何斌

摘要：為探索建立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目運行管理新機制，安徽省六安市自2011年開始，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營補助項目實行“先建后補”管理，有力促進了主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目；“先建后補”；加強管理

“十二五”期間，安徽省六安市以財政資金為引導，以業(yè)主投入為主體，簡化項目管理程序，積極探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建管運營機制，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營補助項目實行“先建后補”管理，有力促進了主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設。

一、六安市實行“先建后補”管理的主要做法

“先建后補”是在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)行立項條件、立項程序基本不變的前提下，由項目單位先行完成項目建設任務，通過項目竣工驗收后報賬撥付財政資金的一項管理制度，目的是實現(xiàn)項目早建早補，建好就補，不建不補，其實質是對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理制度的創(chuàng)新與完善。

2011年以來，六安市先后組織實施了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化“先建后補”項目86個。項目總投資10901.68萬元，其中中央財政投資5102萬元、省級財政投資1632.4萬元、市縣級配套資金508.16萬元、實施單位自籌資金3658.88萬元，項目覆蓋全市五縣三區(qū)64個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個開發(fā)區(qū)的84個行政村，扶持27 家龍頭企業(yè)、59 家農(nóng)民專業(yè)合作社。

（一）圍繞主導特色產(chǎn)業(yè)，把好選項關。實行“先建后補”的項目是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，仍然要按照農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的基本規(guī)定和程序管理?！跋冉ê笱a”項目由于自籌資金投入較大，目前主要是從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和符合條件的農(nóng)民專業(yè)合作社中選項，所選項目必須符合當?shù)卣_定的主導產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶持產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

（二）推行縣級競爭建庫，把好立項關。縣級農(nóng)發(fā)管理部門通過競爭選項，選擇符合當?shù)氐闹鲗Мa(chǎn)業(yè)、業(yè)主開發(fā)積極性高、項目建設有基礎、帶動農(nóng)民增收能力強的項目進入項目庫。入庫項目進行實地考察和評估，并在一定范圍內(nèi)公示。年度計劃擬申報的項目必須在項目庫中選項，人情項目、臨時動議的項目不得上報。

（三）認真編制初步設計，把好審批關?！跋冉ê笱a”項目財政資金是政府對農(nóng)業(yè)的投入，在項目管理上又是以補助的性質發(fā)放。這就要求準確編制、審批項目初步設計，核準總投資及建設內(nèi)容。為此，六安市在編制初步設計過程中，堅持做到現(xiàn)場勘察，廣泛納諫，嚴格政策，專家評審，明確時限，強化責任，通過縣級農(nóng)發(fā)管理部門審核后，由市級組織現(xiàn)場審批并批復后執(zhí)行。

（四）強化工程建設監(jiān)管，把好質量關。項目初步設計批復后，由縣級農(nóng)發(fā)管理部門督促建設單位抓緊時間招標，選定專業(yè)監(jiān)理機構負責工程質量監(jiān)督。雖然“先建后補”項目工程招投標和監(jiān)理由業(yè)主根據(jù)需要自主確定，但六安市堅持做到施工前審查規(guī)劃設計，施工中加強跟蹤督查，完工后進行質量驗收，全程跟蹤項目實施，確保工程進度和質量。

（五）嚴格項目竣工督查，把好驗收關?！跋冉ê笱a”項目竣工后，項目建設單位聘請中介機構進行項目資金的竣工審計，向縣級農(nóng)發(fā)管理部門提出驗收申請，并按規(guī)定準備各項驗收資料。市級農(nóng)發(fā)部門驗收合格后，撥付全部補助資金。在驗收時，堅持做到“四查一評一單”?！八牟椤保翰榻ㄔO內(nèi)容與項目計劃符不符，查工程位置與規(guī)劃圖紙符不符，查建設標準與設計方案符不符，查資料收集是否齊全和規(guī)范；“一評”：驗收組全體人員到現(xiàn)場評價，符合要求且達到設計標準的就在單項工程驗收表上簽字，否則就不簽字，待整改措施到位后再復驗?！耙粏巍保焊鶕?jù)項目建管運營機制要求，凡發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀的，進入“黑名單”，三年內(nèi)不得申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目。

（六）規(guī)范資金財務管理，把好報賬關。嚴格按照“先建后補”有關政策要求，項目單位根據(jù)批復的年度計劃，全部用自有資金先建。所有項目建成后，項目建設單位及時完善財務資料，申請審計部門對項目進行全面審計。市縣級農(nóng)發(fā)管理部門驗收合格后，建設單位按照報賬程序和要求進行縣級報賬，加蓋農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金付訖專用章，嚴格做到專人管理、專戶儲存、專賬核算，確保財政資金全部用到項目上。

二、六安市實行“先建后補”管理取得的主要成效

（一）大大激發(fā)了業(yè)主開發(fā)熱情。實行“先建后補”投入機制后，業(yè)主投資的積極性較高，責任心較強。項目區(qū)建什么、為什么建、怎么建，業(yè)主心知肚明，從而擴大了業(yè)主的自主權，體現(xiàn)了“民辦公助”的原則，破解了“爭項目積極，干項目消極”的難題，實現(xiàn)了“要我開發(fā)”向“我要開發(fā)”的根本性轉變。由于是業(yè)主開發(fā)，項目工程是自己建、自己用、自己管，因此，業(yè)主比較重視工程質量，并能采取有效措施，及時做好項目工程管護工作，確保項目工程長久發(fā)揮效益。

（二）適當簡化了項目管理程序。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作是一項系統(tǒng)工程，涉及立項建庫、編制建議書、工程概算、申報計劃、下達批復、項目公示、工程招投標、工程監(jiān)理、工程決算、竣工驗收、工程管護等多個環(huán)節(jié)，工作量大、持續(xù)時間長。實行“先建后補”后，由過去全面抓轉變?yōu)樽ァ皟深^”、促“中間”，即項目管理部門集中精力抓好選項立項和竣工驗收兩個關鍵環(huán)節(jié)，項目建設則由項目單位自主實施，管理部門只對其實施進展情況進行督促檢查。在財政資金報撥環(huán)節(jié)，項目通過縣、市竣工驗收后即集中報賬撥付財政資金，與以往按進度報撥資金相比，既減少了工作量，又加快了財政資金報賬進度；在項目建設環(huán)節(jié)，具體由業(yè)主按照項目實施計劃和實施方案組織，管理部門一般不作過多干預。簡化程序卻不是放松管理，通過強化對項目實施督察，對存在問題的項目及時采取措施，從而進一步加強和規(guī)范了項目管理。

（三）明顯加快了項目建設進度?！跋冉ê笱a”明確告知，項目單位要先期墊付項目建設資金。項目單位為及早獲得財政補助資金，必然會主動加快項目工程建設進度，積極配合項目管理部門做好竣工驗收。實施“先建后補”項目，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了運行成本，項目業(yè)主不等不靠財政資金下?lián)埽米曰I資金提前啟動項目建設，工程建設開工較早，進展較快。項目年度計劃批復下達最遲的9、10月份，到當年12月底多數(shù)項目建設就按計劃實施到位，最快的比往年提前半年完成年度項目計劃任務。

（四）有力保障了財政資金安全。2010年之前，實行的是邊建邊補，項目單位獲得財政資金后往往會出現(xiàn)拖延工期，擅自改變實施計劃和資金用途等問題，甚至產(chǎn)生“半拉子項目”、“失敗項目”，管理部門要收回資金很困難，監(jiān)管處于被動局面?！跋冉ê笱a”是先建設、再驗收、后報賬，較好地破解了這一難題，有效保證了項目效益發(fā)揮和財政資金安全。實行“先建后補”以來，六安市所有產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營財政補助項目均如期建成并發(fā)揮效益。項目實施過程中，及時對無法繼續(xù)實施、進展嚴重滯后的項目履行了調整、變更甚至終止手續(xù)。

三、“先建后補”管理存在的問題

（一）選項上難以實現(xiàn)政策初衷。盡管上級強調要圍繞重點領域、重點產(chǎn)業(yè)進行選項，但在實際操作規(guī)程中，各地為確保項目順利建成，必然存在“搭便車”找項目，盡量選那些給不給錢均要建或在項目申報時已著手籌建、甚至已開工建設的項目，而不是主動引導扶持新建項目，財政補助資金未能起到導向作用，選項失去了一定主動性。

（二）部分政策不夠科學、申報文本繁瑣。安徽省規(guī)定，申報對象的龍頭企業(yè)必須是省級及以上龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)自籌資金比例不低于財政資金總額，合作社不低于財政資金的50%等，政策門檻較高。因市場和經(jīng)營等因素以及項目申報、獲批的時間差等影響，導致申報單位投資決策發(fā)生調整和變化，但調整或變更的審批手續(xù)繁瑣，甚至比較苛刻。同時，在產(chǎn)業(yè)化項目可研報告和申報書的編制上，文本繁瑣。

（三）成長性項目壓力大、得不到扶持。由于是補助性質，且先建后補所選項目以“錦上添花”為主，真正需要“雪中送炭”的項目反而不易得以立項扶持。特別是自籌資金不足的縣級龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，急需政府資金支持，卻被擋在門外。

（四）項目建設質量不高、管理欠缺。“先建后補”項目由項目建設單位自行建設，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門對其日常建設質量難以控制，工程質量參差不齊，管理不規(guī)范。有的是程序不到位，如有些土建項目沒有向社會公開進行招投標，采取邀標、詢價形式；設備購置政府采購時間較長，影響工期。有的是施工不專業(yè)，低價承包施工，偷工減料，為趕進度忽視工程質量。有的是項目建設的后續(xù)管理未跟上，項目完工對形成的資產(chǎn)也未辦理移交手續(xù)。

（五）財務監(jiān)管缺失、報賬不規(guī)范。一方面，部分財政農(nóng)發(fā)部門管理人員受專業(yè)技能的限制，在項目建設方面對項目進度、工程質量、項目操作規(guī)范等方面難以準確把握，資金一撥了之，賬一報了之，造成監(jiān)管脫節(jié)；另一方面，實行報賬制的原始發(fā)票在財政農(nóng)發(fā)部門記賬，項目建設單位失去了核算基礎，只用復印件作為會計核算依據(jù)，真假難辨，會計基礎資料失去了真實性、完整性。此外，沒有建立起與“先建后補”報賬制相互配套的會計核算制度和辦法，核算比較混亂，特別是農(nóng)民專業(yè)合作社，一般成立時間短，財務不健全，賬務處理不規(guī)范，家庭作坊式、包包賬現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

四、加強“先建后補”管理的建議

（一）認識上再提高?！跋冉ê笱a”是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理機制的又一創(chuàng)新，對推進項目管理再上新臺階具有重要意義。但“先建后補”只是項目管理某些環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新，而不是對原有管理辦法的全盤否定，因此仍應繼續(xù)堅持原有項目的概念，嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理的基本辦法和基本程序，加大政策宣傳，走出“多建多補，少建少補，建了就補，遍地開花”的誤區(qū)。

（二）政策上再科學。要因地制宜，降低立項準入門檻，實行更靈活的政策。要合理界定扶持范圍和扶持重點，對籌資能力強的，可以適當提高扶持額度；對處于成長性有前景的農(nóng)民合作組織，應加大政策傾斜力度，根據(jù)實際情況在規(guī)定范圍內(nèi)確定扶持的財政資金額度。龍頭企業(yè)和合作社的自籌資金投入比例也應適當降低，特別是對剛剛起步發(fā)展、實力較弱的可適當放寬條件。要進一步拓寬財政資金扶持范圍，項目初步設計表格內(nèi)容編制宜粗不宜細；允許適當調整并將調整審批權限適當下放，報上級主管部門備案。要簡化項目申報文本，可根據(jù)項目申報指南編制實用性的可研報告或申報書。

（三）財務上再規(guī)范。要強化業(yè)務培訓，對申報立項后的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，財政農(nóng)發(fā)管理部門要定期培訓其主要負責人、分管負責人和財務人員；農(nóng)發(fā)內(nèi)部要強化職責分工，實行AB崗，搞項目的要參與資金管理，管資金的更要深入項目實地，掌握工程項目建設的第一手資料，防止失真失實。特別是在報賬過程中，必須嚴格把好票據(jù)的審核關，做到“七不”，即對用途不合理的不報、程序不規(guī)范的不報、發(fā)票不合規(guī)的不報、附件不齊全的不報、無經(jīng)手人簽字的不報、工程進度未達到要求的不報、資金支出不到位的不報，確保報賬憑證的真實性、合法性、有效性和完整性，確保財政資金安全。

（四）管理上再嚴格?！跋冉ê笱a”不是放松管理，而是更加注重關鍵環(huán)節(jié)。該管的要加強，該放開的適當放開。具體說來，要把好四關：一是把好選項立項關，這是確定項目的關鍵。對申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“先建后補”項目的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的申報資質與材料，要認真進行實地考察和篩選，對資金規(guī)模太小和財務不健全、不規(guī)范的申報單位，一律不予申報立項。二是把好初步設計關，這是核定項目投資多少的關鍵。要委托有專業(yè)資質單位編制，健全現(xiàn)場考察制、專家評審制，使初步設計更全面、更詳實、更合理。三是把好竣工驗收關，這是認定項目是否建成的關鍵。要完善、細化、配套驗收辦法，強化責任追究，用健全的制度來規(guī)范項目的驗收。四是把好管護關。項目完工驗收后，要將已完工項目的會計資料、檔案資料進行收集整理，移交到管理單位，并簽訂項目管護協(xié)議，明確管護事項及雙方的權利和義務，切實解決重建輕管的現(xiàn)象。

（五）作風上再求實。近年來，部分建設單位在項目實施過程中與當?shù)厝罕姰a(chǎn)生的矛盾較多，不同程度地影響著項目的實施。因此，財政農(nóng)發(fā)部門要督促項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項目建設單位與當?shù)厝罕娭g加強感情溝通，增強矛盾協(xié)調的主動性；要及時會商相關部門，通過辦公會、協(xié)調會等方式，切實解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施過程中遇到的道路、灌排、電力、綠化等基礎設施建設矛盾，確保項目順利實施。

（作者單位：安徽省六安市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)局）

責任編輯：洪峰