林龔華

摘要：本文通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談等方式獲取大量資料，對(duì)福建省農(nóng)村低保制度開(kāi)展分析研究。結(jié)果表明，近年來(lái)福建省逐步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行農(nóng)村低保與其他社會(huì)救助相配套的扶持政策，農(nóng)村低保戶除享受農(nóng)村低保補(bǔ)助外，還享受其他社會(huì)補(bǔ)助政策，如學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補(bǔ)助等，群眾滿意度較高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查難，認(rèn)知存在誤區(qū)，評(píng)審流程不夠規(guī)范等方面的問(wèn)題，亟需在保障機(jī)制、保障水平、評(píng)審規(guī)范化、制度宣傳等方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；保障標(biāo)準(zhǔn)；社會(huì)救助

近年來(lái)，福建省逐步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行農(nóng)村低保與其他社會(huì)救助相配套的扶持政策，農(nóng)村低保戶除享受農(nóng)村低保補(bǔ)助外，還享受其他社會(huì)補(bǔ)助政策，如學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補(bǔ)助等，群眾滿意度較高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查難，認(rèn)知存在誤區(qū)，評(píng)審流程不夠規(guī)范等方面的問(wèn)題，亟需在保障機(jī)制、保障水平、評(píng)審規(guī)范化、制度宣傳等方面進(jìn)行調(diào)整和完善。

一、福建省農(nóng)村低保制度實(shí)施成效

為妥善解決福建省農(nóng)村貧困人口的生活困難，切實(shí)保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，自2004年1月起，福建省全面建立并實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度。目前，保障制度不斷完善，操作程序日益規(guī)范，資金投入逐步增長(zhǎng)，救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，覆蓋人群逐步擴(kuò)大，在保障農(nóng)村貧困人口及其家庭的基本生活方面發(fā)揮了重要作用。截至2014年年底，福建省農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為73.90萬(wàn)人，占全省農(nóng)村人口總數(shù)的5.1%。

（一）保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。

目前，全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已從2004年的農(nóng)村居民家庭年人均1000元提高到2650元。各地綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人民生活需求、財(cái)力狀況、物價(jià)水平等因素，合理制定本地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。除龍巖、三明、南平部分縣（市、區(qū)）外，其余地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)均高于省定標(biāo)準(zhǔn)，其中廈門市低保標(biāo)準(zhǔn)為全省最高水平達(dá)7320元。廈門市、莆田市、晉江市、倉(cāng)山區(qū)、晉安區(qū)、馬尾區(qū)等經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均等化，有效提高對(duì)低保對(duì)象的整體保障水平。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與其他社會(huì)救助的配套扶持。

低保農(nóng)戶除享受農(nóng)村低保補(bǔ)助外，還享受過(guò)其他社會(huì)補(bǔ)助政策，主要集中在學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補(bǔ)助等。以上杭縣為例，全縣農(nóng)村低保對(duì)象除每月可領(lǐng)取低保金外，另外還可享受醫(yī)療救助、危房改造、助學(xué)救助、就業(yè)照顧等配套政策，農(nóng)村低保戶重大疾病住院按保內(nèi)費(fèi)用扣除新農(nóng)合補(bǔ)償金額后的70%進(jìn)行救助；危房改造按家庭人口每人補(bǔ)助6000元；子女就讀高中每年可補(bǔ)助2500元；子女在參加“三支一扶”招考，可享受加分政策。

（三）農(nóng)村低保戶滿意度較高。

農(nóng)村低保政策可在一定程度上改變低保對(duì)象的生活狀況，提高他們的生活質(zhì)量，特別是緩解他們?cè)谑澄铩⑨t(yī)療、子女教育等方面的負(fù)擔(dān)，受廣大農(nóng)民群眾的歡迎，特別是受到農(nóng)村低保對(duì)象的好評(píng)。

二、福建省農(nóng)村低保制度運(yùn)行面臨的問(wèn)題

（一）保障水平低，分配不均。

按照福建省現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，城市低保標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的33%—40%之間確定，而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于這一標(biāo)準(zhǔn)。以福州市為例，2015年福州除五區(qū)外，七縣（市）城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月570元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月250—350元不等，明顯低于城市低保標(biāo)準(zhǔn)。究其原因，在制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府往往高估農(nóng)村土地的保障功能，而實(shí)際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件、季節(jié)因素、市場(chǎng)、勞動(dòng)者自身?xiàng)l件等諸多因素影響，加之福建省人均耕地面積狹小，土地的實(shí)際保障功能有限。部分地方低保名額分配不科學(xué)，導(dǎo)致貧困家庭較多的村，難以將符合條件的農(nóng)戶納入低保。個(gè)別地方在實(shí)施過(guò)程中，變“按保障標(biāo)準(zhǔn)施?！睘椤鞍疵~數(shù)量施?！?，在低保評(píng)議時(shí)通常把收入低于標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先納入，其余高于標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)家庭根據(jù)名額數(shù)量，采用家庭收入從低到高排序的方法認(rèn)定低保，導(dǎo)致部分家庭收入實(shí)際高于低保標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)一些爭(zhēng)議。

（二）收入核查難，低保對(duì)象難以確定。

由于缺乏有效的收入審核手段，民政部門對(duì)農(nóng)戶的收入、生產(chǎn)、生活等基本情況缺乏全面、準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)，無(wú)法準(zhǔn)確核定農(nóng)戶的收入。申請(qǐng)對(duì)象往往“重困難輕收入”，無(wú)法完全消除瞞報(bào)、少報(bào)或者不報(bào)個(gè)人及家庭收入的情況，對(duì)其非正規(guī)就業(yè)或隱性就業(yè)的收入缺乏有效的調(diào)查核實(shí)辦法，對(duì)種植、養(yǎng)殖收入的估算也難做到絕對(duì)準(zhǔn)確。加上農(nóng)村人口流動(dòng)性大，人戶分離情況較多，特別是共同生活的家庭成員情況難以準(zhǔn)確掌握，對(duì)家庭實(shí)際收入的統(tǒng)計(jì)難度較大。由于難以核定，個(gè)別地方自行簡(jiǎn)化收入核定環(huán)節(jié)，只是通過(guò)入戶走訪、查看村民家庭住房條件、有無(wú)電器和奢侈品等來(lái)進(jìn)行衡量，由此確定的低保對(duì)象合理性明顯存疑。

（三）對(duì)低保政策認(rèn)知存在誤區(qū)。

經(jīng)過(guò)多年的宣傳，低保政策知曉率已達(dá)較高水平，但受宣傳不到位、農(nóng)民文化程度低等因素影響，不少農(nóng)民在認(rèn)知上存在偏差。不知道低保是以家庭經(jīng)濟(jì)收入為依據(jù)，將農(nóng)村低保理解成殘疾保和老年保，單純地認(rèn)為只要是殘疾人或達(dá)到一定年齡后就能吃低保；對(duì)低保的退出機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，部分低保對(duì)象將低保看成終身制，經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)后也不愿退出，更有甚者被取消低保后上訪。

此外，個(gè)別基層干部對(duì)低保政策認(rèn)知上也存在偏差，未能領(lǐng)會(huì)建立農(nóng)村最低生活保障制度的初衷，只是將農(nóng)村低保作為農(nóng)村治理的工具。個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）把低保當(dāng)作安撫“計(jì)生戶”的手段，將所有的計(jì)生二女戶均列入低保，占用了絕大多數(shù)的低保指標(biāo)，真正生活困難的農(nóng)民反而未能享受低保，扭曲了低保制度的功能定位。

（四）低保評(píng)審流程不夠規(guī)范。

在確定低保對(duì)象過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)組織民主評(píng)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）工作人員、村（居）民委員會(huì)成員、熟悉申請(qǐng)人家庭情況的黨員代表、村（居）民代表等人員組成評(píng)議組，通過(guò)評(píng)議確定低保對(duì)象。在實(shí)際操作中，部分村的做法不符合規(guī)范性要求，存在一些違規(guī)現(xiàn)象。如低保對(duì)象未經(jīng)評(píng)議小組民主評(píng)議，直接由村干部認(rèn)定；評(píng)議時(shí)看對(duì)象不看條件，直接將二女戶、殘疾人等列為低保對(duì)象；民主評(píng)議未保留相應(yīng)的會(huì)議記錄，對(duì)低保申請(qǐng)人的情況不及時(shí)公示、信息不完整等。

（五）基層低保組織薄弱。

農(nóng)村低保工作業(yè)務(wù)性質(zhì)較為復(fù)雜，工作難度大。基層低保工作人員不足，且往往身兼數(shù)職，既要做好農(nóng)村低保的宣傳、審批、核實(shí)等工作，又要參與當(dāng)?shù)仄渌粘Ｐ姓ぷ骱途C合治理、征地拆遷等工作，難以做到專職專用。

三、完善農(nóng)村低保制度的建議

（一）建立多層次保障機(jī)制，提升保障水平。

農(nóng)村低保對(duì)象是貧困人口，物價(jià)上漲、居民可支配收入的增長(zhǎng)、農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的大幅波動(dòng)、突發(fā)性事件等，對(duì)救助對(duì)象的生活有很大的影響。因此，必須建立多層次的保障機(jī)制，確保農(nóng)村困難群眾基本生活得到有效保障。一是建立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制。對(duì)農(nóng)村家庭衣、食、子女就學(xué)、醫(yī)療等基本生活費(fèi)用進(jìn)行客觀評(píng)判，根據(jù)本地當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入和消費(fèi)水平增長(zhǎng)幅度的比例測(cè)算維持基本生活的支出，確定下年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，建立起真正意義上的自然增長(zhǎng)機(jī)制。二是建立市場(chǎng)預(yù)警機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估體系，掌握物價(jià)動(dòng)態(tài)，對(duì)與人民群眾生活密切相關(guān)的糧食、副食品等價(jià)格，波動(dòng)幅度較大時(shí)應(yīng)進(jìn)行預(yù)警，啟動(dòng)預(yù)案。根據(jù)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)情況和對(duì)農(nóng)村低保群體生活影響程度，適時(shí)給予價(jià)格補(bǔ)貼和制定下年度低保標(biāo)準(zhǔn)，使困難群眾不因市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)受到較大影響。三是完善農(nóng)村臨時(shí)救助制度。堅(jiān)持政府財(cái)政主導(dǎo)，確保臨時(shí)救助資金來(lái)源，對(duì)低保對(duì)象因突發(fā)性事件陷入困難時(shí)進(jìn)行有效救助，使農(nóng)村困難群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

（二）完善收入核查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象科學(xué)管理。

收入核查是農(nóng)村低保工作的難點(diǎn)，目前依靠村干部對(duì)申報(bào)人開(kāi)展入戶核查的模式，難免存在不夠客觀、全面等不足。要完善收入核查機(jī)制，借助惠安縣的經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用“救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)信息核對(duì)系統(tǒng)”，通過(guò)該系統(tǒng)平臺(tái)中聚合的銀行（存款）、工商（注冊(cè)）、養(yǎng)老金、公積金、交通（汽車）等多部門信息集合，運(yùn)用身份證號(hào)碼為主、其它信息為輔進(jìn)行比對(duì)，解決低保戶家庭收入核查的前期比對(duì)工作。通過(guò)探索建立低保信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，將分散在政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)低保家庭的信息實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，既有利于打破信息孤島，又便于各部門及時(shí)溝通信息，采取聯(lián)動(dòng)措施幫助低保對(duì)象。同時(shí)，做好對(duì)低保對(duì)象的家庭收入狀況追蹤，實(shí)時(shí)對(duì)低保對(duì)象領(lǐng)取的低保金進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于家庭人均收入超過(guò)低保標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)及時(shí)調(diào)整；對(duì)于低保退出戶應(yīng)給以保留一定時(shí)間的低保作為鼓勵(lì)，保障其過(guò)渡時(shí)期的基本生活。

（三）加強(qiáng)低保制度宣傳。

低保制度的實(shí)施，需要社會(huì)廣泛的理解和支持。應(yīng)組織社會(huì)力量，協(xié)調(diào)相關(guān)部門圍繞低保制度，定期開(kāi)展形式多樣、主題鮮明的宣傳活動(dòng)，編好宣傳畫和宣傳冊(cè)，做到“政策進(jìn)村社、進(jìn)院落”，讓農(nóng)民了解當(dāng)前的農(nóng)村低保制度。要讓廣大群眾認(rèn)識(shí)到農(nóng)村低保不是殘疾保、老年保，而是對(duì)低于保障線以下困難群眾的基本生活的一項(xiàng)“兜底”，是最基本、最底層的生存保障，不等同于普惠福利，是對(duì)困難群眾的“雪中送炭”，而不是“錦上添花”；要讓廣大群眾認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村低保不是終身制而是有相應(yīng)的退出機(jī)制，當(dāng)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)主動(dòng)申報(bào)退保；要讓廣大群眾認(rèn)識(shí)到自身所承擔(dān)的社會(huì)監(jiān)督職能，如在低保評(píng)議、審批、信息公示等方面發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)向當(dāng)?shù)孛裾块T和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）投訴、舉報(bào)，確保困難群眾的基本生活保障不受影響。

（四）探索建立農(nóng)村低保聽(tīng)證機(jī)制。

要以低保戶充分參與為原則，充分聽(tīng)取不同身份、不同生存狀況低保戶的意見(jiàn)，并有針對(duì)性地采納其建議，作為政策決策和調(diào)整的重要依據(jù)；要建立科學(xué)的聽(tīng)證機(jī)制，由專人負(fù)責(zé)參會(huì)代表選舉、利益協(xié)調(diào)、投訴及監(jiān)督等工作，形成綜合穩(wěn)定的管理運(yùn)作體系。聽(tīng)證組成員應(yīng)包括民政干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦工作人員、村干部以及申請(qǐng)人的街坊四鄰。

（五）加強(qiáng)基層組織建設(shè)和人員培訓(xùn)。

要加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，在推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)能力建設(shè)的過(guò)程中，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村最低生活保障工作需要，科學(xué)整合縣鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)和人力資源，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)辦公室職責(zé)，加強(qiáng)工作力量，保證工作經(jīng)費(fèi)，建立健全農(nóng)村最低生活保障管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?；鶎拥捅９ぷ魅藛T應(yīng)優(yōu)先考慮低保對(duì)象的利益，充分尊重低保對(duì)象的個(gè)人決定和隱私，在任何時(shí)候都不應(yīng)該利用低保對(duì)象以達(dá)成個(gè)人的目的，侵害其權(quán)益，及時(shí)將有關(guān)工作的信息和政策動(dòng)態(tài)告知低保對(duì)象。為此，要加強(qiáng)基層低保工作人員的學(xué)歷、個(gè)人能力、素養(yǎng)、崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗后定期政策變動(dòng)培訓(xùn)等，不斷提升基層低保工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

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（作者單位：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局福建調(diào)查總隊(duì)）

責(zé)任編輯：欣聞