方禮剛
摘 要:
在我國,青少年學校教育抓得較為扎實,而青少年社會教育則不到位。對于國際旅游島海南省來說,青少年社會教育問題更顯突出。實踐證明,通過政府購買專業(yè)的社會工作服務能夠有效地解決青少年社會教育問題,也有利于實現青少年社會教育的常態(tài)化和制度化。從海南省的實際情況檢視社會工作介入青少年社會教育的途徑和方法,發(fā)現應當在購買服務的主要領域、對象與資格、投入標準、遵循的原則、運作機制、評估制度與體系等方面加以明確。海南省的經驗對于西部省份和后發(fā)省份有借鑒和指導意義。
關鍵詞: 社會工作;青少年社會教育;途徑和方法
中圖分類號:C916
文獻標識碼:A 文章編號:1671623X(2016)02000506
一、青少年社會教育問題的提出
以海南為例,當前海南省青少年教育的問題主要不在學校教育這一塊,而在于社會教育不到位,突出存在三個方面的問題。
(一)社區(qū)教育不到位
社區(qū)教育是社會教育的重要組成部分,是建設學習型社會以及安定和諧的國際旅游島過程中一個不可或缺的重要內容。但在共青團海南省委的一份調研報告[1]中發(fā)現,海南社區(qū)教育存在諸多方面的問題。
一是海南省社區(qū)教育設施尚不齊全,從調研情況來看,海南省居民社區(qū)普遍缺乏基礎教育設施,滿足不了社區(qū)青少年教育活動開展的需要;二是青少年社區(qū)教育的專項經費無法保證,青少年社區(qū)教育活動極少有專門經費,使得青少年社區(qū)教育活動落不到實處;三是海南省社區(qū)教育相關資源未實現協調與整合,尚未建立起適應青少年社區(qū)教育資源整合的各部門統籌運作機制;四是青少年社區(qū)教育缺乏理論與實務指導,活動內容和形式滿足不了青少年需求; 五是缺乏青少年社區(qū)教育專門人才,社區(qū)教育專業(yè)人才與技能缺乏,在一定程度上制約了青少年社區(qū)教育活動的深入開展;六是海南省社區(qū)教育運行管理體制有待完善,青少年社區(qū)教育工作執(zhí)行主體不明確,職責不分明,分工不細,相關政策難以配套,無法形成統籌協調的社區(qū)教育運行管理機制。
(二)社區(qū)矯治難落實
海南作為一個國際旅游島和經濟特區(qū),青少年犯罪、越軌等問題較為突出,勞教制度取消后,社區(qū)矯治任務更加繁重,存在的問題也較明顯,社區(qū)矯治的目標任務難以落實。
一是矯治服務的人力資源不足。海口市統計局一項統計數據顯示,該市2012年有嚴重不良行為的青少年矯治對象為1 192名,[2]而每一個社區(qū)只有數名社區(qū)工作者或社區(qū)居委會工作人員,他們需要承擔更多的社區(qū)事務工作,社區(qū)矯治難以做到長期、主動跟蹤服務每一個對象,矯治效果難以保證。
二是缺乏部門聯動。社區(qū)矯正工作涉及方方面面, 需要各相關方密切配合。由于缺乏有效的協調機制,合力形成不夠。
三是缺乏專業(yè)支持。目前,海南省有專業(yè)背景的社區(qū)工作者屈指可數,實際工作主要還是依靠有限的司法人員和社區(qū)居委會工作人員,專業(yè)性、常態(tài)化的服務隊伍缺乏,保證不了矯治的效果。
(三)學校社工無配備
發(fā)達國家及我國香港、臺灣的經驗表明,學校社工能有效彌補傳統教育的不足。據了解,海南省中小學及中職學?;緵]有配備社工。本文將海南省需配社工的學校定義為小學、初中、高中和中等職業(yè)學校。根據2012年底的統計數據,海南現有小學2 036所(不含教學點),在校生75.22萬人;初中388所,在校生36.473萬人;普通高中103所,在校生17.55萬人,各類中等職業(yè)學校93所,在校生16.50萬人;共計2 620所,涉及學生群體145.74萬人,[3]這是一個龐大的群體。根據香港以及深圳“一校一社工”[4]的經驗,海南省僅學校社工就應配備2 620名。顯然,這個缺口巨大,因社工缺失而存在的傳統教育失靈的問題亦長期得不到有效解決。
二、以購買社工服務解決青少年社會教育問題
社會工作是解決青少年社會教育的最有效方法和途徑,社會工作機構及其所屬的社會工作者,正是解決問題的執(zhí)行主體,這是由社會工作的特點決定的,社會工作具備四大特點。
(一)協調和鏈接資源的特點
從上述共青團海南省委的調研報告中可以看出,解決青少年社會教育問題需要政府、社會各方共同努力。理論和現實的情況是,誰都可以管,但誰都無法成為執(zhí)行主體,最終仍然是“各司其職”,社會效果欠佳。而社會工作機構的功能屬性決定了它可以集中全部精力,投入全部專業(yè)知識和技能,協調各方關系,鏈接社會資源,直到問題解決為止,因為解決問題正是他們在與政府簽訂購買服務合同時的承諾。
(二)專業(yè)化和職業(yè)化的特點
對于從事青少年社會教育而言,社會工作機構和社會工作者最具專業(yè)化和職業(yè)化。一是青少年社會教育本身就是社會工作的一個重要內容。青少年社會工作的方法技巧也正是青少年社會教育所需要和所缺失的。青少年個案工作、小組工作、社區(qū)工作這三大方法的運用是社工從事青少年社會教育的專業(yè)基礎。二是從事青少年社會工作也是青少年社會工作者的職業(yè)使命。社會工作不是義工活動,而是職業(yè)性的活動,正是這種職業(yè)性決定了專業(yè)性,決定了由社會工作者來開展青少年社會教育比政府官員做得更好,同時,其非營利性的服務品質也會勝過市場的唯利是圖。
(三)中介和中立的特點
社會工作者可謂是除了一顆心其它一無所有,他自己并不能直接提供支持資源去為工作對象服務,但他的資源中介職能卻能使其大展身手。小到通過家庭、朋輩或社區(qū),推動個案問題的解決,大到通過向社會進行利益倡導,推動政府宏觀政策的轉身,為大眾群體爭取福祉。社會工作機構與政府甚至企業(yè)所不同的是,社會工作者依專業(yè)要求,在工作中不帶主觀偏見,需保持中立態(tài)度,唯其如此,才能做好工作。而政府和企業(yè)在行政與經營過程中,不可能做到中立,一定會有某種利益傾向和政治取向,因而難以保證工作對象的利益最大化,程序的正義與結果的公平亦難以保障。endprint
(四)專業(yè)使命和價值觀的特點
社會工作產生后的百年以來,服務弱勢群體,解決社會問題,彌合社會裂隙,推動社會進步一直是其基本使命,“以人為本、助人自助、公平公正”是其專業(yè)價值觀。新的時期,在我國,黨和政府認識到了它的重要性,并對其使命和價值賦予了新的時代內涵。2011年團中央、中組部、民政部、教育部等國家18部委出臺的《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》將“社會工作專業(yè)人才”界定為“具有一定社會工作專業(yè)知識和技能,在社會福利、社會救助、慈善事業(yè)、社區(qū)建設、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復、教育輔導、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預防、禁毒戒毒、司法矯治、人口計生、應急處置等領域直接提供社會服務的專門人員”[5],并首次明確提出社會工作專業(yè)人才在“解決社會問題、應對社會風險、促進社會和諧、推動社會發(fā)展”[5]方面的重要基礎性作用,將社會工作的地位和定位提高到了一個新的高度。2015年李克強在政府工作報告中明確提出:“支持群眾組織依法參與社會治理,發(fā)展專業(yè)社會工作……鼓勵社會力量……建立未成年人社會保護制度?!盵6]上海司法社工和深圳學校社工的實踐,也是社會工作介入青少年社會教育的例證。
三、購買青少年社會工作服務的途徑和方法
購買青少年社會工作服務,雖然在全國已有開展,但在海南是一個新生事物,海南有自身的特殊性,亦不可照搬外地的方式方法。根據海南的實際情況,特從六個“明確”的視角提出實施購買社工服務的途徑和方法。
(一)明確購買服務的主要領域
海南省目前需要購買青少年社會工作服務的主要領域正是上述提及的社區(qū)教育、司法矯治和學校社工三個領域,但需要將其主要內容加以界定。這也是政府與委托代理機構簽訂購買服務協議時需要向代理方明確提出的問題。
1.社區(qū)教育領域
青少年社區(qū)教育的任務是指在一定的區(qū)域范圍內,充分利用并整合社區(qū)各類教育資源,面向城鄉(xiāng)廣大社區(qū)青少年展開的非國民教育或義務教育性質的文化知識、傳統道德、核心價值、興趣愛好、社會生活、職業(yè)技能以及問題青少年的認知治療和行為矯正等方面的教育和培訓,旨在提高城鄉(xiāng)青少年的整體素質和生活質量,促進區(qū)域經濟建設和社會協調發(fā)展的教育活動。
2.司法矯治領域
我國2012年頒布的《社區(qū)矯正實施辦法》第三條明確指出了社會工作在司法矯正中的作用:“司法所承擔社區(qū)矯正日常工作。社會工作者和志愿者在社區(qū)矯正機構的組織指導下參與社區(qū)矯正工作?!盵7]社區(qū)司法矯正是司法社會工作的主要內容,社區(qū)司法矯正是與監(jiān)禁矯正相對應的執(zhí)行刑罰的方式,是根據我國現行法律的規(guī)定,將被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、剝奪政治權利并在社會上服刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯置于社區(qū)內,由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下,在判決、裁定確定的期限內,矯正其犯罪心理和行為惡習,并促使其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行方式。[8]具體任務如下:一是按照我國刑法、刑事訴訟法等有關規(guī)定,加強對社區(qū)服刑人員的管理和監(jiān)督,確保刑罰的順利實施;二是通過多種形式,加強對社區(qū)服刑人員的思想教育、法制教育、社會公德教育,矯正其不良行為和心理,使他們悔過自新,成為守法公民;三是幫助社區(qū)服刑人員解決在家庭、就業(yè)、生活、法律、心理以及社會關系和社會適應等方面遇到的困難和問題,以利于他們順利適應社會生活。社會工作可以在司法矯治中承擔主要職責。
3.學校社工領域
學校社會工作是對學校教育的促進、補充而非替代。學校社會工作致力于改善學習環(huán)境和條件,幫助有困難的學生提高適應學習和生活的能力,通過與學生、家長以及學校和社區(qū)的互動,協助預防、發(fā)現和解決學生問題,促進學生健康成長,形成“家庭—學?!鐓^(qū)”三者之間的良好互動關系,構筑學生健康成長的和諧環(huán)境,引導學生尋求個別化和生活化的教育,建立社會化人格,使學生特別是中小學學生更好地適應當前與未來生活。學校社工的具體任務是:(1)協助處于不利地位的學生,以實現教育機會均等;(2)促進學校、家庭、社區(qū)建立良好互動關系,形成教育的合力;(3)協助學生獲得實用的知識和能力,以適應現代生活的需要;(4)協助學生獲得適應變化的能力,使他們保持終身學習;(5)協助學生人格發(fā)展和整合,完成社會化任務。[9]
(二)明確購買服務的對象與資格
1.購買青少年社工服務的對象
主要是各類服務于青少年社會教育的非營利性社會工作機構和社會服務組織,以及少數致力于社會服務的商業(yè)企業(yè)和社會企業(yè)。如社會工作服務中心、青少年心理輔導中心、青少年宮、教育培訓機構、救助站、戒癮機構、流浪人員服務站、離家出走及問題青少年“中途之家”等機構和組織。
2.承接青少年社工服務機構的資格
具有獨立法人資格,有與服務青少年相關的服務或營業(yè)范圍,有專門的辦公及工作場地,有與項目相適應的專業(yè)社工,優(yōu)先非營利機構和本地注冊的機構。
(三)明確購買服務的投入標準
按什么標準配備青少年社會工作者,這直接關系到購買服務的資金投入。這個標準主要有兩大類四個指標。
第一大類是配備社工的標準。有兩個指標:一是“一校一社工”指標,這也是我國青少年社工配備的主要模式。這里所指的學校即上文中界定的小學、初中、高中和中職學校,依此概念,海南需配備社工2 620名;二是人均指標。國際上的總體標準是3‰,即每一千個居民需配備1名社工,沒有單獨指出青少年社工的配備數量,青少年社工可以依本地人口統計中青少年的比例得出。我國的標準目前主要以深圳為參照,深圳與青少年相關群體的社工配備標準是每70名吸毒人員、70名社會矯正人員、70名問題青少年、5千個家庭、1萬名外來務工人員、200名低保對象分別配1名社工。[10]海南可依此類推。以吸毒人員為例,資料顯示,海南在冊吸毒人員4萬人左右,“35歲以下青少年占80%以上,其中吸食合成毒品者80%以上是25歲以下青少年?!盵11]由此推算,吸毒人員中,青少年群體占3萬人左右,按深圳標準,僅戒毒一項,需配備社工420余名,即便縮水一半,也需配備200多名。endprint
第二大類是資金投入指標。也有兩個指標:一是依所需社工人數為標準,二是以工作對象數量為標準,一般采用以所需社工人數為標準。目前,海南省已出臺的購買社工服務的資金標準是參照公務員待遇,包括三險一金和管理費在內,按平均每人每年6萬元拔付給社工機構。隨著經濟社會的發(fā)展和社工工齡的增加與職級的晉升,這個基數也應適當增加。
(四)明確購買服務的原則
1.關注重點群體
海南省社會問題呈現復雜和多元的趨勢,社會工作需求巨大,不僅財政難以承受完全滿足購買社工服務的需求,而且社工人才也供不應求,因此,只能首先按照關注重點群體和輕重緩急的原則分步實施。上述社區(qū)教育、社區(qū)矯治、學校社工便是重點群體。而在這個重點群體當中,社區(qū)教育又是重中之重,其次則分別為社區(qū)矯治和學校社工。
2.先點后面漸進推動
社會工作在海南起步晚,經驗不足,資金困難,難以一下子全部鋪開。可先在重點城市如???、三亞、瓊海、儋州、文昌、五指山、樂東、東方等城市以及社區(qū)教育、戒毒、試點學校等重點領域進行試點,取得經驗后再逐步推廣,并以此帶動全省社會工作的發(fā)展。
3.以供定需配備社工
以社工人數存量確定服務對象數量,而非以服務對象數量確定社工。海南現階段尚不能做到有多少服務對象就購買多少社工服務,海南的社工服務對象是全省800多萬人口,按國際3‰的比例,約需社工24萬名,顯然供不應求,因為這不僅受制于地方財政,還受環(huán)境的限制,本土規(guī)模不上來,外來社工就難以招聘。因此,現實的做法是“以供定需”,即以本省能提供的最大社工供應數量來確定服務對象或購買服務的人頭指標。這個最大供應量可在本土社工存量的基礎上,再增加30%左右的比例,這個增加的比例是預期從外省招聘引進的數量。假定海南現有本土社工200名,那么,可按260名的規(guī)模向財政報送購買服務的預算,確定在全省分配購買服務的指標。
4.循序漸進建設社工隊伍
社會工作服務既是一個長期的動態(tài)過程,也是一個從量的積累到質的變化的過程,國際上沒有哪一個國家能做到一步到位。就購買服務而言,采取每年在上一年的基礎上增加預算的漸進式預算方式是較為穩(wěn)妥的辦法。特別是人才素質和結構、機構發(fā)展的規(guī)模和水平、學校教育的層次與內涵、社會服務的廣度和深度以及與國際交流的頻次與程度等方面都需要體現循序漸進的原則。因此,社會工作專業(yè)發(fā)展過程中,既要具備超前思維,又不搞盲動冒進,當選擇漸進式發(fā)展策略。
(五)明確購買服務的運作機制
根據海南省的實際情況,購買青少年社會工作服務的運作機制可以用圖1加以說明。
圖1
對圖1解釋如下:
第一,由政府、社工機構、工作對象構成青少年社會工作三要素;
第二,機構向政府提出承接服務項目的申請,政府依申請向機構發(fā)包,發(fā)包并進入執(zhí)行期后,政府向機構進行履職問責,機構回應問責;
第三,機構執(zhí)行項目,為工作對象提供向政府購買服務時承諾的服務內容和質量標準;
第四,政府組織專家通過了解服務過程,訪談服務對象,評估監(jiān)督機構和項目的運作成效。
第五,媒體和社會公眾通過對政府、機構、工作對象三要素的了解,監(jiān)督和問責社會工作過程和效果。
(六)明確購買服務的評估制度與體系
由政府通過第三方評估機構,在項目執(zhí)行的前期、中期、后期及結束后,組織相關官員、專家、社工代表、案主代表以及公眾代表和媒體代表,依據項目計劃確定的指標,通過前攝性、澄清性、過程、績效和影響性等形式的評估,以確定項目存廢、改善、驗收通過以及建立樣板等問題,并將評估報告作為項目驗收的必備附件材料加以嚴格規(guī)定。
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(文字編輯:王香麗 責任校對:鄒紅)endprint