謝新偉 楊文靜

摘 要：高校在國家創(chuàng)新體系中具有十分重要的作用。在各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)投入不斷加大的背景下，高校的科研創(chuàng)新能力有了較大提高，但也出現(xiàn)了一些科研腐敗現(xiàn)象。本文在分析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用和管理中存在的科研經(jīng)費(fèi)屬性的認(rèn)識錯位、科研經(jīng)費(fèi)法律法規(guī)缺失、預(yù)算管理意識淡薄、對腦力勞動成本補(bǔ)償不足等問題的基礎(chǔ)上，給出了解決上述問題的對策，以對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用與管理的法制化和規(guī)范化起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：高?？蒲薪?jīng)費(fèi)；使用與管理；問題與對策

近年來，我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量呈不斷上升趨勢，先后超過英國、法國、德國和日本，成為僅次于美國的世界第二大科技經(jīng)費(fèi)投入大國。2015年11月，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2014年全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報》顯示：2014年，我國研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入總量為13，015.6億元，比上年增加1，169億元，增長9.9%[1]。從2015年兩項(xiàng)國家級科研項(xiàng)目立項(xiàng)的結(jié)果，可以看出高校在我國科學(xué)研究工作中舉足輕重的地位，國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目立項(xiàng)16，709項(xiàng)，其中高校系統(tǒng)立項(xiàng)13，641項(xiàng)，占立項(xiàng)總數(shù)的81.64%[2]；國家社科基金年度項(xiàng)目和青年項(xiàng)目立項(xiàng)27，916項(xiàng)，其中高校系統(tǒng)立項(xiàng)24，364項(xiàng)，占立項(xiàng)總數(shù)的87.27%。[3]隨著國家對科研經(jīng)費(fèi)投入的不斷加大，高校在科研經(jīng)費(fèi)管理和使用中出現(xiàn)的問題日益凸顯。一方面，是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)腐敗案件呈上升趨勢，涉案金額越來越大，犯案人員的層次越來越高，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注。在近期通報曝光的科研經(jīng)費(fèi)腐敗案例中，比較典型的有浙江大學(xué)陳英旭將科研經(jīng)費(fèi)劃入自己控制的公司，貪污945萬余元；北京郵電大學(xué)宋茂強(qiáng)借用他人身份證辦理銀行存折，冒名領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)68萬元；山東大學(xué)劉兆平通過開虛假發(fā)票騙取科研經(jīng)費(fèi)341.8萬元等。以上案件說明：一方面，科研經(jīng)費(fèi)使用、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)存在較大漏洞，形成了滋生腐敗的空間；另一方面，高校產(chǎn)出的高水平科技成果與科研經(jīng)費(fèi)投入的強(qiáng)度不匹配，科研成果轉(zhuǎn)化率低，科研經(jīng)費(fèi)或超范圍開支使用或產(chǎn)生大量結(jié)余，大大降低了科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，不利于推動國家科研工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，系統(tǒng)梳理目前高校科研經(jīng)費(fèi)使用和管理中存在的問題，有針對性地提出解決思路，對于充分發(fā)揮高校在國家創(chuàng)新體系中的作用具有重要意義。

目前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用和管理存在的主要問題

1.對科研經(jīng)費(fèi)認(rèn)識的錯位

在高校方面，科研經(jīng)費(fèi)的數(shù)量往往代表了一所高校的科研實(shí)力和水平，也是影響高?！芭琶钡闹匾蛩刂?。高校比較關(guān)注科研項(xiàng)目的級別、數(shù)量以及科研經(jīng)費(fèi)的總額，很多高校在提取一定比例的管理費(fèi)以后，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，卻很少對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格的成本核算和監(jiān)督監(jiān)管，更不關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，主要的管理工作就是由財(cái)務(wù)部門對科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行賬務(wù)核算。在教師方面，科研項(xiàng)目的申報需要花費(fèi)大量的時間和精力進(jìn)行準(zhǔn)備，項(xiàng)目成功立項(xiàng)不僅需要高質(zhì)量的申報文本，還需要負(fù)責(zé)人及其項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)積累豐富的科研成果以及在同行中的影響力，經(jīng)過一系列艱辛的工作申請到科研經(jīng)費(fèi)，教師們普遍存在一種錯誤的認(rèn)識，不論是縱向科研經(jīng)費(fèi)還是橫向科研經(jīng)費(fèi)，都是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人憑著自己的實(shí)力爭取得來的，是由學(xué)校財(cái)務(wù)部門“幫助代管的經(jīng)費(fèi)” [4]，即只要能順利完成科研合同或達(dá)到科研任務(wù)目標(biāo)，科研經(jīng)費(fèi)的支出和使用理所當(dāng)然應(yīng)由項(xiàng)目組掌控，忽視了科研經(jīng)費(fèi)公款的屬性。

2.科研經(jīng)費(fèi)管理法律法規(guī)的缺失

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)來源渠道多元化，既有來自財(cái)政性撥款的縱向項(xiàng)目（如自然科學(xué)基金及社會科學(xué)基金等），又有與企事業(yè)單位合作的橫向科研經(jīng)費(fèi)，還有各單位經(jīng)費(fèi)自籌的科研項(xiàng)目。但目前我國尚無科研經(jīng)費(fèi)管理的法律法規(guī)，各種科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)多以規(guī)范性文件的形式來管理，如科技部的《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、國家自然基金委員會的《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦的《國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》等。以上管理辦法和文件眾多，但存在應(yīng)用面窄、差異性大、法律效力低的問題，在一定程度上加大了科研經(jīng)費(fèi)管理的難度。為了適應(yīng)新形勢新要求、進(jìn)一步規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理，主管部門及各地方政府不定期出臺一些文件，如教育部、財(cái)政部出臺的《關(guān)于加強(qiáng)中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》，北京市教育委員會、北京市財(cái)政局出臺的《關(guān)于加強(qiáng)市屬高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見》等文件，為科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用和管理“打補(bǔ)丁”。

3.科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算意識薄弱

目前，科研項(xiàng)目“重立項(xiàng)申報、輕預(yù)算編制”的現(xiàn)象普遍存在，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制流于形式，對預(yù)算編制科學(xué)性以及科研經(jīng)費(fèi)后續(xù)使用的合理性重視不夠。不同性質(zhì)的科研經(jīng)費(fèi)在支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)比例等方面具有較大差異。許多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在尚未吃透項(xiàng)目管理辦法，或未結(jié)合科研項(xiàng)目的實(shí)際需要進(jìn)行合理的經(jīng)費(fèi)支出測算的情況下，提交預(yù)算；在被批復(fù)后，科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出需求和預(yù)算偏差大，有的項(xiàng)目支出科目經(jīng)費(fèi)結(jié)余很多，而有的項(xiàng)目支出科目經(jīng)費(fèi)缺口較大，從而容易導(dǎo)致科研項(xiàng)目無法結(jié)題或者結(jié)題不結(jié)賬的問題。

高校教師承擔(dān)科研項(xiàng)目具有明顯的“扎堆”現(xiàn)象，即科研項(xiàng)目主要集中于若干科研“大腕”名下。一位教授經(jīng)常同時主持各類科研項(xiàng)目少則幾項(xiàng)、多則十幾項(xiàng)，在重點(diǎn)大學(xué)這種現(xiàn)象更為明顯。由于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人忙于申報、研究或結(jié)題等工作，項(xiàng)目立項(xiàng)編制預(yù)算時常由課題組其他成員代勞，更有甚者由研究生代為編制預(yù)算，由于編制預(yù)算者不能全面了解項(xiàng)目實(shí)施過程和經(jīng)費(fèi)需求，預(yù)算編制的質(zhì)量可想而知。有些教師編制預(yù)算時，喜歡“撒芝麻鹽”的方法，對一些軟性支出（差旅費(fèi)、會議費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)等項(xiàng)目）都填報一些預(yù)算額度。例如：預(yù)算1萬元的會議費(fèi)，由于會議費(fèi)屬于“七公”經(jīng)費(fèi)之一，有嚴(yán)格的管理辦法和報銷程序，舉辦會議應(yīng)列入學(xué)校的會議計(jì)劃，需在會議定點(diǎn)機(jī)構(gòu)召開，會議有最少人數(shù)的限制和外校人員參加的要求。按目前會議費(fèi)管理辦法的規(guī)定，小型會議應(yīng)安排在校內(nèi)會議室召開，此項(xiàng)會議費(fèi)預(yù)算基本無法執(zhí)行和支出。

4.科研經(jīng)費(fèi)對腦力勞動成本補(bǔ)償不足

目前，絕大部分縱向項(xiàng)目可發(fā)放項(xiàng)目組外的外單位專家咨詢費(fèi)、聘用人員工資或?qū)W生的勞務(wù)費(fèi)，不得發(fā)放項(xiàng)目組在職人員工資或勞務(wù)費(fèi)。制度的設(shè)計(jì)是基于高校在職教師已從學(xué)校獲得了工資和各種福利，不能重復(fù)享受工資性收入，這一點(diǎn)上也符合國際慣例。例如：美國取得全年工資的高校教師也不允許從科研項(xiàng)目中獲得報酬和收入。但我國高校教師的收入與美國等國家相比差距較大，據(jù)《紐約時報》報道，在全球的大學(xué)教師薪酬排行中，中國的大學(xué)教師平均工資排名倒數(shù)第三，而新入職的青年教師工資，甚至全球墊底。香港大學(xué)教授的工資待遇比較高，屬于典型的高薪養(yǎng)廉制度，科研經(jīng)費(fèi)一般全部用在項(xiàng)目研究上。相比之下，國（境）內(nèi)的教授待遇比較低，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)動輒上百萬、上千萬，工資收入與科研經(jīng)費(fèi)的巨大反差容易導(dǎo)致一些腐敗現(xiàn)象或違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)問題的出現(xiàn)。研究工作主要是研究人員腦力勞動的付出，而現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理制度無法體現(xiàn)出科研人員腦力勞動價值的付出，即對人力成本的補(bǔ)償不足已成為科研經(jīng)費(fèi)管理制度性的缺陷。

加強(qiáng)和改善高校科研經(jīng)費(fèi)使用和管理的對策

1.正確認(rèn)識科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)政資金屬性

教育部和財(cái)政部2005年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見》中明確指出，高校取得的各類科研經(jīng)費(fèi)，不論其資金來源渠道，均為學(xué)校收入，必須全部納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理、集中核算，并確?？蒲薪?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?。各高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視科研經(jīng)費(fèi)管理工作，采取有效措施，切實(shí)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，進(jìn)一步提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效益。在此文件的指導(dǎo)下，各高校應(yīng)加大規(guī)范使用科研經(jīng)費(fèi)的宣傳教育力度，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)政資金屬性，提高學(xué)校教師對科研經(jīng)費(fèi)的正確認(rèn)識，及時通報近年來科研經(jīng)費(fèi)的腐敗案件，給科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目組成員敲響警鐘。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，按有關(guān)規(guī)定及時辦理科研項(xiàng)目結(jié)題及結(jié)賬手續(xù)，并對科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、有效性承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。

2.加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)章制度建設(shè)

從美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的科研經(jīng)費(fèi)管理來看，各國政府針對不同資金渠道的科研經(jīng)費(fèi)制定了法律法規(guī)，使科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理有章可循。因此，具有較強(qiáng)約束力的法律、法規(guī)是保證科研經(jīng)費(fèi)有效合理使用和監(jiān)督的前提與基礎(chǔ)。我國應(yīng)制定并出臺科研經(jīng)費(fèi)管理的法律法規(guī)，對不同資金來源的科研經(jīng)費(fèi)，從經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)使用、績效評價、監(jiān)督檢查、信息公開以及責(zé)任追究等，建立起一整套明晰的規(guī)則。各級政府、科研項(xiàng)目管理部門及高校自身應(yīng)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)章制度建設(shè)，完善科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支比例、審批權(quán)限以及成本核算等，建立完整的科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理體系，形成科研經(jīng)費(fèi)分類管理和統(tǒng)一監(jiān)督的規(guī)范，為科研經(jīng)費(fèi)的使用、執(zhí)行和科研任務(wù)的實(shí)現(xiàn)奠定制度基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制管理

預(yù)算管理在科研經(jīng)費(fèi)管理中具有舉足輕重的作用，科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算是項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)和保障。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)項(xiàng)目的管理辦法。項(xiàng)目管理辦法既是預(yù)算制定的依據(jù)，也是項(xiàng)目執(zhí)行的依據(jù)，還是結(jié)題審計(jì)的依據(jù)。編制科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算時，應(yīng)該緊密結(jié)合科研活動的特點(diǎn)和實(shí)際需要，按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性的原則，科學(xué)、合理、真實(shí)地編制科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證科研資金合理有效利用。

由于科研課題的研究需要很強(qiáng)的專業(yè)性，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要切實(shí)承擔(dān)起科研項(xiàng)目預(yù)算的職責(zé)，各高校應(yīng)探索科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理（包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、預(yù)算績效考核等）的協(xié)同管理監(jiān)督機(jī)制，形成以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為主，科研部門以及財(cái)務(wù)部門共同參與的課題預(yù)算機(jī)制。發(fā)揮科研部門在科研政策和管理方面的優(yōu)勢和財(cái)務(wù)部門經(jīng)費(fèi)管理方面的特長。預(yù)算編制形成初稿后，校內(nèi)可組織相關(guān)職能部門、咨詢專家或中介機(jī)構(gòu)對相關(guān)科研項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評審，特別是對勞務(wù)費(fèi)、重大設(shè)備儀器購置、重要文本文獻(xiàn)及外協(xié)經(jīng)費(fèi)等重點(diǎn)把關(guān)，提出預(yù)算審核建議。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要根據(jù)審批意見對預(yù)算進(jìn)行修改，直到完全符合規(guī)定后定稿或上報。

4.完善課題組勞務(wù)付出的補(bǔ)償機(jī)制

2014年1月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)：“科研工作者是科技創(chuàng)新的主力軍，要完善分配政策，改革科技評價和獎勵制度，積極理順薪酬體制和激勵機(jī)制，讓他們體面地、有尊嚴(yán)地工作和生活，讓創(chuàng)造性智力活動得到應(yīng)有的回報，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來?！睘榱梭w現(xiàn)對教師智力成本的補(bǔ)償，只要科研項(xiàng)目研究質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求，在科研總經(jīng)費(fèi)中明確規(guī)定一定比例用于科研課題組人員勞動補(bǔ)償支出，避免過多依賴發(fā)票報銷現(xiàn)象的發(fā)生。[5]

目前，一些科研項(xiàng)目已進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，如湖北省為鼓勵科研人員為企業(yè)服務(wù)，提高科研人員科研勞務(wù)報酬，在《關(guān)于推動高校院所科技人員服務(wù)企業(yè)研發(fā)活動的意見》中規(guī)定，承擔(dān)省內(nèi)企業(yè)委托研發(fā)項(xiàng)目的高校研發(fā)團(tuán)隊(duì)和科技人員，可在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中獲得科研勞務(wù)收入，其中軟件開發(fā)類、設(shè)計(jì)類、規(guī)劃類和咨詢類項(xiàng)目的比例最高可達(dá)團(tuán)隊(duì)使用經(jīng)費(fèi)部分的70%，其他項(xiàng)目比例最高可達(dá)50%；又如一些“2011協(xié)同創(chuàng)新中心”發(fā)布的項(xiàng)目管理辦法規(guī)定，協(xié)同創(chuàng)新中心的研究經(jīng)費(fèi)可按一定的比例和上限列支校內(nèi)外專兼職科研人員、管理人員薪酬，包括工資、績效獎勵、勞務(wù)費(fèi)等支出，按照聘用協(xié)議約定的工作任務(wù)、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、績效標(biāo)準(zhǔn)考核和發(fā)放；再如《國家科技支撐計(jì)劃管理辦法》規(guī)定，在項(xiàng)目的間接費(fèi)用中可列支一定比例的績效獎勵。以上規(guī)定的陸續(xù)出臺和落地，對科研經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償項(xiàng)目組成員人力成本的付出進(jìn)行了有益嘗試，讓教師能夠依法合規(guī)地從科學(xué)研究中獲得收益，讓教師的科研工作業(yè)績與貢獻(xiàn)得到經(jīng)濟(jì)上的合理回報。這對于進(jìn)一步調(diào)動廣大教師積極性、高質(zhì)量地完成科研項(xiàng)目具有重要意義。這里需要注意的是，目前國家和地方政府對各高校實(shí)行績效工資總量控制，科研經(jīng)費(fèi)中的績效支出將對高校的績效工資體系產(chǎn)生影響，如何科學(xué)、合理地核定各高校的績效工資總量，將會成為工資主管部門需要研究和破解的問題。

科研經(jīng)費(fèi)管理是個系統(tǒng)工程，需要各級政府、科研主管部門及高校共同努力，針對當(dāng)前高校在科研經(jīng)費(fèi)管理方面存在的問題，進(jìn)一步完善各項(xiàng)規(guī)章制度、加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高資金使用效益，確?？蒲泄ぷ鹘】蛋l(fā)展。

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（作者單位：北京信息科技大學(xué)財(cái)務(wù)處）

[責(zé)任編輯：卜 珺]