◇萬靈娟

10.13999/j.cnki.scyj.2016.03.006

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我國農(nóng)業(yè)保險法律制度研究

◇萬靈娟

10.13999/j.cnki.scyj.2016.03.006

摘要：2013年黑龍江特大洪澇災害、2014年遼寧特大旱災和海南兩次臺風、2011年泰國洪水和2012年美國特大旱災，都出現(xiàn)了創(chuàng)紀錄的賠付，給相關(guān)國家保險體系的運行帶來較大沖擊。外國政府均視農(nóng)業(yè)保險為保障農(nóng)業(yè)發(fā)展、規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的重要措施，而我國作為世界上最大的農(nóng)業(yè)國家，恰恰在農(nóng)業(yè)保險制度保障上呈現(xiàn)出了薄弱的態(tài)勢，與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的政策法規(guī)較為欠缺，至今仍沒有一部完整《農(nóng)業(yè)保險法》出臺，這給我國國民經(jīng)濟發(fā)展造成了諸多負面影響。在我國，只有盡快構(gòu)建出一個切實可行的農(nóng)業(yè)保險法律制度體系，才能真正使農(nóng)業(yè)保險工作開展有法可依，從根本上促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展，進一步鞏固農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)性地位。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險；農(nóng)業(yè)保險法律制度；農(nóng)業(yè)政策性保險

一、農(nóng)業(yè)保險概述

（一）農(nóng)業(yè)保險的定義

農(nóng)業(yè)保險有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的農(nóng)業(yè)保險指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險以及農(nóng)戶及其家屬的人身保險，再加之有關(guān)農(nóng)業(yè)的其他物質(zhì)財產(chǎn)保險。狹義的農(nóng)業(yè)保險僅指種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險。本文所分析和研究的農(nóng)業(yè)保險法律制度問題，限于狹義的農(nóng)業(yè)保險范疇。

（二）農(nóng)業(yè)保險的法律性質(zhì)

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的法律性質(zhì)，因本文討論的是狹義的農(nóng)業(yè)保險，僅保障種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)遭受自然災害和意外事故而帶來的物質(zhì)性損失，不保障廣義的農(nóng)業(yè)保險中所涵蓋的農(nóng)戶和家屬的人身損害，按照保險的標的決定保險性質(zhì)的原理，農(nóng)業(yè)保險理應為一種財產(chǎn)保險；且農(nóng)業(yè)保險是以現(xiàn)存或?qū)砜傻玫睦鏋楸Ｗo對象，也理應為一種權(quán)利保險；基于社會的其他成員即使并未對農(nóng)業(yè)保險付出費用，但某種意義上均間接享受了農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，乃至整個國民經(jīng)濟的穩(wěn)定的惠處，因此農(nóng)業(yè)保險也具備一定社會公益性質(zhì)。農(nóng)業(yè)保險應當被認定為一種“準公共產(chǎn)品”。雖然，從農(nóng)民不購買農(nóng)業(yè)保險就不能獲得賠償這個消費的角度，農(nóng)業(yè)保險具有一定的私人產(chǎn)品的性質(zhì)，但農(nóng)業(yè)保險這種產(chǎn)品更是以保證廣大農(nóng)民從中獲益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定性為基本前提，且獨立單位的農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的消費數(shù)量的多少，不會影響其他農(nóng)戶對該農(nóng)業(yè)保險消費的可能性及數(shù)量，這符合私人產(chǎn)品非競爭和非排他的特點，因此更接近于公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以將農(nóng)業(yè)保險定性為“準公共產(chǎn)品”是比較妥當?shù)摹?/p>

二、我國農(nóng)業(yè)保險法律制度現(xiàn)狀分析

（一）相關(guān)法律制度缺失

放眼近十年，2006年底，在國務院法制辦、中國保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部、財政部、國家發(fā)展改革委員會等相關(guān)部門的積極倡導下，啟動了《農(nóng)業(yè)保險條例》的起草工作。該條例對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、費率水平、保障范圍、經(jīng)營模式、組織機構(gòu)與運行方式、稅收優(yōu)惠、財政補貼方式等做出進一步的規(guī)定。

2008年，結(jié)合建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度的提案，中國保監(jiān)會積極開展試點工作，起草了《政策性農(nóng)業(yè)保險條例（草案）》。

從2009年新《保險法》內(nèi)容來看，還是幾乎沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)自然災害保險法律的規(guī)定。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險優(yōu)惠政策，除《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》中規(guī)定的免征營業(yè)稅之外，目前也尚未出臺更多的優(yōu)惠政策。

但總的來說，我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)保險進行規(guī)定，地方上也沒有完備的管理條例，目前農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務開展所依靠的是上級有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空，這使得對農(nóng)業(yè)保險的保障和服務仍處在一般水平上。

（二）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營組織形式單一

法律制度的不健全，直接導致農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體缺失。在農(nóng)業(yè)保險較為發(fā)達的國家，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營組織形式多種多樣，主要有政策性農(nóng)業(yè)保險公司、專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司、相互保險公司、商業(yè)性保險公司、農(nóng)民自發(fā)的保險合作組織。但在我國農(nóng)業(yè)保險實踐中，商業(yè)性保險公司承擔了主要的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，對農(nóng)業(yè)保險承保的多種組織形式的嘗試非常有限。

（三）政府的推動和扶持力度不足

農(nóng)業(yè)保險的法律政策性，客觀上要求政府參與并扮演主要角色。雖然黨中央、國務院高度重視農(nóng)業(yè)保險大災風險的分散工作，2007年至2013年連續(xù)7個中央“1號文件”對此項工作提出要求，相關(guān)部門也出臺了《農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金管理辦法》。但總的來說，政府在對農(nóng)業(yè)保險的支持上仍帶有一定隨意性，在支持的力度和方式方法上存在障礙，其應發(fā)揮的作用和應承擔的職能不夠清晰，間接制約了農(nóng)業(yè)保險的進一步發(fā)展。

（四）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)存在難題

保險業(yè)的發(fā)展必須滿足兩個條件：一是有“可保之風險”，二是滿足大數(shù)法則和概率論。顯然，農(nóng)業(yè)風險因具有無法控制的巨災風險，屬于“不可保風險”。將農(nóng)業(yè)保險視同為普通的財產(chǎn)保險，并簡單、機械地套用普通財產(chǎn)保險技術(shù)，對農(nóng)業(yè)保險技術(shù)的復雜性、特殊性和重要性認識不足，對技術(shù)研究和開發(fā)的投入不足，是我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營技術(shù)發(fā)展滯后的重要原因。

（五）金融保障機制的欠缺

我國農(nóng)村雖然已建立了較大范圍內(nèi)的農(nóng)村金融機構(gòu)體系，但是在實際運作上，還是存在農(nóng)業(yè)貸款難、農(nóng)民投資理財難、農(nóng)村資金短缺等現(xiàn)象，農(nóng)民收入低、處境憂，當然會造成農(nóng)業(yè)購買需求下降，進而制約農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

三、我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的完善

本著非盈利性、、政府扶持與市場機制相結(jié)合、強制與自愿相結(jié)合等基本原則，對構(gòu)建我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的基本框架提出如下建議：

（一）農(nóng)業(yè)保險專項基金的管理

在我國已建立農(nóng)業(yè)保險基金用于應付特大自然災害而產(chǎn)生的大額保險賠付。但關(guān)于基金的經(jīng)費來源、基金的管理應有更嚴格的規(guī)定。建議法律明確規(guī)定，基金可以來源于以下幾種渠道：國家財政對巨災的常規(guī)性支出、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)收取的農(nóng)業(yè)保險費固定比例支出、向各種金融機構(gòu)的貸款、社會捐助。基金的管理職責可交予專門成立的“農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督局”（該局負責監(jiān)管經(jīng)營行為、規(guī)范承保對象、提供補貼、提供再保險、籌集巨災風險基金、宣傳農(nóng)業(yè)保險相關(guān)知識），在國務院的授權(quán)下，經(jīng)費通過合法的程序，經(jīng)過審查方可支出，同時附有?？瞠毩①~戶管理。此外，專項基金的建立與農(nóng)業(yè)保險再保險均為政府組建、救濟商業(yè)保險公司的舉措，兩者存在一定的重復性，此點也應納入政策中權(quán)衡考量。

（二）巨災債券的發(fā)行

基于資本市場的實力，發(fā)行巨災債券時機已到。債券發(fā)行人與分保公司簽訂合約，投資者將資金貸放給債券發(fā)行人，取得息票形式的利息和最終返還本金的請求權(quán)。當約定條件巨災風險發(fā)生時，債券發(fā)行人可以延期支付債券本金和利息，甚至有可能完全免付，而發(fā)行債券的保險人承擔賠償職責；當約定的巨災風險未發(fā)生時，發(fā)行人應在規(guī)定的時期內(nèi)返還本金和利息，回報率要高于市場同類其他債券的回報率。作為一種保險衍生產(chǎn)品，巨災債券型的融資方式，使得農(nóng)業(yè)保險資金“入市”，已獲得廣泛認可，進一步突破了農(nóng)業(yè)保險風險分散途徑的局限性。

（三）政府扮演的角色

關(guān)于稅收優(yōu)惠方面，我國對農(nóng)業(yè)保險的稅收支持僅局限為《營業(yè)稅暫行條例規(guī)定》第6條規(guī)定減免營業(yè)稅，這對于風險高、利潤薄的農(nóng)業(yè)保險的幫助還相當有限，建議可以大幅度減征乃至免征保險組織與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的所有稅務，如所得稅也可以進行相關(guān)的減免。

關(guān)于補貼方面，“農(nóng)業(yè)保險補貼的資金來源應以中央財政為主、省級財政為輔。”補貼一般分為由政府提供一定比例的保費補貼和由政府對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者提供業(yè)務補貼兩類。當國家財政充裕時，應對農(nóng)業(yè)保險加大補貼力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。

關(guān)于貸款方面，政府提供專業(yè)貸款，可以建立相應的貸款風險保障基金，如果發(fā)生事故，農(nóng)民無法償還貸款的，由該基金負責向銀行賠償貸款，農(nóng)戶在貸款時可以繳納一定金額保證金，當然，如果可行的話，政府可以要求有貸款的農(nóng)民參加一定范圍內(nèi)的強制保險。

（四）成立農(nóng)業(yè)保險咨詢機構(gòu)

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍廣泛、農(nóng)民人數(shù)眾多，要政府和少數(shù)的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)完全承擔起農(nóng)業(yè)保險的宣傳責任，恐怕涉及面過廣，也難以取得良好的效果。建議政府在制訂《農(nóng)業(yè)保險法》的同時，應將農(nóng)業(yè)保險宣傳機構(gòu)的設(shè)置考慮進去，不僅可以設(shè)立依托于地方各級政府的咨詢機構(gòu)或者在內(nèi)部設(shè)立獨立的咨詢部門，也可以充分發(fā)揮村委會等基層組織密切聯(lián)系群眾的功效，與農(nóng)民深入接觸，培養(yǎng)農(nóng)民自覺防范風險的意識并間接起到提高其科技文化知識水平的作用。

（五）相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善

由于農(nóng)業(yè)保險涉及面廣，有農(nóng)業(yè)、民政、財政等各個方面，所以與其相關(guān)的法律法規(guī)也應當一并配套進行修訂和完善，例如《災害救助法》、《商業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)保險條例》、《營業(yè)稅暫行條例規(guī)定》等，同時也健全農(nóng)村商業(yè)金融貸款、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營等方面的法規(guī)，使它們與農(nóng)業(yè)保險基本法共同形成一個高層次、高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)保險法律體系。

參考文獻：

[1]趙元鳳,張旭光.世界農(nóng)業(yè)保險發(fā)展特點及對中國的啟示[J].世界農(nóng)業(yè)，2012(08).

[2]周佰成,白雪,李佐智.部分國家發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災保險的啟示[J].經(jīng)濟縱橫，2012(03).

（作者單位：江西財經(jīng)大學現(xiàn)代經(jīng)濟管理學院）