摘要：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)，也是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須重視和解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。本報(bào)告在相關(guān)理論分析的基礎(chǔ)上，深入揭示城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與面臨的矛盾，重點(diǎn)圍繞城鄉(xiāng)義務(wù)教育、城鄉(xiāng)社會(huì)保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民工基本公共服務(wù)四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了全面分析。本報(bào)告提出的主要政策建議包括：一是國(guó)家財(cái)力分配要實(shí)行“三個(gè)傾斜”；二是在推進(jìn)相關(guān)重大制度與體制創(chuàng)新方面邁出新步伐；三是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新；四是注重財(cái)政政策的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；財(cái)政政策

改革開放30多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，取得了舉世矚目的成就，但是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，農(nóng)民階層沒有能夠很好地共享社會(huì)發(fā)展的成果，這集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的不均等。社會(huì)發(fā)展的宗旨是人人共享，普遍受益。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的必然選擇，是解決民生問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建設(shè)新農(nóng)村、破解二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需關(guān)注和解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。本報(bào)告試從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的若干重要問題，提出一些初步看法和建議。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的理論分析

（一）基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵界定

公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實(shí)現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，基本公共服務(wù)主要包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全等。

聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署指出，“基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是確保所有社會(huì)成員平等享有義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)的權(quán)利（聯(lián)合國(guó)，2008）”。據(jù)此理解，基本公共服務(wù)均等化，其實(shí)質(zhì)是政府向全體社會(huì)成員提供在使用價(jià)值形態(tài)上水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，以促進(jìn)社會(huì)公平正義。其具體內(nèi)涵可以從以下幾方面理解：

——基本公共服務(wù)均等化是現(xiàn)代服務(wù)型政府具有的基本職能。作為現(xiàn)代服務(wù)型政府，除了要維護(hù)國(guó)家的安全和穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)秩序之外，還要提供滿足國(guó)民基本需要的公共服務(wù)，這里的國(guó)民不是一小部分國(guó)民，而是為國(guó)家依法納稅、依法盡義務(wù)的全體公民，從而，政府要通過各種制度安排提供人力、物力、財(cái)力的保障，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

——基本公共服務(wù)均等化需要經(jīng)歷不同階段，在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念。首先，隨著生活水平的提高，公眾的公共需求也會(huì)發(fā)生變化，因此，基本公共服務(wù)的具體內(nèi)容也會(huì)不斷調(diào)整。公眾對(duì)一種公共服務(wù)的需求越迫切，該種公共服務(wù)就越有可能被政府列入基本公共服務(wù)的范疇。一般認(rèn)為，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)，是當(dāng)前必須提供的基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容。其次，基本公共服務(wù)均等化所涵蓋的地域范圍會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐漸擴(kuò)展，按照漸次實(shí)現(xiàn)的邏輯順序，可以劃分為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、全體居民個(gè)人之間三個(gè)層次。我國(guó)是一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題非常突出，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的中長(zhǎng)期目標(biāo)和歷史任務(wù)。

——基本公共服務(wù)均等化中的“均等化”是一個(gè)“托底”的概念，而不是“扯平”的概念?；竟卜?wù)均等化意味著政府應(yīng)該保證最低限度的基本公共服務(wù)供給，注重改善弱勢(shì)群體和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)狀況，但是這并不應(yīng)理解為政府可以和應(yīng)當(dāng)大包大攬地起過度的作用，把在公平競(jìng)爭(zhēng)之中和之后必然形成的差異壓得十分扁平。政府所發(fā)揮的托底作用應(yīng)有助于提升全社會(huì)公共服務(wù)的整體水平，將地區(qū)間、城鄉(xiāng)間以及居民之間所能享受到的基本公共服務(wù)的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)。

——為有效實(shí)施基本公共服務(wù)的均等化，需要將基本公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)量化到實(shí)物指標(biāo)。在推廣基本公共服務(wù)均等化的過程中，需要制定具有可比性的、切實(shí)可行的量化標(biāo)準(zhǔn)，例如“九年制義務(wù)教育”、人人享有“低?！钡?，確定基本公共服務(wù)的量化標(biāo)準(zhǔn)不僅可以用于判斷基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，更重要的是，它意味著政府對(duì)公眾的一種承諾、一種必須履行的責(zé)任。

——地區(qū)間基本公共服務(wù)成本存在明顯差異，并不是人均財(cái)力或支出的均等化。由于不同地區(qū)所處地理位置、自然條件、人口分布、市場(chǎng)發(fā)育程度以及民族習(xí)慣等方面存在差異，不同地區(qū)的政府提供基本公共服務(wù)的單位成本會(huì)存在差異，考察基本公共服務(wù)的狀況不能單純計(jì)算各地區(qū)的人均支出水平，在全國(guó)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)和政策設(shè)計(jì)中必須考慮各地區(qū)公共服務(wù)成本差異狀況，對(duì)那些基礎(chǔ)條件差、單位服務(wù)成本高的地區(qū)給予適當(dāng)傾斜。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基本特征

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指以政府為主體、以農(nóng)村為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)間合理配置公共服務(wù)資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)，不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)，最終大致相等的基本公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和可及性方面都大致相當(dāng)。其基本特征可概括為以下三個(gè)方面：

1.公平性。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)，其公平性特征十分明顯，主要體現(xiàn)在機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。所謂機(jī)會(huì)公平是指全體社會(huì)成員在接受政府提供的基本公共服務(wù)上具有大致相等的機(jī)會(huì)，結(jié)果公平是指公民個(gè)人在使用或消費(fèi)公共服務(wù)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是基本一致的，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富不平衡無機(jī)會(huì)支付或付不起基本公共服務(wù)使用費(fèi)的情形基本得到消除（胡琳琳，2013）。當(dāng)然，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的公平或均等是一個(gè)相對(duì)概念，目標(biāo)只能是大致公平或大致均等，并不等同于絕對(duì)平均。

2.階段性。即是說城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化是由一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的，在不同的發(fā)展階段，其均等化的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是不同的。在工業(yè)化發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，國(guó)家財(cái)力有限，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給滯后，而且非均等化程度更高；工業(yè)化中期及后工業(yè)化社會(huì)，國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。顯然，在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的程度也會(huì)有顯著差異。因此，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是動(dòng)態(tài)的而非靜止的，一定會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而逐步拓寬范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，而且會(huì)向更加科學(xué)合理的均等化程度邁進(jìn)。

3.層次性。按照公共產(chǎn)品屬性的劃分，基本公共服務(wù)也可以分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)，對(duì)于不同性質(zhì)的公共服務(wù)，社會(huì)和個(gè)人的受益范圍存在一定的差異。這就客觀上要求據(jù)此分析不同層次的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)與政府、市場(chǎng)之間的關(guān)系，以及與各級(jí)政府職責(zé)和行為目標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系，為科學(xué)、合理地界定和劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出范圍以及建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度提供理論依據(jù)。國(guó)內(nèi)外理論與實(shí)踐表明，政府財(cái)政是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的主要提供者，同時(shí)，還需要重視不同的社會(huì)參與方式。就政府財(cái)政而言，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)也應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。這從根本上講是由城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的層次性特征決定的。

（三）充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要意義

1.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)的宏大戰(zhàn)略目標(biāo)，并提出收入遞增計(jì)劃，這是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。從目前實(shí)際看，我國(guó)雖然總體上已實(shí)現(xiàn)了小康，但還只是低水平的、不是全面的、發(fā)展很不平衡的小康。我國(guó)現(xiàn)在人均GDP達(dá)到6800美元的小康只是一個(gè)平均數(shù)的概念，掩蓋了較大的城鄉(xiāng)差距。城市絕大部分居民早已達(dá)到或超過了小康水平，而農(nóng)村至今尚有12400萬貧困人口，如此龐大的農(nóng)村貧困人口顯然尚未達(dá)到小康。而未來的“全面小康”不再是平均數(shù)的概念，將“涉及十幾億人口”，使全體人民進(jìn)入“更高水平的小康社會(huì)”。不言而喻，未來小康社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)是占人口大多數(shù)的農(nóng)民要達(dá)到小康。這就要求國(guó)家要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并把小康建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，特別是加大城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。因此，從現(xiàn)在到2020年，要建設(shè)一個(gè)普及十幾億人口的更高水平的、更全面的、發(fā)展比較均衡的小康社會(huì)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，這已形成共識(shí)。而把全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步作為重中之重，加大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和力度，向農(nóng)村有效提供各類公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)這一目標(biāo)具有全局性的關(guān)鍵意義。

2.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容。2002年黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，開啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新紀(jì)元。2008年黨的十七屆三中全會(huì)《決定》第一次明確提出，在新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化新格局作為根本要求，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略在新時(shí)期的深化。2012年黨的十八大進(jìn)一步對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作出新的戰(zhàn)略部署。所謂城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是在以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，突破城鄉(xiāng)分割、地區(qū)封鎖的各種體制、機(jī)制和思想觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、生產(chǎn)力的均衡布局、城鄉(xiāng)差別逐步縮小的一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的過程，是全面建成我國(guó)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)公平正義核心價(jià)值體系的目標(biāo)、過程和實(shí)現(xiàn)路徑的有機(jī)統(tǒng)一。具體要求是完善促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、生產(chǎn)要素流動(dòng)、公共資源配置、社會(huì)管理一體化等方面取得突破。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在本質(zhì)上講是一項(xiàng)制度安排，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。而城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化，其實(shí)質(zhì)是講城鄉(xiāng)公共資源的統(tǒng)一配置，要求政府全方位提升涵蓋教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平，既包括數(shù)量規(guī)模的提升，也包含服務(wù)質(zhì)量的有效提升。這本身就是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，而且為促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)和社會(huì)管理一體化創(chuàng)造了前提條件。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)。在當(dāng)今社會(huì)，公平正義不僅僅是一種國(guó)際上的共同價(jià)值取向，而且日益成為各國(guó)政府施政的重要社會(huì)政策目標(biāo)。西方學(xué)者羅爾斯1951年首先發(fā)表有關(guān)正義方面的學(xué)術(shù)論文，1971年正式出版《正義論》。羅爾斯首次全面系統(tǒng)地闡述了正義的理論基礎(chǔ)和需遵循的原則，即平等自由原則和機(jī)會(huì)平等原則。這兩個(gè)原則不僅適用于社會(huì)居民權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等，還適用于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)節(jié)分配。羅爾斯的公平正義論是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家為分析前提。要保證公平正義，必須要有恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，具體包括三個(gè)方面，一是由憲法調(diào)節(jié)的保證公平自由的社會(huì)基本結(jié)構(gòu)。二是保證能夠?qū)崿F(xiàn)公平的機(jī)會(huì)均等，即通過補(bǔ)貼私立學(xué)?；蚪⒐W(xué)校來保證具有相似天賦和動(dòng)機(jī)的人都有平等的受教育機(jī)會(huì)；通過管理公司和私人社團(tuán)，使得機(jī)會(huì)均等的政策得以貫徹和執(zhí)行。三是政府確保社會(huì)最低受惠值，通過家庭津貼，對(duì)生病、失業(yè)進(jìn)行特別補(bǔ)助，較系統(tǒng)地通過收入分配等補(bǔ)貼的方法來達(dá)到。由此可以看出，公平正義論是基本公共服務(wù)均等化的重要理論基礎(chǔ)，而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也充分體現(xiàn)了公平正義的價(jià)值取向。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在很大差距，通過制度創(chuàng)造和政策完善逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，造福于城鄉(xiāng)各階層居民，這就充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)人類社會(huì)公平正義價(jià)值取向和社會(huì)政策目標(biāo)的美好追求。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)證分析

我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)狀況不同，不同區(qū)域的城鄉(xiāng)居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求存在一定的差異。但從全國(guó)總體情況看，當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求有共同點(diǎn)，主要集中在義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生及農(nóng)民工的基本公共服務(wù)等方面，這也是下一步中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、建設(shè)新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)需解決的關(guān)鍵問題。因此，本部分將主要圍繞上述城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的四個(gè)領(lǐng)域，就其制度、政策、投入及面臨的主要問題進(jìn)行分析。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育分析

長(zhǎng)期以來我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)行不同的制度與政策安排。從經(jīng)費(fèi)來源看，城市義務(wù)教育列入城市財(cái)政預(yù)算，其經(jīng)費(fèi)基本是有保障的。城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的短板在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由縣鄉(xiāng)政府、村集體組織和農(nóng)民個(gè)人共同承擔(dān)。2006年之前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障經(jīng)歷了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”（1985—1994）、“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”（1994—2001）、“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”（2001—2005）的演變，基本趨勢(shì)是提升了農(nóng)村義務(wù)教育投入主體的要求，在一定程度上解決了農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入中存在的一些問題，但由于縣級(jí)政府的財(cái)力所限，農(nóng)村義務(wù)教育不足的矛盾依然存在。

從2006年開始我國(guó)進(jìn)入農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制時(shí)期（2006年至今）。針對(duì)過去我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面存在的各級(jí)政府投入責(zé)任不明確、經(jīng)費(fèi)供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理等問題，2005年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出了“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則和辦法。新機(jī)制的特點(diǎn)可概括為：一是把農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍；二是建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在資金安排上體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則；三是實(shí)行了由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，制定地方各級(jí)政府的具體分擔(dān)辦法。這一新機(jī)制的核心是，解決了長(zhǎng)期以來投入主體重心一直偏低的問題，農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性和公共財(cái)政性質(zhì)得到更好體現(xiàn)。

具體分析，2006年以來農(nóng)村義務(wù)教育投入政策進(jìn)行了重大調(diào)整：一是實(shí)行兩免一補(bǔ)政策。即免除農(nóng)村中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)，免費(fèi)提供教科書（中央財(cái)政全額承擔(dān)），小學(xué)生均達(dá)到90元，初中達(dá)到180元。兩免一補(bǔ)政策減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，僅2006—2010年此項(xiàng)政策相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民減少支出2300多億元，年均每個(gè)小學(xué)生家庭年減負(fù)250元，初中生家庭減負(fù)390元。二是對(duì)中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)，小學(xué)生每年1000元，初中生每年1250元，中央和地方財(cái)政按5∶5的比例分擔(dān)。三是不斷提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。到2013年底經(jīng)過六次提高標(biāo)準(zhǔn)后，已達(dá)到中西部農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)560元、初中760元，東部地區(qū)小學(xué)610元、初中810元。2014年再次提高40元。四是加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造。中央對(duì)中部地區(qū)每平方米補(bǔ)助600元，西部地區(qū)700元。2009—2012年中央投入300億元，帶動(dòng)地方投入3500億元。五是出臺(tái)其它重要政策。如從2010年起啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃，2010—2013年中央財(cái)政共安排657億元；2011年初中實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，中央支持地域主要是連片特困地區(qū)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每生每天3元，全年200天，2011—2013年中央財(cái)政此項(xiàng)支出301.9億元；還有加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)計(jì)劃實(shí)施和改善教師待遇等。

經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革以來，農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育取得重大進(jìn)展。據(jù)有關(guān)資料，實(shí)施經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制以來（2006—2013年），全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排農(nóng)村義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)8950億元（不含教師工資），其中：中央財(cái)政5050億元，地方財(cái)政3900億元。中央財(cái)政資金從2006年的150億元增長(zhǎng)到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%（白月娥，2014）。全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比重由稅費(fèi)改革前1999年的67%提高到2010年的97.05%，實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育納入財(cái)政保障范圍的歷史性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，大大推動(dòng)了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。2011年我國(guó)小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)99.8%，高于上一年世界平均水平12個(gè)百分點(diǎn)。初中毛入學(xué)率達(dá)100.1%，高于上一年世界平均水平20個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)15歲以上人口和新增勞動(dòng)力平均受教育年限分別達(dá)到9年和12.7年，均處于發(fā)展中國(guó)家前列（白月娥，2014）。

毫無疑問，2006年以來中央密集出臺(tái)和實(shí)施的上述一系列政策，使歷史上農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展這塊“短板”現(xiàn)在變長(zhǎng)了，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均等化程度顯著提高。但深入分析，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育仍存在一些差異，值得重視。

——城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入均等化大大提高，但目前仍存在一定的差距。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出是總的教育經(jīng)費(fèi)支出中最主要的部分，資料表明，1999年之前農(nóng)村小學(xué)和初中占全國(guó)的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)比例都低于全國(guó)的生均教育計(jì)劃，1995年分別為0.78和0.82（1為均等），顯示預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)不平等較為嚴(yán)重。1999年特別是2006年之后，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村教育投入的不斷增加，農(nóng)村小學(xué)和中學(xué)生均經(jīng)費(fèi)比例顯著提高，到2009年都超過0.94，但2010年略有下降（黃少安，2013）。

——區(qū)域間義務(wù)教育投入差距很大，決定了不同區(qū)域城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入也存在相當(dāng)差距。資料表明，我國(guó)東部、中部、西部、東北的小學(xué)和初中，無論是生均教育事業(yè)費(fèi)，還是生均支出經(jīng)費(fèi)，都存在較大差距（見表1）。2010年，我國(guó)東部地區(qū)普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)和生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.47、1.66、1.33倍，普通初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)和生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.36、1.79、1.52倍。如果考慮各省之間的生均財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)，可以看出省際間差距更大。2010年普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)最高的是上海市，達(dá)到16143.85元，而最低的是河南省，僅為2186.14元，兩者相差6.38倍；普通初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)最高的是北京市，達(dá)到20023.04元，而最低的貴州省僅為3204.20元，兩者相差5.25倍；在生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)方面，普通小學(xué)最高的是北京市，達(dá)到5836.99元，比經(jīng)費(fèi)最低的貴州省579.26元高出9.08倍；普通初中最高的也是北京市，達(dá)到8247.66元，超出經(jīng)費(fèi)最低的貴州省827.24元近九倍（王劍，2012）。這是由不同地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力所決定的。同時(shí)，在不同地區(qū)，城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入的相關(guān)生均經(jīng)費(fèi)也存在明顯差距。

——城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量存在較大差距。以城鄉(xiāng)小學(xué)和中學(xué)的教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)可作為一個(gè)重要的度量指標(biāo)，資料表明，2010年農(nóng)村初中本科以上的教師比例54.82%，而全國(guó)平均64.05%，城市82.67%，縣鎮(zhèn)63.14%（見表2）。2010年農(nóng)村小學(xué)?？埔陨系慕處煴壤?1.15%，而全國(guó)平均78.29%，城市92.44%，縣鎮(zhèn)84.6%（見表3）。另外，高考也是衡量城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。2010年農(nóng)村高考人數(shù)559.2萬，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)360.1萬，但當(dāng)年農(nóng)村生源在高校中的錄取比例約為50%，重點(diǎn)高校農(nóng)村生源的比例僅為30%（黃少安，2013）。

（二）城鄉(xiāng)社會(huì)保障分析

過去長(zhǎng)期以來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的制約和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)放在城市，構(gòu)建了完善的城市職工社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利體系，而農(nóng)村社會(huì)保障幾乎是空白。

近十多年我國(guó)重點(diǎn)圍繞養(yǎng)老和社會(huì)救助政策進(jìn)行改革，初步構(gòu)建了新型的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度框架。首先是率先建立城鄉(xiāng)低保制度。為保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活，我國(guó)分別于1997年和2007年建立了城鄉(xiāng)低保制度。按照相關(guān)規(guī)定，家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民可納入低保范圍，低保資金由地方政府列入預(yù)算，中央對(duì)困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。其次，建立了城鄉(xiāng)居民新型養(yǎng)老制度。2009年開始建立新農(nóng)保，實(shí)行了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基本養(yǎng)老金，中央對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。2001年開始國(guó)家建立了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)非從業(yè)居民可自愿參加，城居保的制度模式、實(shí)施范圍與新農(nóng)保一樣。再次，從2014年2月開始國(guó)家將新農(nóng)保和城居保合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。不僅統(tǒng)一參保范圍和繳費(fèi)檔次，還完善了交費(fèi)激勵(lì)機(jī)制、領(lǐng)取條件及跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，向更加公平的目標(biāo)邁進(jìn)。

財(cái)政是社會(huì)保障的重要支柱，近年來隨著公共財(cái)政支持力度的不斷加大，農(nóng)村社會(huì)保障取得歷史性突破，城鄉(xiāng)社會(huì)保障趨于完善。2008—2012年全國(guó)財(cái)政共安排資金5208.01億元支持城鄉(xiāng)低保，其中支持城市低保2810.24億元，農(nóng)村低保2397.77億元。截至2011年底，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋了5313.5萬人和2662.6萬農(nóng)戶，比2007年農(nóng)村最低生活保障制度建立之初分別增長(zhǎng)53.9%和69.3%；月人均最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和月人均支出水平分別為143.2元和96.4元，比2007年分別增長(zhǎng)1倍和1.6倍。2012年農(nóng)村低保人口5341萬人，全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平調(diào)整為月人均172元和109元。城市低保人口2012年末為2142萬人，全國(guó)平均標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平分別為330元和244元。從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)看，到2012年底，新農(nóng)保和城居保在全國(guó)范圍內(nèi)已實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)4.6億人，其中待遇領(lǐng)取人數(shù)1.3億人。為了確保此項(xiàng)工作開展，2009—2011年，中央財(cái)政補(bǔ)助資金1047億元，近二年支持力度進(jìn)一步加大，2012年為621.72億元，2013年進(jìn)一步增加為837億元。這對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)揮了極其重要的作用。

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化的主要問題不在養(yǎng)老，而在于低保。當(dāng)前全國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有且已經(jīng)并軌，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老均等化的目標(biāo)奠定了重要的制度基礎(chǔ)。由于制度是統(tǒng)一的，城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)可選擇不同標(biāo)準(zhǔn)，未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金必然是出現(xiàn)差異甚至重大差異，這并不是非均等的表現(xiàn)，恰恰是體現(xiàn)了公平的原則?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度非均等的狀況主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保方面，農(nóng)村基本低保水平落后于城市。2006年我國(guó)城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月169.6元，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月70.9元，農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)比城市標(biāo)準(zhǔn)低98.7元。到2009年，我國(guó)城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月267.48元，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月134.7元，農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)與城市標(biāo)準(zhǔn)的差距擴(kuò)大到132.78元。2012年城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人每月330元，農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)每人每月172元，差距進(jìn)一步擴(kuò)大為158元。進(jìn)一步分析，可以看出，2009年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)分別為197.75元、107.4元、91.96元（見表4），明顯低于各地區(qū)的城市標(biāo)準(zhǔn)。這就提出兩個(gè)問題，未來國(guó)家完善城鄉(xiāng)低保制度時(shí)，要著重提升農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)中央政府要加大對(duì)中西部的支持力度，以縮小不同區(qū)域間城鄉(xiāng)低保的差距。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生分析

近十年我國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生制度進(jìn)行了重大制度創(chuàng)新，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度的建立標(biāo)志著城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均等化取得歷史性突破。新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村合作醫(yī)療制度一直在部分地區(qū)運(yùn)行，但是受多方面因素的影響，主要是籌資集中在農(nóng)民互助，沒有政府的參與。許多地方?jīng)]能有效堅(jiān)持下來，時(shí)斷時(shí)續(xù)，保障的效果不盡理想，農(nóng)民對(duì)參與這一制度的積極性也不高。在市場(chǎng)化改革的沖擊下，原有的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)難以有效承擔(dān)起政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療保障職責(zé)。從2003年起開始試點(diǎn)實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，著力解決農(nóng)民看病難看病貴問題，實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”。2003年至2011年，全國(guó)財(cái)政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金4724億元，實(shí)現(xiàn)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全覆蓋。2011年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋全國(guó)2637個(gè)縣（區(qū)、市），參合人數(shù)8.32億人，新農(nóng)合籌資總額達(dá)到2047.6億元，人均籌資246.2元，補(bǔ)償受益人次13.15億。新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金來源中財(cái)政補(bǔ)助占比逐年提高，2003年啟動(dòng)之初人均籌資30元標(biāo)準(zhǔn)中各級(jí)財(cái)政人均補(bǔ)助20元，到2011年人均籌資246.2元中各級(jí)財(cái)政人均補(bǔ)助200元，補(bǔ)助占比提高了15個(gè)百分點(diǎn)。2012年，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步從2011年每人每年200元提高到每人每年240元，各級(jí)財(cái)政增加投入超過33億元。在新農(nóng)合建立的同時(shí)，我國(guó)2007年開始在部分城市開展城鎮(zhèn)居民醫(yī)保試點(diǎn)，不屬于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保覆蓋范圍的學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民都可以自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)保，到2009年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保在全國(guó)所有城市全面建立。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合均實(shí)行政府補(bǔ)助與家庭個(gè)人交費(fèi)相結(jié)合的模式，主要用于解決大病住院費(fèi)用，并兼顧門診費(fèi)用報(bào)銷。自制度建立以來，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整體籌資水平和政府補(bǔ)助水平不斷提高。2012年新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；I資水平達(dá)到每人每年300元左右，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年240元，中央財(cái)政對(duì)西部和中部地區(qū)分別按156元和132元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。2012年中央財(cái)政用于此項(xiàng)支出1050億元。到2012年底，新農(nóng)合人數(shù)達(dá)8.05億人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)2.71億人，住院費(fèi)用報(bào)銷比例均為70%。這兩項(xiàng)制度的實(shí)施，對(duì)于降低居民醫(yī)療負(fù)擔(dān)，提高醫(yī)療服務(wù)和居民健康水平，起到了至關(guān)重要的作用。

城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度雖然有了重大進(jìn)展，但城鄉(xiāng)之間公共衛(wèi)生資源配置及可及性方面仍存在較大差異。

——醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)間差距大。首先，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用在總額、增幅和占比上不合理，城鄉(xiāng)不均等。從總額上來看，2010年城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為15508.6億元，而農(nóng)村僅為4471.8億元。根據(jù)最新全國(guó)人口普查結(jié)果，這說明占全國(guó)人口總數(shù)49.68%的6.66億城鎮(zhèn)人口所享有的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，是占全國(guó)人口總數(shù)50.32%的6.747億鄉(xiāng)村人口的3.47倍；從增幅上來看，“十一五”期間城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用逐年上升，年均增長(zhǎng)額為1785.5億元，年均增速為19.6%，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用同期則呈現(xiàn)波浪式增長(zhǎng)，其中2007年和2010年更是出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，年均增速僅為9.5%：從占比上來看，2010年城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用高達(dá)77.6%，而農(nóng)村僅占22.4%，同時(shí)城市醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占比雖然有所波動(dòng)，但上下幅度較小，保持相對(duì)穩(wěn)定，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占比變化幅度較大，占比穩(wěn)定性較差。其次，城鄉(xiāng)人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用在絕對(duì)數(shù)額上相差甚遠(yuǎn)，考慮到與人均收入的占比因素更加加劇了這種差距。一方面，2010年城市人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用為2315.5元，農(nóng)村為666.3元，城市是農(nóng)村的3.48倍，雖然城鄉(xiāng)人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用差距有逐步縮小的趨勢(shì)，但目前的差距仍然是相當(dāng)大的；另一方面，雖然城鄉(xiāng)人均醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占人均收入比例大體相當(dāng)，但考慮到2010年城鄉(xiāng)人均收入比為3.23∶1，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用的實(shí)際負(fù)擔(dān)和壓力會(huì)更大（王劍，2012）。

——醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)區(qū)域間差距大。以北京、河南、甘肅三省市為例，來分析說明2010年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生基本公共服務(wù)東中西部地區(qū)間差距。從人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)來看，北京等發(fā)達(dá)地區(qū)人均經(jīng)費(fèi)較高，其中北京市為4147.20 元，為全國(guó)平均水平1490.1元的2.78倍；甘肅等西部邊遠(yuǎn)地區(qū)人均費(fèi)用相對(duì)較低，其中甘肅省為1153.86元，是全國(guó)平均水平的77.44%；河南等中部欠發(fā)達(dá)省份人均費(fèi)用最低，其中河南僅為1134.04元，低于甘肅，僅是全國(guó)平均水平的76.10%。另外，從三省市醫(yī)療衛(wèi)生總經(jīng)費(fèi)相對(duì)于本地區(qū)GDP比重來看，甘肅省的占比為7.17%，是全國(guó)平均水平4.98%的1.44倍。從個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)來看，北京等發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)人支出占總費(fèi)用比重最低，2010年已經(jīng)降至24.92%，低于全國(guó)平均水平超過10個(gè)百分點(diǎn)；社會(huì)支出占總費(fèi)用比重升至47.55%，高于全國(guó)平均水平超過10個(gè)百分點(diǎn)，這說明北京地區(qū)個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生支出負(fù)擔(dān)最低，社會(huì)醫(yī)療保障力度最高。河南等中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)人支出仍然居高不下，占總費(fèi)用比重依然達(dá)到44.29%，高于全國(guó)平均水平接近9個(gè)百分點(diǎn)，說明河南地區(qū)個(gè)人醫(yī)療衛(wèi)生支出負(fù)擔(dān)沉重。另外，代表東中西部的三省市政府醫(yī)療衛(wèi)生支出都在逐步增加，作為西部邊遠(yuǎn)地區(qū)的甘肅省政府支出占總費(fèi)用的比重最高，達(dá)到39.45%，高于全國(guó)平均水平超過10個(gè)百分點(diǎn)，這一方面得益于西部大開發(fā)政策的大力支持，同時(shí)也與其衛(wèi)生總費(fèi)用基數(shù)相對(duì)較小有關(guān)（王劍，2012）。

——城鄉(xiāng)之間擁有的醫(yī)療衛(wèi)生人員差距較大。不容否認(rèn)，近年來城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生人員數(shù)量較快增長(zhǎng)，在每千人口含有衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士數(shù)量中，2010年城市分別為7.62、2.97、3.09人，分別比2005年增長(zhǎng)了30.93%、20.73%、47.14%；2010年農(nóng)村分別為3.04、1.32、0.89人，分別比2005年增長(zhǎng)了13.01%、4.76%、36.92%。但從城鄉(xiāng)之間比較來看，2005年城市上述3類人員數(shù)量分別是農(nóng)村的2.16倍、1.95倍、3.23倍，此后幾年差距不斷拉大，截至2010年分別增至2.51倍、2.25倍、3.47倍（見表5）（王雙彪，2013）。

進(jìn)一步分析，不同地區(qū)擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員和其他基礎(chǔ)條件也存在一定差距（見表6）。特別值得引起重視的是，一些中西部地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)體系薄弱的問題尚未得到根本解決?？梢钥闯觯覈?guó)醫(yī)療衛(wèi)生人力資源、設(shè)施設(shè)備、先進(jìn)技術(shù)基本上集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的都市區(qū)和城市大醫(yī)院，農(nóng)村缺少衛(wèi)生資源，造成城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保健服務(wù)和衛(wèi)生健康水平方面存在明顯差距。此外，從縱向上觀察，多年來我國(guó)城市每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)一直高于農(nóng)村。城鄉(xiāng)之間的衛(wèi)生資源存在明顯的差距，布局和結(jié)構(gòu)不盡合理，先進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)、設(shè)備和優(yōu)秀人才集中在城市，尤其在城市的公立大型醫(yī)院，偏遠(yuǎn)農(nóng)村和城市社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)比較缺乏。這一方面使得農(nóng)村和基層社區(qū)缺少衛(wèi)生資源，服務(wù)能力十分薄弱；另一方面也使大醫(yī)院的資源得不到合理利用，難以實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性，影響了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，這也成為影響社會(huì)公平公正的重要因素。

——農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)落后于城市還突出表現(xiàn)在嬰幼兒和孕產(chǎn)婦的健康指標(biāo)上。有關(guān)資料表明，近年來，我國(guó)婦幼保健服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提高，越來越多的婦女兒童享受到更好更全面的婦幼保健服務(wù)，5歲以下兒童和孕產(chǎn)婦死亡率總體上顯著下降。監(jiān)測(cè)顯示，我國(guó)農(nóng)村新生兒、嬰兒、5歲以下兒童和孕產(chǎn)婦死亡率出現(xiàn)了明顯下降，2010年分別降至10.0‰、16.1‰、20.1‰、20.1/10萬，分別比2005年下降了4.7、5.5、5.6個(gè)千分點(diǎn)和23.7/10萬；城市中除了孕產(chǎn)婦死亡率略有上升外，2010年新生兒、嬰兒、5歲以下兒童死亡率分別比2005年下降了3.4、3.3、3.4個(gè)千分點(diǎn)（見表7）（王雙彪，2013）。但城鄉(xiāng)之間仍存在很大差異，2010年農(nóng)村地區(qū)的新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率則分別是城市的2.44倍、2.78倍、2.75倍、1.01倍。這實(shí)際上反映了農(nóng)村可以得到的醫(yī)療服務(wù)水平仍低于城市。

——農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益缺乏可攜帶性。一般來說，當(dāng)勞動(dòng)者更換工作或在城鄉(xiāng)之間遷移時(shí)，不可異地享有或轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)或新農(nóng)合的待遇。缺乏可攜帶性可能會(huì)損害勞動(dòng)者的流動(dòng)性，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的獲得，以及醫(yī)療服務(wù)的持續(xù)性（尤其對(duì)于慢性病而言）。實(shí)行可攜帶性的一個(gè)障礙可能在于不同醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃之間的待遇水平和報(bào)銷機(jī)制不統(tǒng)一，例如保費(fèi)和共付金額較高或報(bào)銷比例較低，都會(huì)增加自付醫(yī)療費(fèi)用，故而加入新的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃缺乏吸引力（國(guó)務(wù)院發(fā)展中心，2014）。

（四）農(nóng)民工基本公共服務(wù)分析

農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市化發(fā)展的國(guó)際化規(guī)律，也是我國(guó)改革開放以來人口流動(dòng)和就業(yè)變化的基本趨勢(shì)。資料表明，到2011年，我國(guó)農(nóng)民工總量已達(dá)2.52億人，其中前往城市的外出農(nóng)民工1.58億人，本地農(nóng)民工（非務(wù)農(nóng)）0.94億人（見表8）。到2012年農(nóng)民工總量增加為2.62億人，其中，外出農(nóng)民工1.62億人，本地農(nóng)民工0.99億人。到2013年農(nóng)民工占城市就業(yè)人口的比例已上升為44%。這種勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市化發(fā)展、降低貧困發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

過去長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，因此，農(nóng)民工工作生活在城市被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)居民人口，但卻不能充分享受城市的基本公共服務(wù)。資料表明，1978—2012年，包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民人口占全國(guó)人口的比重由1978年的17245萬增到71182萬人，由17.92%上升到52.57%，但真正能享受城市基本公共服務(wù)的是城市中的非農(nóng)戶人口，這部分人口比例大約由1978年的17%上升到2012年的38%（見圖1）。

近年來國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益日益重視，但農(nóng)民工的基本公共服務(wù)問題并未得到很好解決。2006年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出了農(nóng)民工在城市待遇的政策框架。主要涉及農(nóng)民工的公共服務(wù)，包括就業(yè)、培訓(xùn)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)和計(jì)劃生育服務(wù)等，同時(shí)取消了向農(nóng)民工征收的暫住費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、城建費(fèi)、管理和服務(wù)費(fèi)等。這些政策與措施的實(shí)施，使農(nóng)民工的總體狀況有了一定改善。但與城鎮(zhèn)常住人口相比，農(nóng)民工在工資收入、基本公共服務(wù)等方面，仍然存在較大差距。

——基本社會(huì)保障在農(nóng)民工群體中的覆蓋面偏低。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)，目前農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工互助合作保險(xiǎn)的比例，分別為33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工的企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、職工互助合作保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的參保率更低，分別為2.9%、3.1%和5.6%。2011年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，雇主或單位為農(nóng)民工交納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。有關(guān)地區(qū)的抽樣調(diào)查也印證了上述結(jié)論。社科院2010年在溫州的一項(xiàng)調(diào)研顯示，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例極低（見表9）。

——農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育仍存在相當(dāng)差距。近年來國(guó)家重視加強(qiáng)支持農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育。2008—2013年中央財(cái)政安排進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助資金241億元，從而改善了農(nóng)民工隨遷子女的上學(xué)問題。教育部一份調(diào)查表明，2009年入讀城市學(xué)校的997萬外來工子女中近80%的學(xué)生就讀公立學(xué)校，其中19個(gè)省份的份額超過90%。2009年7月，國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)北京、上海、深圳、太原和成都做的抽樣調(diào)查同樣顯示，7—14歲的外來工子女中98.2%有學(xué)可上。其中，69%入讀公立學(xué)校，25%入讀私立學(xué)校，僅有6%就讀“外來工子弟學(xué)?！保▏?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，2014）。然而，中國(guó)留守兒童依然很多，有的留在農(nóng)村無法上學(xué)，有的中途輟學(xué)。部分城市公立學(xué)校、外來工子女入學(xué)比例保持大致相同。有關(guān)數(shù)據(jù)表明（見表10），外來工子女的潛在數(shù)目和已報(bào)道的入學(xué)數(shù)目相差很大。

——需指出的是，當(dāng)前基本公共服務(wù)中機(jī)會(huì)不平等問題較突出，對(duì)外來人口存在制度性排斥或歧視。由于不少公共服務(wù)的享受資格是與戶籍掛鉤的，非本地或非城鎮(zhèn)戶籍居民沒有資格享受。雖然近年來公共服務(wù)與戶籍脫鉤的改革在穩(wěn)步推進(jìn)，但問題仍較大。例如，不能在非戶籍地讀高中和參加高考，義務(wù)教育原地入學(xué)事實(shí)上也沒有完全解決；不能在非戶籍地參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；蛐罗r(nóng)合等。農(nóng)民工是這些制度性排擠的最大受害者，因?yàn)樗麄兪杖胼^低，被排斥后也沒有能力從市場(chǎng)上購(gòu)買這些服務(wù)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的機(jī)會(huì)不平等。另一方面，進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)和勞動(dòng)權(quán)益保障也不充分。在國(guó)際金融危機(jī)沖擊下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)加劇，宏觀經(jīng)濟(jì)中二、三產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來擠出效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)是一個(gè)很大難題。已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)民工，由于城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制，勞動(dòng)合同簽訂率低，勞動(dòng)安全防護(hù)水平不高，惡意拖欠工資時(shí)有發(fā)生。

通過上述分析，可以得到的基本結(jié)論是：長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)存在很大差異；近十年來國(guó)家采取公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的各項(xiàng)政策，農(nóng)村公共服務(wù)如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面有了很大進(jìn)步；但由于歷史和國(guó)情的制約，加之體制和相關(guān)制度政策不盡完善，目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍存在相當(dāng)差距。

三、近中期進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的若干建議

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。但必須看到，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，農(nóng)村人口和貧困人口占有較大比重，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化任務(wù)尚未完成。因此，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過程，只能通過制度創(chuàng)新和政策完善，逐步縮小差距并最終向均等化邁進(jìn)。按照這一思路和原則，現(xiàn)側(cè)重就近中期推進(jìn)城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化的宏觀政策取向提出一些看法和建議：

（一）國(guó)家財(cái)力分配要實(shí)行“三個(gè)傾斜”

財(cái)政與基本公共服務(wù)密切相關(guān)，解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，從很大程度上取決于國(guó)家財(cái)力分配的政策安排。為此，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政要從宏觀全局和戰(zhàn)略高度考慮，著力調(diào)整財(cái)力分配結(jié)構(gòu)，實(shí)行“三個(gè)傾斜”政策。

——國(guó)家財(cái)政資金要向民生領(lǐng)域傾斜。民生涉及的面很寬，現(xiàn)階段最重要的民生包括教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等，這實(shí)際就是一個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)。加強(qiáng)民生領(lǐng)域的資金分配，這是公共財(cái)政建設(shè)的客觀要求，也是解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要前提。近十多年我國(guó)中央政府和地方政府在民生領(lǐng)域的投入狀況已有很大改善，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家比較仍有較大差距，同時(shí)也未能滿足我國(guó)城鄉(xiāng)居民的基本民生需求。因此，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，未來我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，基本方向是有保有壓，增量調(diào)整要與存量調(diào)整同時(shí)推進(jìn)。只有這樣，才能使民生投入和基本公共服務(wù)具有更加切實(shí)可靠的財(cái)力基礎(chǔ)。一要加快行政體制改革，切實(shí)解決機(jī)制膨脹、財(cái)政供養(yǎng)人口過多、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的狀況，使行政經(jīng)費(fèi)保持在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，同時(shí)要繼續(xù)采取措施，大力減少“三公”消費(fèi)支出。二是完善財(cái)政投資政策。財(cái)政要從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資果斷退出，改變目前財(cái)政投資范圍過寬、“撒糊椒面”的狀況。三是集中財(cái)力加大民生投入，特別是加大對(duì)基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出力度。各級(jí)政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長(zhǎng)幅度與財(cái)力的增長(zhǎng)相匹配、同基本公共服務(wù)相適應(yīng)。

——國(guó)家財(cái)政的民生投入真正向農(nóng)村傾斜。近十年公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍和力度不斷加大，農(nóng)村基本公共服務(wù)有了歷史性突破。但由于二元體制的慣性及其他原因，農(nóng)村基本公共服務(wù)仍相對(duì)滯后，欠賬較多，需要加強(qiáng)。一是進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效保障機(jī)制。提高農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造、提高農(nóng)村教師待遇和質(zhì)量等作為投入重點(diǎn)。需強(qiáng)調(diào)的是，教師資源本身不僅是教育基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，而且還在相當(dāng)程度上決定著教育基本公共服務(wù)均等化的“水平”和“程度”。因此，應(yīng)將教師保障放在教育基本公共服務(wù)均等化工作更加突出的位置。具體建議，要提高教師地位，維護(hù)教師權(quán)益，改善教師待遇，加快推進(jìn)和完善教師績(jī)效工資制度，對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的教師，在工資、職務(wù)（職稱）等方面實(shí)行傾斜政策，完善津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；完善培養(yǎng)培訓(xùn)體系，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和教師知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高教師專業(yè)水平和教學(xué)能力；推進(jìn)師范生免費(fèi)教育，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，完善代償機(jī)制，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)當(dāng)教師；建立縣域內(nèi)教師定期流動(dòng)機(jī)制（盧洪友，2013）。二是切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入，完善農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)。近年來國(guó)家高度重視農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)問題，但是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生大大落后于城市的狀況并沒有根本改變，因此，切實(shí)提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平是政府投入的重點(diǎn)。針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生落后的狀況，首先應(yīng)做好縣醫(yī)療衛(wèi)生的能力建設(shè)，負(fù)責(zé)好區(qū)域的基本醫(yī)療服務(wù)?？梢酝ㄟ^保險(xiǎn)報(bào)銷比例的設(shè)置引導(dǎo)縣鄉(xiāng)大病患者在縣醫(yī)院治療。其次，按照輻射面積、人口密度和距離縣城遠(yuǎn)近等指標(biāo)，在適當(dāng)位置建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，承擔(dān)農(nóng)村公共衛(wèi)生職責(zé)，并能夠治療常見病、多發(fā)病、慢性病、做小型手術(shù)和急救處理。另外，鄉(xiāng)村衛(wèi)生室建設(shè)也很重要，它接近農(nóng)民，尤其需要政府予以補(bǔ)助，建設(shè)醫(yī)療場(chǎng)所，購(gòu)置必要的小型醫(yī)療設(shè)備、并對(duì)村醫(yī)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持。要根據(jù)國(guó)家財(cái)力可能，逐步提高農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不斷縮小城鄉(xiāng)低保水平。同時(shí)，要建立規(guī)范有效的社會(huì)補(bǔ)助和醫(yī)療補(bǔ)助制度。另外，目前農(nóng)村新農(nóng)保和城居保已經(jīng)合并，使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化制度取得歷史性突破。下一步要加快新農(nóng)合和城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的并軌，允許農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)基金可異地轉(zhuǎn)移和報(bào)銷，這對(duì)于提高農(nóng)民醫(yī)療保障服務(wù)的可行性，必將產(chǎn)生積極作用。

——中央的民生投入要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。近十年中央政府出臺(tái)大量的改善民生政策，不斷提高民生方面的標(biāo)準(zhǔn)和投入，并實(shí)行差別化的區(qū)域性投入政策，這對(duì)于全國(guó)各區(qū)域促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但現(xiàn)實(shí)情況表明，當(dāng)前我國(guó)不同區(qū)域的基本公共服務(wù)仍存在重大差距。因此，今后中央的各項(xiàng)民生投入仍有必要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜力度，提高中央對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)諸如農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、新農(nóng)合和新農(nóng)保等等的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不斷縮小區(qū)域間城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。

（二）在推進(jìn)相關(guān)重大制度與體制創(chuàng)新方面邁出新步伐

解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題，財(cái)力投入很重要，制度與體制創(chuàng)新也很重要，甚至在一定意義講，不同的制度和體制決定著不同的財(cái)力投入方式和投入規(guī)模。因此，制度與體制創(chuàng)新是最具基礎(chǔ)性和根本性的問題。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化需要著重在以下三方面的制度與體制創(chuàng)新方面取得突破。

——合理劃分中央與地方基本公共服務(wù)方面的事權(quán)。中央十八屆三中全會(huì)《決定》，規(guī)劃了全面深化改革的藍(lán)圖，提出了未來財(cái)政改革的任務(wù)?！稕Q定》指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，這是我國(guó)下一步財(cái)政體制改革需著力解決的重大問題，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化需解決的重要體制問題。

一是關(guān)于科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的總體設(shè)想。事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是完善分稅制體制的關(guān)鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間分配關(guān)系。我國(guó)財(cái)政體制改革的發(fā)展遠(yuǎn)景，是逐漸形成減少層級(jí)后的中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu)，合理明確設(shè)定與各級(jí)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅基，并建立自上而下的財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，形成合理的橫向、縱向財(cái)力分布格局，促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，受我國(guó)現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系處理等問題的影響，財(cái)政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。具體來講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，按照中央、省、縣三級(jí)財(cái)政的架構(gòu)來優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國(guó)性或跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助；屬于中央委托事務(wù)，中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)別情況，明確各自職權(quán)范圍和負(fù)擔(dān)比例。

二是關(guān)于中央與地方在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)方面事權(quán)劃分的具體設(shè)想。在現(xiàn)階段，應(yīng)重點(diǎn)著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、自然資源與環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。其中：義務(wù)教育由中央、省、縣分級(jí)分項(xiàng)分擔(dān)。中央負(fù)責(zé)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，通過一般性轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的保障程度；義務(wù)教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負(fù)擔(dān)的做法，改為由中央負(fù)擔(dān)；省級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍建設(shè)與改造支出；縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍維護(hù)和學(xué)校日常管理支出。公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項(xiàng)目分擔(dān)。中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)全國(guó)性的重大疫病和傳染病防治工作。省級(jí)政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)資源布局和地方性疾病防治?？h級(jí)政府承擔(dān)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出。社會(huì)保障，中央承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、重特大災(zāi)害和事故救助，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，促進(jìn)勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)，適時(shí)將多套保障體系加以歸并。省級(jí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災(zāi)害與事故救助；縣級(jí)承擔(dān)居民福利保健政策實(shí)施與日常管理。自然資源和環(huán)境保護(hù)，按照受益范圍和外部性原則，結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔(dān)國(guó)家級(jí)禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護(hù)和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國(guó)土整治和全國(guó)性環(huán)保；省級(jí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國(guó)土整治及環(huán)境改善；縣級(jí)承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)測(cè)和報(bào)告。

——加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制?？h級(jí)基本財(cái)力保障制度是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政從過去的“兩保”（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）向今后的“三保”（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）邁進(jìn)，這是我國(guó)下一步省以下財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容，也是從根本上解決縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難、促進(jìn)省域范圍城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新。近年來，中央財(cái)政已采取了不少緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的措施，并取得了初步成效。下一步要加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，具體建議：一是明晰改革精神和政策取向。構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障制度應(yīng)該是“明確目標(biāo)，地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)，分步實(shí)施”。所謂“明確目標(biāo)”，就是確?？h級(jí)財(cái)政的基本財(cái)力能夠“三?！保龠M(jìn)縣級(jí)財(cái)力的均等化和縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；所謂“地方為主”，就是適應(yīng)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，以地方財(cái)政為責(zé)任主體；所謂“中央獎(jiǎng)補(bǔ)”，就是中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予資金補(bǔ)助，對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障好的地區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；所謂“分步實(shí)施”就是經(jīng)過試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步在全國(guó)推開。二是通過體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的目標(biāo)。改“上不封頂、下不保底”為“上不封頂、下要保底”，進(jìn)一步從機(jī)制上鞏固和擴(kuò)大緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的成果。目前的省管縣改革更多地是實(shí)現(xiàn)了省對(duì)縣資金的下?lián)苌蟿澐绞阶兓?，而并沒有在事權(quán)、收支范圍及轉(zhuǎn)移支付方面有根本的突破。為此，下一步要構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障制度，則必須在省與縣的財(cái)政體制上進(jìn)一步改革。要科學(xué)界定縣級(jí)財(cái)政“三?！钡姆秶?、標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)力需求，重新確定省與縣的收入劃分辦法，通過省級(jí)財(cái)力調(diào)控手段特別是轉(zhuǎn)移支付手段調(diào)節(jié)縣級(jí)財(cái)力的差異。

——構(gòu)建中央對(duì)農(nóng)民工流入地的轉(zhuǎn)移支付制度。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村，城市化率首次突破50%，但是6.9億城鎮(zhèn)常住人口中至少有2億人是沒有當(dāng)?shù)貞艏牧鲃?dòng)人口，這其中又以農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員為主。這部分人群能否獲得公平的城市基本公共服務(wù)保障是其在城市穩(wěn)定就業(yè)的一個(gè)基本前提，也是解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要內(nèi)容。我們認(rèn)為解決這么大一個(gè)群體的基本公共服務(wù)保障問題需要巨額財(cái)政投入，遠(yuǎn)不是一兩年一兩個(gè)專項(xiàng)就能徹底解決的，需要從財(cái)政體制層面深層次調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出要“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，這既是一種激勵(lì)，也是一種補(bǔ)償。農(nóng)民工流入地一般為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政能力較強(qiáng)，但由于轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大，導(dǎo)致一些流入?yún)^(qū)域的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接近或超過本地戶籍人口，由此帶來流入地政府基本公共服務(wù)供給范圍增加，需要投入的資金增多，往往給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來較大負(fù)擔(dān)，有時(shí)甚至難以承受?？紤]到農(nóng)民工主要來自中西部地區(qū)，中央財(cái)政向東部流入地區(qū)提供的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)中西部地區(qū)的發(fā)展支持，客觀上減輕了東部地區(qū)因人口流入而增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)，既體現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的原則，同時(shí)也有利于引導(dǎo)地方政府加大對(duì)本區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)資金投入。具體建議：一是結(jié)合城鄉(xiāng)居民戶籍制度改革安排，將符合條件的農(nóng)民工市民化的部分納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍，中央要通過規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付，按照農(nóng)民工市民化人口規(guī)模、公共服務(wù)成本等因素，給予流入地必要的補(bǔ)助。按照我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃，從現(xiàn)在開始到2020年我國(guó)要將1個(gè)億的農(nóng)民工變?yōu)槭忻?，農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)需求成本巨大，需流入地政府財(cái)力和中央轉(zhuǎn)移支付共同合理承擔(dān)。二是對(duì)暫時(shí)不符合條件成為市民的農(nóng)民工，也應(yīng)享受城市的某些基本公共服務(wù)，如隨遷子女入學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)服務(wù)等，中央也應(yīng)按照農(nóng)民工流入地的常住人口情況，給予一定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持。三是形成正向服務(wù)機(jī)制。即流入地政府對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)做得好的地方不僅拿到轉(zhuǎn)移支付，而且還可以獲得中央必要的獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新

公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新是轉(zhuǎn)換政府職能、提高行政效能的需要，也是提高公共服務(wù)供給效率、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和確保貧困人口更公平收益的重要途徑。

——完善公共服務(wù)的提供策略，確保低收入人群和貧困人口能從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中平等、充分地獲益。要注意降低甚至消除獲得基本公共服務(wù)的各類門檻，確?；竟卜?wù)對(duì)于貧困人口的可及性。比如在推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的過程中，制度設(shè)計(jì)各類服務(wù)項(xiàng)目時(shí)就應(yīng)充分關(guān)注貧困人口和低收入人群對(duì)公共服務(wù)的可及時(shí)、可獲得性，應(yīng)盡可能地使貧困人口更多地、更為公平地從基本公共服務(wù)項(xiàng)目中受益。

——建立基本公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，大力拓展社會(huì)扶貧。在堅(jiān)持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索基本公共服務(wù)多元化、多樣化供給，充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供基本公共服務(wù)方面的積極作用，建立基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量。一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等方面，都可以對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算撥款、政府直接舉辦并提供的方式進(jìn)行大膽改革，探索、創(chuàng)新有效的供給機(jī)制。比如，用“教育券、健康券”代替?zhèn)鹘y(tǒng)教育、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的撥付方式，放寬基本公共服務(wù)投資的準(zhǔn)入限制，通過招標(biāo)采購(gòu)、合約出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，創(chuàng)新政府基本公共服務(wù)投資體制，將原由政府包攬的直接供給職能交由市場(chǎng)主體行使，政府主要職責(zé)轉(zhuǎn)換到做好籌資與監(jiān)管。

——建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達(dá)機(jī)制。建立和完善貧困地區(qū)公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制，使貧困地區(qū)需要什么樣的公共物品、偏好如何、優(yōu)先順序如何、需要多少以及利益訴求等，均可通過恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制充分表達(dá)出來 ，并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動(dòng)目標(biāo)。建立和完善貧困地區(qū)地方公共物品需求和利益表達(dá)機(jī)制對(duì)于保持地方公共物品供求關(guān)系的相對(duì)平衡、減少公共資源浪費(fèi)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)村貧困人口合理權(quán)益、改善干群關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，都具有非常重要的意義。逐步建立政府行政承諾制度、聽證制度、信息查詢咨詢制度，確?；竟卜?wù)供給充分體現(xiàn)公眾需求。

（四）注重財(cái)政政策的可持續(xù)性

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是民生問題，與公共財(cái)政的關(guān)系非常緊密，對(duì)財(cái)政的需求很高。近十多年國(guó)家為了推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，已出臺(tái)了一系列制度、政策，國(guó)家財(cái)政僅在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障方面的支出比重已達(dá)40%左右，為公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村提供了重要的財(cái)力基礎(chǔ)。今后中長(zhǎng)期從宏觀戰(zhàn)略全局出發(fā)，國(guó)家財(cái)政無疑仍要加大民生支出和農(nóng)村基本公共服務(wù)支出，但必須指出，未來城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化新的制度、政策出臺(tái)及支出增加一定要把握好范圍、時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，注重財(cái)政政策的可持續(xù)性。這主要是因?yàn)椋浩湟?，我?guó)財(cái)政收入已由過去的高增長(zhǎng)變?yōu)槌B(tài)增長(zhǎng)，而且未來收入高增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。1994—2011年我國(guó)財(cái)政收入由5218億元增加到103874億元，增長(zhǎng)了18.9倍，年均遞增19.37%。近二年受經(jīng)濟(jì)下行和國(guó)家減稅政策的影響，2012年和2013年財(cái)政收入增速已降為12.9%和9.8%。國(guó)內(nèi)外大量研究表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來仍有很大潛力，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已不可能維持過去的10%以上，7%左右的經(jīng)濟(jì)增速將是未來長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，這就從根本上決定了未來財(cái)政發(fā)展必將步入一種常態(tài)增長(zhǎng)趨勢(shì)。其二，未來中長(zhǎng)期整個(gè)財(cái)政支出面臨新的增支壓力。除了基本公共服務(wù)如教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生之外，未來還有四大增支壓力：即糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。這都是未來關(guān)系我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重大戰(zhàn)略問題，需要財(cái)政從政策和財(cái)力給予支持。其三，政府債務(wù)呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。目前中央政府債務(wù)余額已達(dá)8.6萬億，地方政府債務(wù)余額已接近20萬億，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率已達(dá)50%左右。政府債務(wù)雖然尚在安全的范圍之內(nèi)，但債務(wù)快速增長(zhǎng)和不斷到來的償債高峰壓力需給予重視。綜上，當(dāng)前和未來的財(cái)政狀況已與過去有很大不同，在這一大背景下，必須考慮未來城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政政策可持續(xù)性的均衡。我國(guó)仍是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化必將是一個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程，這從根本上講是取決于國(guó)情和財(cái)力的制約。

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（作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：宗宇翔