武俊

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)預(yù)算制度越來(lái)越重視。鑒于此，文章介紹了國(guó)外業(yè)績(jī)預(yù)算、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算以及零基預(yù)算三種預(yù)算制度的變遷過(guò)程，并重點(diǎn)介紹了零基預(yù)算制度的內(nèi)涵以及優(yōu)點(diǎn)，分析了美國(guó)零基預(yù)算制度對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的啟示，希望可以為我國(guó)相關(guān)研究提供理論參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)外預(yù)算制度；零基預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督權(quán)；預(yù)算控制

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，預(yù)算制度的重要性日益凸顯，相關(guān)學(xué)者的研究也越來(lái)越多。1977年，美國(guó)全面采用了零基預(yù)算制度，此舉對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用，因此研究國(guó)外預(yù)算制度變遷對(duì)我國(guó)預(yù)算管理具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)外預(yù)算制度變遷過(guò)程

（一）業(yè)績(jī)預(yù)算

業(yè)績(jī)預(yù)算指的是在事前規(guī)定好政府活動(dòng)目標(biāo)并且以政府工作業(yè)績(jī)作為考核基礎(chǔ)的一種預(yù)算模式，這種預(yù)算制度的重點(diǎn)在于找到一種評(píng)級(jí)方式，對(duì)政府是否按照預(yù)先規(guī)定目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)進(jìn)行判斷，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于科學(xué)管理以及成本會(huì)計(jì)，能夠?yàn)楦鞣N生產(chǎn)要素提供相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。此外，業(yè)績(jī)預(yù)算還為政府部門(mén)的工作提供了可供描述的框架，這個(gè)框架涉及到了工作量資料、生產(chǎn)率指標(biāo)以及欲達(dá)成目標(biāo)，使政府將預(yù)算考察的重點(diǎn)由投入轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目產(chǎn)出上。

（二）計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算

計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算指的是以政府發(fā)展項(xiàng)目為單元，借助成本—效益分析工具，將規(guī)劃制定、目標(biāo)設(shè)置以及政府預(yù)算編制等融合到一起的一種預(yù)算模式，主要包括項(xiàng)目管理、資源管理以及政策管理等，其中，項(xiàng)目管理主要涉及項(xiàng)目相關(guān)政策的具體實(shí)施、運(yùn)行和報(bào)表評(píng)價(jià)等；而資源管理則包括了項(xiàng)目基本預(yù)算結(jié)構(gòu)與金融管理的優(yōu)化以及項(xiàng)目支撐體系的健全等。另外，計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算還假設(shè)了社會(huì)中可供支配的資源不是無(wú)限，而是有一定數(shù)量限制的，政府必須根據(jù)資源數(shù)量來(lái)限制相關(guān)的開(kāi)支，合理分配政府財(cái)政，具體包括以下幾個(gè)方面：確認(rèn)國(guó)家未來(lái)發(fā)展目標(biāo)，并選擇其中最緊迫的目標(biāo)；根據(jù)相關(guān)程度來(lái)審查各種開(kāi)支項(xiàng)目；研究各種項(xiàng)目方案；估算項(xiàng)目成本；制定項(xiàng)目相關(guān)政策；考核項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施效果；修正項(xiàng)目預(yù)算等。

（三）零基預(yù)算

上世紀(jì)70年代，美國(guó)政府引入并改善了零基預(yù)算制度，之后許多國(guó)家爭(zhēng)相效仿。通常來(lái)講，零基預(yù)算制度指的是以零為起點(diǎn)來(lái)重新審定各政府部門(mén)預(yù)算方案的制度，又稱作不連續(xù)預(yù)算。零基預(yù)算主要包括以下幾點(diǎn)：政府部門(mén)確立發(fā)展目標(biāo)；每一項(xiàng)政府活動(dòng)都可轉(zhuǎn)化為一攬子決策，并可將政府工作業(yè)績(jī)分為四個(gè)檔次；對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)；設(shè)置政府盈虧點(diǎn)，對(duì)盈虧點(diǎn)以下的項(xiàng)目不予以資金幫助等。

二、零基預(yù)算制度以及其優(yōu)點(diǎn)

（一）零基預(yù)算制度簡(jiǎn)介

零基預(yù)算制度的運(yùn)行框架可分為三個(gè)階段：明確相關(guān)政府政策、項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)以及所需資源；對(duì)所需資源進(jìn)行配置；保證一些特殊任務(wù)的完成復(fù)核有效性、經(jīng)濟(jì)型以及合理性。零基預(yù)算的編制方法主要有以下三種：各項(xiàng)政府支出規(guī)模的確立是以0為基礎(chǔ)來(lái)重新確定的；日常性的支出則按照定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，如人員編制數(shù)量、薪資水平等；對(duì)政府提供公共商品、服務(wù)等所需的開(kāi)支建立在發(fā)展項(xiàng)目所需資金規(guī)?；A(chǔ)上。零基預(yù)算編制程序主要有以下幾個(gè)步驟：政府部門(mén)提出、編制相應(yīng)的年度預(yù)算草案；中央財(cái)政部門(mén)在確認(rèn)年度經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)上劃分各政府部門(mén)預(yù)算規(guī)模；政府部門(mén)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、發(fā)展計(jì)劃以及相關(guān)預(yù)算草案意見(jiàn)、建議等明確各部門(mén)發(fā)展重點(diǎn)，修正項(xiàng)目預(yù)算方案；中央財(cái)政部門(mén)綜合各部門(mén)預(yù)算方案，形成年度預(yù)算。另外，零基預(yù)算需要遵循以下步驟及原則：預(yù)算支出應(yīng)按照項(xiàng)目計(jì)劃或者方案進(jìn)行編制；相關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃要進(jìn)行成本估算；大型設(shè)備支出控制方式不能被抽象化或高度集中；各政府項(xiàng)目要建立在單位成本、生產(chǎn)率指數(shù)等基礎(chǔ)上；項(xiàng)目實(shí)施前要進(jìn)行成本—效益分析；項(xiàng)目目標(biāo)以預(yù)期收益、產(chǎn)出等形式進(jìn)行表示；項(xiàng)目計(jì)劃要明確機(jī)構(gòu)職責(zé)和負(fù)責(zé)實(shí)施的部門(mén)；跨部門(mén)的特殊性項(xiàng)目不允許打亂現(xiàn)行部門(mén)機(jī)構(gòu)；要保證財(cái)政收入支出變化的協(xié)調(diào)性，注意明確支出對(duì)收入的影響；確保項(xiàng)目支出相關(guān)計(jì)劃包含應(yīng)急儲(chǔ)備項(xiàng)目，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

（二）零基預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)

零基預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)主要包括計(jì)劃性、科學(xué)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、目的性、透明性以及監(jiān)督性。其中計(jì)劃性指的是在零基預(yù)算體系中，政府年度預(yù)算是一個(gè)建立在充足資金基礎(chǔ)之上的非常細(xì)致的政府發(fā)展計(jì)劃，資金配置與政府部門(mén)發(fā)展緊密地結(jié)合到一起，其一般可保證政府系統(tǒng)的正常運(yùn)行，避免拖欠工資、突破預(yù)算等問(wèn)題的發(fā)生，因此零基預(yù)算使得計(jì)劃的作用在各級(jí)政府決策中得到了充分的應(yīng)用與發(fā)揮；而科學(xué)性指在零基預(yù)算體系中，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行“成本—效益”分析，確認(rèn)其存在可行性；長(zhǎng)遠(yuǎn)性指的是零基預(yù)算將中期發(fā)展與年度發(fā)展結(jié)合起來(lái)，從而使得長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期效益融合到一起，這樣既增加了政府工作的指導(dǎo)性，又防止了工作的隨意性；目的性指的是在零基預(yù)算中，每一項(xiàng)的政府支出都有著非常明確的目的，從而不僅為政府事后監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)與條件，還為政府的宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)；透明性指的是在零基預(yù)算體系中，政府借助訂購(gòu)、招標(biāo)以及合同的方式完成預(yù)算，確保各項(xiàng)政府活動(dòng)、發(fā)展項(xiàng)目不會(huì)突破預(yù)算，進(jìn)而提高資源利用率；監(jiān)督性則指的是零基預(yù)算對(duì)政府項(xiàng)目、預(yù)算等的實(shí)施情況有著非常強(qiáng)的監(jiān)督、約束作用，以此確保資源利用效益。

三、零基預(yù)算對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)新預(yù)算法在預(yù)算公開(kāi)、建立并完善全口徑預(yù)算管理機(jī)制等方面進(jìn)行了改進(jìn)，但整個(gè)的預(yù)算過(guò)程實(shí)質(zhì)沒(méi)有發(fā)生變化，很難改進(jìn)現(xiàn)行的人大預(yù)算過(guò)程，且法規(guī)對(duì)立法規(guī)范也沒(méi)有做過(guò)多的強(qiáng)調(diào)，更沒(méi)有對(duì)新預(yù)算法修訂之后如何實(shí)施、如何調(diào)整等相關(guān)條例進(jìn)行細(xì)化明確。在這些問(wèn)題之上，美國(guó)的零基預(yù)算對(duì)我國(guó)預(yù)算制度有不少的借鑒之處：

（一）賦予人大代表更為實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

目前，我國(guó)《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定了項(xiàng)目預(yù)算草案首先由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初審，專業(yè)委員會(huì)以及各代表團(tuán)將對(duì)預(yù)算草稿的意見(jiàn)整理成報(bào)告以供人大進(jìn)行表決，實(shí)際上人大接觸預(yù)算的時(shí)間很短，很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。這樣很難培養(yǎng)人大代表的專業(yè)能力，打擊其積極性。因此，新的預(yù)算法應(yīng)該賦予人大代表更為實(shí)質(zhì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，使人大代表向?qū)Ｂ毣l(fā)展，從而保證其能夠?qū)I(yè)專注地行使權(quán)力。具體來(lái)講，財(cái)政部門(mén)在將相關(guān)預(yù)算草案提交給經(jīng)濟(jì)委員會(huì)時(shí)，還要將其提交給人大代表，并應(yīng)在預(yù)算草案初審環(huán)節(jié)征求人大代表的意見(jiàn)與建議。

（二）利用改革預(yù)算過(guò)程來(lái)形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)

改革預(yù)算“灰度”還要利用改革預(yù)算的過(guò)程來(lái)形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)，可以采取分批次批復(fù)的方案代替?zhèn)鹘y(tǒng)的一次性批復(fù)。分批次批復(fù)類似美國(guó)的“授權(quán)—撥款”過(guò)程，但分批批復(fù)較難在人大會(huì)議期間進(jìn)行，需要專業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算的批復(fù)。人大代表也要根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分批次的批復(fù)項(xiàng)目預(yù)算，從而形成預(yù)算優(yōu)先排序方案。另外，在預(yù)算初審的時(shí)候還應(yīng)該更多地聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)，保證預(yù)算民主。

（三）利用法律手段確保預(yù)算意志得以體現(xiàn)

首先，要明確預(yù)算草案初審的標(biāo)準(zhǔn)以及具體程序，我國(guó)《預(yù)算法》僅僅規(guī)定了預(yù)算草案初審工作由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，沒(méi)有明確具體規(guī)范的操作程序，這樣很難對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的初審工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就很難保證預(yù)算初審的合理性，所以要利用法律手段保證預(yù)算意志的體現(xiàn)，規(guī)范預(yù)算初審工作，如完善初審工作流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，并注意明確預(yù)算審查報(bào)告中的部分評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等；其次，還要明確預(yù)算審批的規(guī)則，彌補(bǔ)預(yù)算制度中的漏洞，如制定并完善預(yù)算草案否決后的處理措施、補(bǔ)救方案，并明確政府相關(guān)部門(mén)在預(yù)算草案否決后該怎樣實(shí)施應(yīng)急性的預(yù)算撥付制度等。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，國(guó)外預(yù)算制度中，零基預(yù)算制度是一種優(yōu)點(diǎn)非常多的、被很多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用的預(yù)算制度。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，零基預(yù)算有著不少的借鑒之處：賦予人大代表更為實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)、形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)以及利用法律手段確保預(yù)算意志得以體現(xiàn)等。相信隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，預(yù)算制度將會(huì)趨于完善，也會(huì)發(fā)揮出更大的作用。

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