiàn)在憲法結(jié)構(gòu)中，并使之不因國家的政治需要和統(tǒng)治者的變動而變化。”[5]75因此，我國的養(yǎng)老保險改革應(yīng)堅持立法先行的原則，盡快出臺《社會保障改革法》，將養(yǎng)老保險改革的繳費機制、計發(fā)方法、基金監(jiān)管和制度覆蓋面等應(yīng)有事項囊括其中，實現(xiàn)養(yǎng)老保險改革的有法可依，保證制度的有效供給。

2.歸正公平價值理念，重視養(yǎng)老保險再分配功能。社會保障制度既是一項重要的社會制度，又是一項至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)制度，養(yǎng)老保險制度作為其中的重中之重，不僅能促使“老有所養(yǎng)”目標(biāo)的實現(xiàn)，而且能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的功能，因此養(yǎng)老保險改革既要富含效率，又要兼顧公平?？墒窃诟母镞M(jìn)程中，政府對養(yǎng)老保險制度定位的片面化，弱化了其再次分配的功能，甚至因公平價值理念的偏差，政府一度扮演既得利益群體的保護(hù)者，“削峰填谷”任務(wù)遲遲無法完成。面對社會各界的改革呼吁，政府應(yīng)當(dāng)回歸公平價值理念，在加大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策傾斜、提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險水平、推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革、強化權(quán)利與義務(wù)對等思想、重視養(yǎng)老保險再分配功能等方面加強政府作為，將維護(hù)社會公平正義落到實處。

3.強化改革協(xié)同性，推進(jìn)改革高效落實。養(yǎng)老保險碎片化的現(xiàn)狀彰顯我國養(yǎng)老保險協(xié)同改革的必要性和緊迫性，無論是在公務(wù)員與事業(yè)單位之間，還是在企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位之間，甚至是在職工與城鄉(xiāng)居民之間，協(xié)同改革都應(yīng)是且必須是改革應(yīng)遵循的首要原則。堅持公務(wù)員和事業(yè)單位協(xié)同改革，加快新老政策的銜接創(chuàng)新，理順中央和地方政府的養(yǎng)老保險的財政責(zé)任，做好地區(qū)探索改革方案與國家標(biāo)準(zhǔn)方案的對接，一視同仁地對待公務(wù)員群體和事業(yè)單位工作人員，有利于恢復(fù)和增強政府的公信力，使改革獲得更多群眾的支持。堅持企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位協(xié)同改革，逐步建立統(tǒng)一的養(yǎng)老金調(diào)整機制，積極發(fā)展企業(yè)年金和職業(yè)年金，在保證養(yǎng)老保險待遇不降低的前提下縮小三者的養(yǎng)老保險待遇差距。堅持職工養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居保協(xié)同改革，必須正視農(nóng)村逐年增加的養(yǎng)老壓力和養(yǎng)老需求，在政策上傾斜，在財政上補助，保證人人共享養(yǎng)老保險改革成果。

4.搭建政策博弈平臺，提升利益相關(guān)方話語權(quán)。隨著社會自主力量的增強，公民民主意識的提高，“一言堂”決策模式不斷被打破，多元化發(fā)展趨勢開始顯現(xiàn)，但精英決策仍是主流模式。養(yǎng)老公平問題的實現(xiàn)歸根到底是一個話語權(quán)的問題。它不依賴于政府單方面的精英決策，從而實現(xiàn)政策公平，而是取決于搭建一個開放、平等的政策博弈平臺，使所有利益相關(guān)方都能參與進(jìn)去并享有平等的話語權(quán)。首先，通過完善相關(guān)法律法規(guī)，從立法上賦予公民參與政策博弈的主體性地位，從制度上保障公民政策參與權(quán)力的順利行使，適度提升公民的話語權(quán)。其次，改革與創(chuàng)新政府及公職人員的觀念，用“以人為本”思想取締“官本位”思想，為培育和提高公民參與政策博弈的意識和能力營造良好的政治文化環(huán)境。第三，擴(kuò)寬和暢通公民參與政策博弈的有效渠道，聆聽公民的利益訴求。一是在繼續(xù)堅持人民代表大會制度的前提下，擴(kuò)大聽證范圍，完善聽證制度，這不僅有利于保護(hù)公民的言論自由和知情權(quán)，進(jìn)而聽取公民的意見和建議，而且有助于決策信息的實時、無誤傳遞，加快我國民主政治建設(shè)進(jìn)程。二是鼓勵和支持非政府組織和社會組織的發(fā)展，通過政治上減少干預(yù)，市場上退讓空間，財政上給予資金支持，增強非政府組織和社會組織的獨立性，開拓公民利益表達(dá)的內(nèi)在渠道，進(jìn)而提高政策參與的組織化程度。三是在大數(shù)據(jù)技術(shù)下完善政府門戶網(wǎng)站建設(shè)，加強政務(wù)信息公開，在微時代背景下積極推送政府工作動態(tài)，宣揚政府改革政策，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問政的作用。

[1]張飛霞.我國養(yǎng)老金雙軌制改革問題探析[J].長春金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2014(04).

[2]企業(yè)年金發(fā)展呈區(qū)域性分化，東、中增長減速，西部回升[EB/OL].(2015-04-13)[2016-05-18].

http://news.163.com/15/0413/00/AN1Q7CTL00014SEH.html.

[3]沈毅.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的現(xiàn)實困境與破解之道[J].理論?？?015(11).

[4]林欣，曾盛聰.養(yǎng)老金并軌下機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的困境與思路[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2015(03).

[5]鄒東濤.鄒東濤講諾斯[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

(責(zé)任編輯王先霞)

Research on the Equity Issues of Pension Insurance in the Dual-track System and Binary System in China

CHEN Qiujing

(School of Politics and Public Administration，School of Law，Guangxi Normal University，Guilin 541006，China)

With the background of special economic and social，our country has adopted the long-term implementation of the pension dual-track system and the urban and rural social pension system between the organs and institutions and enterprises employees. The gap between different groups of pension treatment is very big and people deeply criticize it. After reform and opening up to the outside world，the reform of the pension system continues to advance，but with the influence of government's behavior deviating from the fair value concept，the interest groups vesting by interest containment barriers and the original policy inertia and inertia impact，the pension reform has a long way to go. The only way to achieve the fair pension reform is to continue to break the path dependence，adhere to the principle of legislation first，correct concept of fair values，strengthen interoperability and build the policy reform platform.

pension insurance；dual-track system；binary system；social equality

1009-4326(2016)04-0076-04

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.04.018

2016-05-30

陳秋靜(1990-)，女，廣西欽州人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院2014級行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共行政、公共政策。

D632.1

A