摘要：承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是農(nóng)村土地所有權(quán)制度創(chuàng)新上的重大突破。新中國成立以來，中國農(nóng)村土地所有權(quán)制度一直在探索中發(fā)展前進，并逐步探索建立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律制度。中國農(nóng)村集體土地制度正面臨著新的重大改革與創(chuàng)新，“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革創(chuàng)新的核心。健全和規(guī)范推進“三權(quán)分置”權(quán)能體系，保障土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范行使，是深化農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新的重點。強化集體土地所有權(quán)法治是準確把握和全面深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵，強化農(nóng)村集體土地所有權(quán)是保障和服務農(nóng)民全面發(fā)展的根本路徑。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村土地；所有權(quán)；三權(quán)分置；改革創(chuàng)新；法治

農(nóng)村土地所有權(quán)問題是古今中外法學、政治學、經(jīng)濟學和社會學等諸多學科領(lǐng)域不懈探索的熱點與難點。正如馬克思所指出的：“土地是我們的一切，是我們生存的首要條件?！盵1]恩格斯也曾明確指出：土地是“一切財富的源泉?！盵2]中國古代土地所有權(quán)問題是物權(quán)法律制度的核心，在國家和社會生活中居于重要地位。[3]中國土地所有權(quán)（Land ownership）具有所有權(quán)交易的禁止性、權(quán)利的可使用、處分和主體的特定性、權(quán)屬的穩(wěn)定性、權(quán)能的可分離性等特征。中國農(nóng)村土地所有權(quán)（Rural land ownership）的權(quán)利主體是“農(nóng)民集體”，但在實踐中卻很難實現(xiàn)，主要原因是法律規(guī)定不明確。法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)屬農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組三級都可以干預，而法律對此卻沒有權(quán)限明確、分層管理、職責清晰的具體規(guī)定，①這在很多方面影響了“三權(quán)分置”體制的健康運行。

實行“三權(quán)分置”已是中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革創(chuàng)新的核心內(nèi)容。所有權(quán)（Ownership）是法治社會的重要制度之一，包括占有、使用、收益、處分等權(quán)利，是一種最充分的權(quán)利和絕對的權(quán)利。按照中國法律規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營后，只有土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，其所有權(quán)性質(zhì)不變，因此，根本不存在土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的問題。創(chuàng)新和完善農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理制度，從法律制度上明確和規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三者之間的法律關(guān)系，是科學把握“三權(quán)分置”內(nèi)涵、依法引領(lǐng)和保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、統(tǒng)籌解決好“三農(nóng)”問題的基礎性工作。因此，應立足于總結(jié)實踐經(jīng)驗，搞好農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度頂層設計，明晰其與農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)能的關(guān)系，依法引領(lǐng)、推進和保證“三權(quán)分置”以多種形式和路徑獲得實現(xiàn)。健全和規(guī)范推進“三權(quán)分置”的權(quán)能體系，保障土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范行使，是深化農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新需要深入研究的重大實踐和理論課題，目前，國內(nèi)法學家的研究和觀點恰恰說明應當高度關(guān)注并深入研究這一問題。例如有學者的研究提及2014年中央一號文件指出：“在落實農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！边@里明確用于抵押融資的是“承包土地的經(jīng)營權(quán)”，與這一表述相關(guān)的學說，是所謂農(nóng)地“三權(quán)分離”（即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)）學說，但這一學說有違法律邏輯。所謂承包權(quán)，是指農(nóng)戶依其身份承包農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資格。（參見劉俊.土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)探討[J].現(xiàn)代法學，2007（2）。）這實際上就是農(nóng)戶作為集體成員之一對集體所有的土地享有的成員權(quán)，在法律上當屬集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)的范疇。正如《物權(quán)法》指出的，集體所有的土地，“屬于本集體成員集體所有”（《物權(quán)法》第59條），改變了《土地管理法》“屬于村農(nóng)民集體所有”（《土地管理法》第10條）的表述，強調(diào)農(nóng)戶作為集體成員對集體財產(chǎn)享有共同的支配權(quán)、平等的民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)，涉及集體成員重大利益的事項，必須經(jīng)過成員集體決定。（王利明.物權(quán)法研究（上卷）[M].北京：中國人民大學出版社，2013：530。）成員權(quán)是以身份為基礎的權(quán)利，只有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員才能享有，（王利明.物權(quán)法研究（上卷）[M].北京：中國人民大學出版社，2013：534。）當然包括承包土地的資格。由此可見，所謂承包權(quán)和所有權(quán)的分離，在實定法之下頗值懷疑。高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路[J].中國社會科學，2014（8），154-155。再如，有學者認為，目前有機構(gòu)提出的立法或修法方案，將農(nóng)民“土地承包經(jīng)營權(quán)”改稱“承包權(quán)”、把新設的權(quán)利叫“經(jīng)營權(quán)”。這不妥，因為它妨害了現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的制度穩(wěn)定性，必然會造成政策混亂，引起農(nóng)民心理不穩(wěn)。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)之外，另外確定新創(chuàng)設的“經(jīng)營權(quán)”的法律名稱?？稍诹⒎ㄖ忻麨椤案鹘?jīng)營權(quán)”或“耕作權(quán)”。孫憲忠.推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認識問題[J].行政管理改革，2016（2），21-25。迫切需要系統(tǒng)健全法律，并進行綜合性的頂層制度設計。

一、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是農(nóng)村土地所有權(quán)制度創(chuàng)新上的重大突破。

（一）承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。

實現(xiàn)“三權(quán)分置”，關(guān)鍵是要明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和權(quán)利邊界，保證分置的三項權(quán)能都能依法獨立行使，發(fā)揮獨特的效用。將基于村集體土地所有權(quán)的經(jīng)營權(quán)獨立出來，對規(guī)范發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營有著更大的益處。之前，中國法律之所以對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保等作出限制性規(guī)定，核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔著提供基本生活保障的任務。經(jīng)營權(quán)獨立之后，可以在不影響土地承包權(quán)《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第9條規(guī)定：承包方可以在承包期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。另外，第10條還規(guī)定：承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換。及其收益的前提下，以土地經(jīng)營權(quán)來設定抵押，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供金融支持，進而可以為構(gòu)建進城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制提供富有彈性的制度框架。經(jīng)營權(quán)的獨立有利于更加凸顯土地承包權(quán)的重要性。改革開放以來，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)基本是合一的，承包經(jīng)營權(quán)包含了占有、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、入股、收益、擔保、繼承、退出、處置等多項民事權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，明確承包權(quán)的意義和價值，對實行所有、承包、經(jīng)營“三權(quán)分置”，明確“三權(quán)”特別是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不同的制度內(nèi)涵，具有重要的現(xiàn)實意義。承包權(quán)的意義和價值更多地體現(xiàn)在兩個方面：一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的取得，需要具備一定的主體資格條件。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟組織成員資格掛鉤的。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益，在土地被征用以及退出后獲得財產(chǎn)補償。未來的土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上，而經(jīng)營權(quán)則體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)合同上。

（二）“三權(quán)分置”創(chuàng)新和豐富了集體所有制土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。

中國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地由所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一到所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，“兩權(quán)分離”制度保證了中國農(nóng)村改革取得巨大成功。現(xiàn)在，實行農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的并行分置，將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，即承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)村土地制度改革實現(xiàn)又一次重大創(chuàng)新。國家堅持深入推進“三農(nóng)”體制機制改革創(chuàng)新，著力破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制障礙，極大地激發(fā)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力，充分釋放了“三農(nóng)”的發(fā)展新動能。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%。[4]大量進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)戶，已經(jīng)通過土地流轉(zhuǎn)合同實現(xiàn)了承包主體與經(jīng)營主體分離，即承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)實際分解為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。中國“三農(nóng)”發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，但村干部和群眾對村集體土地所有權(quán)的認知能力和依法處理糾紛的能力卻不容樂觀。有學者考察廣東省佛山市村干部對農(nóng)地所有權(quán)認知的情況。被調(diào)查者對于問項“農(nóng)村土地所有權(quán)屬于誰？”的回答顯示，村干部對農(nóng)村土地權(quán)屬的認知與法律規(guī)定之間存在巨大差異。本次問項的多選累計比例情況如下：屬于國家48.6%，屬于村民集體78.9%，其中：行政村（大集體）32.1%、村民小組（小集體）46.8%，屬于農(nóng)戶27.5%。這與前人關(guān)于農(nóng)民認知結(jié)果的研究相似。陳勝祥（2009）通過對15份實證研究文獻的整理發(fā)現(xiàn)，東部或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民認為農(nóng)村土地屬于國家所有的占41.74%，屬于集體所有的占35.57%，屬于農(nóng)民所有的占17.98%；中部或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的相應比例分別為53.26%、26.71%、16.83%；西部或經(jīng)濟落后地區(qū)則為28.79%、25.35%、44.31%。比較陳勝祥（2009）文獻整理的結(jié)果，佛山村干部對農(nóng)村土地權(quán)屬的認知更“接近于”法律規(guī)定，即有更多的人認為農(nóng)地所有權(quán)屬于村民集體。謝琳，羅必良.土地所有權(quán)認知與流轉(zhuǎn)糾紛——基于村干部的問卷調(diào)查[J].中國農(nóng)村觀察，2013（1）。實踐中還存在著農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)主體多樣化、村集體土地所有權(quán)不明晰、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營目標多重、規(guī)?；?jīng)營主體組織形式復雜、土地管理政策制約土地流轉(zhuǎn)等不容忽視的問題。特別是中國目前的征地訴訟司法救濟途徑和社會公信力還不高，據(jù)重慶市第一中級人民法院行政庭課題組調(diào)研數(shù)據(jù)，在農(nóng)民階層土地維權(quán)行動中，其敗訴率及被駁回率呈雙高趨勢。2004-2007年，共審結(jié)行政案件1024件，其中，農(nóng)民作為原告的勝訴131件，勝訴率僅占11%；加之行政行為具有效力優(yōu)先性，近90%的征地訴訟案件，法庭不愿意亦無法對行政機關(guān)做出不利的判決。轉(zhuǎn)引自楊云霞，王瓊.城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究[J].湖南財政經(jīng)濟學院學報，2015（6）。更加凸顯了強化村集體土地所有權(quán)制度的必要性和緊迫性。新常態(tài)下，中國農(nóng)村適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，順應土地要素的市場配置、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提升國內(nèi)外市場競爭力的需要，新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，應當堅持土地集體所有，依法保護農(nóng)戶土地承包權(quán)，實行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，保證市場能更加有效地配置發(fā)展資源，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力與職能得到更好地實現(xiàn)。在堅持農(nóng)村土地集體所有不動搖的憲法原則前提下，按照穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置制度，構(gòu)建適應發(fā)展新要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體制度體系，依法推進承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，構(gòu)建起所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的法律規(guī)范和規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新格局。

（三）經(jīng)營權(quán)的獨立有利于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源。

經(jīng)營權(quán)從基于村集體土地所有權(quán)的承包權(quán)中分離出來，主要是有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力；有利于最大限度提高農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)力，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條；有利于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體；有利于培育新型職業(yè)農(nóng)民，[5]特別是有利于促進合作經(jīng)濟的發(fā)展，這將是中國“三農(nóng)”發(fā)展的一個重要方向。經(jīng)營權(quán)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移并逐步市民化、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，基于村集體土地所有權(quán)的法定性和穩(wěn)定性，經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用的空間進一步拓展。依法規(guī)范和引領(lǐng)經(jīng)營權(quán)獨立發(fā)揮作用，其意義在于村集體土地的實際經(jīng)營主體范圍要遠大于承包權(quán)主體，也更加有利于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。[6]承包權(quán)的取得有嚴格的條件限制，而對經(jīng)營權(quán)主體資格的限制則要少得多。這對于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效具有重大意義，也是通過土地制度創(chuàng)新實現(xiàn)多元經(jīng)營的基本前提與必然選擇。人民群眾是推動經(jīng)濟發(fā)展的主體。合作經(jīng)濟在革命導師馬克思和列寧的經(jīng)典思想中受到高度重視。馬克思在總結(jié)歐洲1848年革命經(jīng)驗的重要著作《1848年至1850年法蘭西階級斗爭》中提出，無產(chǎn)階級革命的經(jīng)濟綱領(lǐng)就是“占有生產(chǎn)資料，使生產(chǎn)資料受聯(lián)合起來的工人階級支配”。[7]那么，公社就是“終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動在經(jīng)濟上獲得解放的政治形式”。[8]恩格斯在導言中寫道：“公社的最重要的法令，就是規(guī)定要把大工業(yè)以至工場手工業(yè)組織起來，這種組織工作不但應該以每一工廠內(nèi)工人的聯(lián)合為基礎，而且應該把所有這些合作社組成一個大的聯(lián)社?！盵9]馬克思在1871年所寫的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中也明確指出：“如果聯(lián)合起來的合作社按照共同的計劃調(diào)節(jié)全國生產(chǎn)，從而控制全國生產(chǎn)，結(jié)束無時不在的無政府狀態(tài)和周期性的動蕩這樣一些資本主義生產(chǎn)難以逃脫的劫難，那么，請問諸位先生，這不是共產(chǎn)主義，‘可能的共產(chǎn)主義，又是什么呢？”[10]馬克思、恩格斯深刻總結(jié)革命經(jīng)驗的理論文章啟示我們，以最廣大農(nóng)民群眾的利益為出發(fā)點和落腳點，堅持群眾利益、國家利益至上的權(quán)力目標指向，才是真正的國家法治。從中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)階段國情出發(fā)，解決中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的規(guī)模小、經(jīng)營分散、競爭力弱、宏觀調(diào)控難、與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應等系列現(xiàn)實問題，應該堅持通過深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度、承包經(jīng)營制度改革，健全農(nóng)民集體成員權(quán)制度，推進《中華人民共和國土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等法律修改完善，依法落實村集體土地所有權(quán)，完整規(guī)范農(nóng)民集體成員權(quán)，實現(xiàn)村集體土地所有權(quán)主體清晰、權(quán)責明確、分類管理；堅持改革創(chuàng)新完善法律制度，依法引領(lǐng)、促進和保證農(nóng)村合作經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)農(nóng)村市場活力，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，無疑是一條可行而有效的路徑。

二、強化集體土地所有權(quán)法治是準確把握和全面深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。

（一）健全農(nóng)村土地所有權(quán)制度是改革創(chuàng)新土地所有權(quán)的前提。

中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革創(chuàng)新相對滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，一定程度上制約了市場在農(nóng)村資源配置中決定性作用的發(fā)揮和經(jīng)濟要素潛能的激活，影響了村集體利益和農(nóng)民合法權(quán)利的充分保護?！吨泄仓醒?、國務院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》提出要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護法律制度，統(tǒng)籌推進與農(nóng)村土地有關(guān)的法律法規(guī)制定和修改工作，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”之間的權(quán)利關(guān)系，研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例，完善相關(guān)法律法規(guī)，重點是加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護。[11]國家圍繞“三農(nóng)”加強法治建設的系列部署，目的就是要為堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，引導和保障農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定法治基礎。

解決中國農(nóng)村土地所有權(quán)制度創(chuàng)新問題，應堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)“集體所有”的性質(zhì)不變，發(fā)展和創(chuàng)新集體所有制經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，積極拓寬村集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑，不斷壯大集體經(jīng)濟實力，提高村集體組織依法執(zhí)政的能力。積極推進村集體土地現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設，在此基礎上，完善和創(chuàng)新集體經(jīng)濟資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的村集體經(jīng)濟資產(chǎn)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，推進產(chǎn)權(quán)保護法治化，[12]依法保護村集體經(jīng)濟權(quán)益，規(guī)范村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員的程序性與實體性制度措施?！吨腥A人民共和國憲法》第5條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”依法治國首先是依憲治國，在此基礎上全面推進社會主義法治國家建設，為法治國家、法治政府、法治社會一體建設提供制度化的頂層設計方案。改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律制度是依法治國的重要內(nèi)容之一，應堅持以《中華人民共和國憲法》為指導，確保在遵循國情實際的法治軌道上推進?！吨腥A人民共和國憲法》第6條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！币虼?，中國的一切組織結(jié)構(gòu)都不能因為財富或者經(jīng)濟實力的增強而改變所有制的性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無論財富的多寡，都不能改變“勞動群眾集體所有制”的憲法規(guī)定。這是改革創(chuàng)新農(nóng)村土地所有權(quán)法治所必須堅持的前提。依法分置和激活農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)、入股、托管等，有利于依法引領(lǐng)、推進和保障農(nóng)戶遵循市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，將承包土地的經(jīng)營權(quán)自愿規(guī)范地配置到有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，促進適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)多種形式的發(fā)展，培育出更多、更強的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，構(gòu)建起法治化、組織化、專業(yè)化、社會化、集約化程度較高、市場競爭力較強，能夠更好適應“一帶一路”共建需要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加速推進中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設。

（二）健全農(nóng)村土地所有權(quán)制度是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎。

中國實現(xiàn)全面建成小康社會目標，落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，積極破解制約發(fā)展的難題，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度已進入創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵階段，迫切需要通過深化改革完善相關(guān)法律制度?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。”[13]黨中央大力構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，強調(diào)推進家庭、集體、合作和企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎地位不動搖，目的是要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包關(guān)系長久不變、堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，切實維護國家糧食安全。而實現(xiàn)“三農(nóng)”發(fā)展方式的改革創(chuàng)新，提升中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和國際市場競爭力，關(guān)鍵是要在土地法律制度方面實現(xiàn)改革創(chuàng)新。為此，黨中央賦予了農(nóng)民對承包土地享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保等權(quán)能。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的決定中提出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）。為了保證農(nóng)民在維護村集體土地所有權(quán)的前提下，能夠依法維護和獲得更多的土地承包經(jīng)營權(quán)以多種方式實現(xiàn)，黨中央允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)依法規(guī)范向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。而保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)能以多種方式規(guī)范實現(xiàn)，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一個重要而不可動搖的前提。如果失去這個前提，農(nóng)民對承包土地所享有的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保等權(quán)能都將失去所依賴的法律基礎。因此，為了保證和健全農(nóng)民的上述權(quán)能，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地管理、金融服務、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面法律法規(guī)，促進商品和要素自由流動等。通過加強和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范農(nóng)業(yè)市場、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、保護農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境等重點領(lǐng)域的法律，確保使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，[14]確保中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法治建設不斷深入推進。

全面深化農(nóng)村土地所有權(quán)制度改革，目的是保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；途徑是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，通過遵循市場配置資源的規(guī)律，實現(xiàn)“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”，堅持以農(nóng)民為主體，政府扶持引導為輔，依法引導土地經(jīng)營權(quán)自愿、有序、適度、規(guī)范流轉(zhuǎn)；通過堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，積極鞏固和完善中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度。國家通過健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，逐步建立健全通過承包合同取得土地承包經(jīng)營權(quán)、登記記載權(quán)利變更、證書證明權(quán)利的登記制度體系，依法穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系。通過完善土地承包經(jīng)營合同，健全土地承包經(jīng)營權(quán)屬登記簿，向承包人頒發(fā)權(quán)屬證書等途徑，依法強化對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，為土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、及時調(diào)處土地糾紛、完善惠農(nóng)補貼政策、合理補償被征地農(nóng)民的利益和實現(xiàn)土地抵押擔保等功能提供政策法律依據(jù)。相關(guān)法律特別是《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的改革創(chuàng)新 2015年12月21日，十二屆全國人大常委會十八次會議審議了《關(guān)于授權(quán)國務院在北京大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。由全國人大常委會授權(quán)國務院，于2017年12月31日前，在試點行政區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整實施物權(quán)法第184條、擔保法第37條關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民承包土地（指耕地）的經(jīng)營權(quán)抵押貸款；在天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施物權(quán)法第184條、擔保法第37條關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款。對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復施行有關(guān)法律規(guī)定?！稕Q定》強調(diào)此項改革試點必須堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線。要切實尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民合法權(quán)益；建立抵押物處置機制，防范金融風險；完善配套制度，規(guī)范試點運行。選取的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點主要在農(nóng)村改革試驗區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開展；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區(qū)開展。張洋.農(nóng)民“兩權(quán)”抵押貸款改革試點擬展開[N].人民日報，2015-12-22（11）。和司法實踐，都要為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極破解擔保和融資難題，拓寬一般抵押權(quán)抵押質(zhì)押物的范圍，豐富擔保方式方法，保障依法推進和規(guī)范農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、大型農(nóng)機具融資租賃，廠房生產(chǎn)設備抵押和生產(chǎn)訂單、農(nóng)業(yè)保單質(zhì)押等業(yè)務的順利開展等提供法律制度的引領(lǐng)和保障，堅持通過深化改革，依法規(guī)范和引領(lǐng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用期貨期權(quán)等衍生工具進行風險管理，確保延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律和政策盡快精準落地見實效。

（三）健全農(nóng)村土地所有權(quán)制度是全面深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。

1986年6月25日通過的《中華人民共和國土地管理法》，確立了農(nóng)村“土地的所有權(quán)和使用權(quán)”與“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營”制度，這是基于明確農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎上確立了使用權(quán)制度，即農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，為中國農(nóng)村實行“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”和經(jīng)濟領(lǐng)域的改革提供了法律保障和積極引領(lǐng)。2002年8月29日通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，確立了國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，在依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎上，引領(lǐng)和推進了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分置，從而極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為經(jīng)濟社會領(lǐng)域的綜合改革提供了活力和動力。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，要求保證現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實行“三權(quán)分置”，為加快推進中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度保障，[15]最大限度地釋放農(nóng)村改革的綜合效應。實現(xiàn)“三權(quán)分置”體制的健康運行，首先要依法明確和落實村集體土地所有權(quán)，明確村集體土地所有權(quán)歸屬的實現(xiàn)形式，明確界定和確定農(nóng)民集體成員權(quán)及實現(xiàn)形式。而要做到改革于法有據(jù)，做到依法推進村集體土地所有權(quán)制度、村集體土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)制度的改革創(chuàng)新，就應當及時將改革創(chuàng)新實踐證明是有效可行的經(jīng)驗用法律固定下來，并及時修改完善《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔保法》等相關(guān)的法律。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是保護農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)益、保證“三權(quán)分置”機制健康運行的基礎，也是“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。但目前中國農(nóng)村土地法治制度創(chuàng)新仍然面臨著諸多困難，即農(nóng)村集體土地財產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)民個人或家庭的財產(chǎn)權(quán)利已基本“固化”，而且集體財產(chǎn)中的主要支配權(quán)也已基本向農(nóng)民家庭或個人轉(zhuǎn)移了。如何將這一現(xiàn)實轉(zhuǎn)化成法律權(quán)利，使這一發(fā)展成果得到法律的認可和保護，特別是這一領(lǐng)域的深化改革與創(chuàng)新發(fā)展如何能夠得到法律的引領(lǐng)、推進和保護，則是需要深入研究的關(guān)鍵點。目前各地在實踐中出現(xiàn)了一些各不相同的做法。其中，一種極端的做法是強化“集體經(jīng)濟組織”這個主體的各種財產(chǎn)權(quán)利，弱化農(nóng)民的權(quán)利。另一種極端做法是強化農(nóng)民的權(quán)利，把“集體經(jīng)濟組織”完全轉(zhuǎn)為合作社或公司，使農(nóng)民的權(quán)利成為股權(quán)，并且形成了“增人不增股、減人不減股”的運行體制。這些改革創(chuàng)新雖然都是一種積極探索，但任何改革都必須堅持在法治的軌道上推進，任何重大改革都必須于法有據(jù)，依法有序推進。[16]深刻變革農(nóng)村經(jīng)濟社會，涉及多層面的利益關(guān)系復雜、影響因素多樣、目標多元、任務艱巨，改革的法治性、綜合性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性比較強，應該找準牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵點和主要矛盾，做好法治建設、頂層設計和整體推進。保障農(nóng)村全面深化改革順利推進，比以往任何時候、任何領(lǐng)域都更加需要加快法治建設，切實提高涉農(nóng)領(lǐng)域的法治效能。這就要求立法、司法、執(zhí)法和法學研究等各方都要緊密圍繞深化農(nóng)村改革的總目標，按照依法治國的總要求，把農(nóng)村法治建設和深化改革更好地結(jié)合起來，加強涉農(nóng)重點領(lǐng)域法治建設，不斷提高立法質(zhì)量、執(zhí)法司法效果，切實防止部門利益法治化和依法保護地方利益的問題出現(xiàn)，堅持以法治思維和法治方式推進農(nóng)村改革，確保從法治層面落實農(nóng)村深化改革的各項任務舉措。

三、強化農(nóng)村集體土地所有權(quán)是保障和服務農(nóng)民全面發(fā)展的根本路徑。

（一）堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)是保證經(jīng)營權(quán)設置與運行的基礎。

縱觀中國農(nóng)村土地制度的演變歷程，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中形成了各不相同的權(quán)利。近代資本主義社會推崇的土地所有權(quán)的核心是處置權(quán)縱觀西方農(nóng)地所有權(quán)的演變，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)歷了從集體土地所有權(quán)到個人絕對自由的所有權(quán)再到個人所有權(quán)兼顧社會利益的歷史演化。土地集體所有權(quán)即是由分配產(chǎn)生的使用和收益，不通過交易處分的權(quán)能或是受限制的處分權(quán)。個人主義農(nóng)地所有權(quán)則強調(diào)自由處分權(quán)能。近代資本主義社會的農(nóng)地所有權(quán)人享有絕對支配權(quán)，處分權(quán)能成為土地所有權(quán)的核心，即完全享有占有、使用、收益、處分等權(quán)能，土地可以自由交易。隨著所有權(quán)的社會功能理論興起，矯正了現(xiàn)代民法強調(diào)的所有權(quán)個人主義絕對觀念，農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)能行使得到限制，現(xiàn)代民法由個人主義的本位趨向于兼顧社會本位?？梢?，西方農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)是與其性質(zhì)和社會發(fā)展階段相適應的，其性質(zhì)并不具有唯一性。因此，不能用性質(zhì)不同的所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)套用或者評判中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)，更不宜用以私有制為基礎的土地所有權(quán)的權(quán)能為標準，甚至以私有權(quán)改造為目的，來責難中國村集體土地所有權(quán)權(quán)能。參閱韓松.農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能[J].法學研究，2014（6）。，這與中國的現(xiàn)實國情完全不同。中國農(nóng)村集體土地基于處置權(quán)設立承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等，但這與近代資本主義社會暢行的土地所有權(quán)人對土地可以絕對地支配，土地自由交易，即對土地享有占有、使用、收益、處分等完全支配的權(quán)能，推崇處分權(quán)是土地所有權(quán)的核心的觀點有著私有制與公有制的本質(zhì)不同。中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一項可以再分離的用益物權(quán)，基于其所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，是設置在土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的用益物權(quán)。分離土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能所形成的經(jīng)營權(quán)，并不導致土地承包經(jīng)營權(quán)的滅失。村集體依法享有土地所有權(quán)，是制約承包經(jīng)營人不規(guī)范行使權(quán)利的前提。村集體經(jīng)濟組織成員基于村集體享有的土地所有權(quán)取得承包權(quán)，其核心目的是通過經(jīng)營土地取得財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，只是承包經(jīng)營方式、主體等發(fā)生變化，并不影響農(nóng)民獲取承包土地的財產(chǎn)權(quán)益。經(jīng)營者取得村集體土地經(jīng)營權(quán)目的的核心也是收益權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，則優(yōu)化配置了土地資源，既保證并增加了土地產(chǎn)出率，也保障了承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人的收益，很好地實現(xiàn)了讓市場配置資源的目標。承包權(quán)是二元經(jīng)濟體制下，法律賦予農(nóng)民最基本的生活保障。改革創(chuàng)新農(nóng)村土地權(quán)利配置形式，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，是現(xiàn)階段進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力的制度頂層設計，既挑戰(zhàn)了現(xiàn)行相關(guān)法律，也為現(xiàn)行相關(guān)法律制度措施的健全和完善帶來了機遇。實現(xiàn)農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”是解決好“三農(nóng)”問題的核心和深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵。分置農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是最大限度釋放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的現(xiàn)實需要。健全農(nóng)村集體土地所有權(quán)法治是保證“三權(quán)分置”健康有序運行的基礎。

（二）堅持農(nóng)村土地所有權(quán)公有制不動搖是保證改革穩(wěn)步推進的關(guān)鍵。

堅持依法規(guī)范土地用途管制，切實維護村集體和農(nóng)民合法利益，是中國農(nóng)村土地使用制度改革的方向和基本原則。維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利、生存與發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)制度改革的核心，其出發(fā)點和落腳點都是依法保障農(nóng)民個體權(quán)利的張揚和賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。而拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，則需要積極推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革創(chuàng)新，發(fā)展農(nóng)民股份合作制經(jīng)濟，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押擔保、繼承權(quán)；需要改革完善農(nóng)村宅基地制度，切實保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)為了落實十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的改革精神，2014年8月1日，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求各地要因地制宜，全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。要以登記發(fā)證為主線，因地制宜，采用符合實際的調(diào)查方法，將農(nóng)房等集體建設用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入工作范圍，建立健全不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證，力爭盡快完成房地一體的全國農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。；需要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，促進交易公開、公正、規(guī)范運行，通過試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保、轉(zhuǎn)讓。[17]也更加需要加強農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理，提高集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。堅持用法人制度解決農(nóng)村集體組織的問題，首先需要解決“集體財產(chǎn)所有權(quán)”的法律制度問題，最主要的是明確所有權(quán)的主體，使村民委員會有資格依法管理村集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導和管理村民合理利用集體的生產(chǎn)資料與資源。對于那些地處城市近郊，已經(jīng)擁有大量財富的村集體，則應當依法切實保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或合伙者的合法財產(chǎn)權(quán)和其它合法權(quán)益。還應積極宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務、愛護公共財產(chǎn)，維護村民合法權(quán)益，大力發(fā)展文化教育和公共衛(wèi)生服務事業(yè)，加強生態(tài)環(huán)境保護，普及科技知識，促進男女平等，做好人口與計劃生育工作，促進村與村之間的團結(jié)、互助，開展多種形式的社會主義核心價值觀踐行活動。

（三）堅持深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革。

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，基礎問題是依法規(guī)范村集體土地所有權(quán)，并堅持基于所有權(quán)來依法維護落戶城鎮(zhèn)農(nóng)民的集體收益分配權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，在此基礎上，依法引導其自愿有償轉(zhuǎn)讓村集體經(jīng)濟組織成員享有的相關(guān)權(quán)益?；谥袊L期以來形成的二元經(jīng)濟體制，確立農(nóng)村土地集體所有的憲法制度，目的之一就是要為廣大農(nóng)民提供基本的社會保障。所以，當前堅持深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革，是逐步降解村集體土地承包經(jīng)營權(quán)社會保障功能，破解村集體土地所有權(quán)之糾結(jié)，推進“三權(quán)分置”，促進“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的制度創(chuàng)新。另外，隨著農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)屬性的日益顯現(xiàn)，村集體土地的所有權(quán)制度亟待強化和創(chuàng)新。中國社會“安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也”的傳統(tǒng)習俗，使得農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會引發(fā)系列社會問題。經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)能夠按照農(nóng)民的意愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，保留承包權(quán)，強化村集體土地所有權(quán)，保證農(nóng)民安心進城發(fā)展而無須擔心失去村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)和土地承包權(quán)，特別是實現(xiàn)2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運營管理機制的目標，[18]健全推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革的制度措施，都迫切需要深化農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革創(chuàng)新。因此，應當積極健全引領(lǐng)、推進 保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革的法律，特別是應當規(guī)范推進財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到戶，保證村集體經(jīng)濟組織成員能夠長期分享資產(chǎn)收益。堅持依法穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保長期穩(wěn)定農(nóng)民與村集體土地的承包關(guān)系，強化村集體土地所有權(quán)，健全保護農(nóng)戶村集體土地承包權(quán)的法律制度，依法激活村集體土地的經(jīng)營權(quán)，規(guī)范、完善和引領(lǐng)“三權(quán)分置”的土地制度，不斷提升“三農(nóng)”法治化水平，為持續(xù)深化村集體土地所有權(quán)制度改革奠定法治基礎。

（四）堅持完善農(nóng)村土地所有權(quán)的法律制度。

全面充分精準體現(xiàn)中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度價值，直接涉及民法理論的財產(chǎn)私權(quán)性、社會法的土地社會保障屬性、土地管理法的社會公共利益多維度等特性。因此，健全中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，規(guī)范賦予村集體土地所有權(quán)的社會保障、經(jīng)濟發(fā)展、公共利益乃至利益補救等權(quán)能與功能，需要集合多項權(quán)能于一體，并實現(xiàn)村集體土地所有權(quán)的體系化。[19]“三權(quán)分置”的制度安排保證了土地承包經(jīng)營人的承包權(quán)與實際經(jīng)營權(quán)分離，但保證農(nóng)民土地權(quán)利的完整性，激活農(nóng)村土地資本供給側(cè)的潛能，改變農(nóng)村土地碎片化經(jīng)營方式，避免土地撂荒，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展綠色集約型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，都迫切需要法律的引領(lǐng)、推進和保證。但《中華人民共和國土地承包法》只確認了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，而沒有單獨明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)。因此，保證“三權(quán)分置”制度的順利規(guī)范推進，應在《中華人民共和國土地承包法》進一步強化村集體土地所有權(quán)的基礎上，增設“村集體土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)容，分別明確村集體土地所有權(quán)方、承包方、經(jīng)營方的權(quán)利與義務，系統(tǒng)規(guī)范“三權(quán)分置”制度施行的具體措施?！吨腥A人民共和國土地管理法》在明確村集體土地所有權(quán)主體時，還應明確集體土地所有權(quán)的層級范圍，分別劃清村集體土地中國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對土地的所有權(quán)邊界。[20]《中華人民共和國物權(quán)法》應當將村集體土地的經(jīng)營權(quán)確定為用益物權(quán)，明確經(jīng)營權(quán)的取得、變更和消滅方式，及依法保護的具體措施，確保各方權(quán)利人安心長期經(jīng)營管理，不斷提升土地的生產(chǎn)力。同時，應當明確基于村集體土地所有權(quán)取得的經(jīng)營權(quán)權(quán)能，經(jīng)營權(quán)人依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，依法可以進行政策法律未禁止的生產(chǎn)經(jīng)營活動。為此，《中華人民共和國土地承包法》還應相應明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)人不得將經(jīng)營的村集體土地用于“非農(nóng)化”和“非糧化”，禁止土地權(quán)屬炒買炒賣、再轉(zhuǎn)讓、撂荒和農(nóng)地轉(zhuǎn)非，并應當履行保持和提升土地質(zhì)量的義務。依法保護農(nóng)戶的承包權(quán)益和經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)益，應堅持依法規(guī)范村集體土地經(jīng)營權(quán)的合同取得方式?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》127條規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設立?！钡珜嵺`中仍然存在著無合同、合同無效、合同部分內(nèi)容違法等亟待解決的問題。建議該條明確除農(nóng)戶明確委托代耕代管之外，村集體土地承包經(jīng)營權(quán)采取法定方式流轉(zhuǎn)的，當事人雙方應當簽訂書面合同，并明確禁止雙方買賣承包地所有權(quán)的行為。該法第129條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！钡@一規(guī)定是或然性的，建議對村集體土地經(jīng)營權(quán)的獲得應當設置統(tǒng)一登記程序，明確規(guī)定未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。但還需要注意另一個相關(guān)的問題，一些地方政府規(guī)章在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中設置了具有“登記”性質(zhì)的備案事項?！督K省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第14條規(guī)定：除不超過1年的委托代耕外，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)的，當事人雙方應當簽訂書面合同。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同應當由流轉(zhuǎn)方分別報發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)備案。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)應當做好合同立卷歸檔工作。行政法實踐中的備案依據(jù)是《中華人民共和國立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定的履行備案義務。備案是向主管機關(guān)報告事由存案以備查考。負責備案工作的單位部門履行備案審查監(jiān)督職責，符合相關(guān)規(guī)定的，予以備案登記；不符合相關(guān)規(guī)定的，不予備案登記。地方政府規(guī)章設置的備案事項，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)備案權(quán)，“利”在于便于承包土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，“弊”在于這種“備案”不能替代《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定的“登記”，法律如果不加以規(guī)范和引領(lǐng)，各地自行其是，突破法律規(guī)定，必然侵害到承包者、經(jīng)營者的合法權(quán)益。因此，法律對此應當作出統(tǒng)一規(guī)范。建議加強村集體土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記的備案檢查，發(fā)現(xiàn)侵害村集體土地所有權(quán)的違法行為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，村民私下買賣宅基地、承包地的現(xiàn)象比較普遍，一旦事發(fā)，往往鬧得“兩敗俱傷”，還牽連眾多“第三人”，此類違法問題值得重視并切實加以預防和妥善解決。如2009年3月19日，嘉峪關(guān)市新城司法所接新城鎮(zhèn)野麻灣村七組賈某報稱：2004年3月11日，他從本組村民鐘某手中以6萬元買了一處宅基地連同地上6間房屋及承包地16畝，雙方簽訂協(xié)議，現(xiàn)鐘某反悔，要求收回宅基地和16畝承包地。劉永進，馬生強.非法買賣承包地起矛盾，司法所上門調(diào)解息糾紛[N].嘉峪關(guān)日報，2009-4-26（2）。再如鳳橋鎮(zhèn)鐘某與何某系同組村民，2001年，鐘某想去嘉興發(fā)展，打算賣房籌錢解決啟動資金不足問題。何某正有改善住房的意愿，雙方一拍即合。何某以14000元買下鐘某約104平方米的二樓二底房屋，并獲贈其承包田和自留地。但時隔10年，這宗以萬余元達成轉(zhuǎn)手交易的宅基地卻引發(fā)了60萬元的追償糾紛。最終，以鐘某補償何某55000元達成和解。牟鳳嬌，陳玲.農(nóng)村宅基地買賣引出60萬元追償糾紛[N].嘉興日報，2015-1-7（19）。如果能把住農(nóng)村集體土地、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同登記檢查關(guān)，履行變更登記審批手續(xù)，再加以廣泛宣傳教育引導，私下交易的違法行為是可以防控的，農(nóng)村社會治理可以再上臺階。應當及時依法糾正，避免村集體利益和農(nóng)民利益受損。重視提高農(nóng)村干部群眾的法治意識、維護法治權(quán)威，切實保護好“三權(quán)分置”各方的合法權(quán)益。

村集體土地實現(xiàn)“三權(quán)分置”是一項有著重大制度創(chuàng)新意義的改革成果。確保這項制度健康運行，迫切需要相關(guān)法律主動跟進，與時俱進地積極健全村集體土地所有權(quán)這一基礎性的制度措施，扭轉(zhuǎn)實踐中還一定程度上存在著的有意無意將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)理解為所有權(quán)的錯誤認識，依法遏制經(jīng)營者千方百計非法獲取村集體土地經(jīng)營權(quán)，從事“非農(nóng)化”和“非糧化”的行為，切實維護國家糧食安全、村集體和農(nóng)民權(quán)益，提高“三農(nóng)”法治水平。為此，應當堅持從保證“三權(quán)分置”健康運行的目標出發(fā)，按照增強法律引領(lǐng)、推進和保證力的要求，有針對性地健全實踐中涉及村集體土地所有權(quán)的系列法律問題，增強法律之間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性和引領(lǐng)性，努力避免因村集體土地所有權(quán)相關(guān)法律制度不健全或者缺乏引領(lǐng)力，而影響“三權(quán)分置”制度順利運行的問題，切實提高“三權(quán)分置”的法治化水平。

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