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摘要：在我國(guó)行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著組織和開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè)的重要使命，要讓職責(zé)得到有效履行離不開(kāi)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的合理管理。自從2003年審計(jì)風(fēng)暴以來(lái)，隨著財(cái)政部早在2006年就出臺(tái)的《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》以及2013年新修訂的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的相繼實(shí)施，資產(chǎn)管理得到了極大規(guī)范的同時(shí)也揭露了問(wèn)題。本文將資產(chǎn)管理劃分為“三個(gè)環(huán)節(jié)、兩項(xiàng)活動(dòng)”，在此基礎(chǔ)上探析了資產(chǎn)管理問(wèn)題的成因，并提出改善資產(chǎn)管理水平的有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)管理；行政事業(yè)單位；問(wèn)題成因

一、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理流程從流入到流出可依次分為資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)、資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)、資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)。除此之外，為了對(duì)資產(chǎn)管理工作加以約束和評(píng)價(jià)就要求落實(shí)資產(chǎn)清查這項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行檢查和清點(diǎn)。同時(shí)，作為貫穿整個(gè)資產(chǎn)管理過(guò)程的會(huì)計(jì)核算活動(dòng)的質(zhì)量高低也直接影響著資產(chǎn)管理的水平。資產(chǎn)管理工作包含了資產(chǎn)配置、使用、處置三項(xiàng)環(huán)節(jié)以及資產(chǎn)清查、會(huì)計(jì)核算兩個(gè)活動(dòng)。資產(chǎn)管理水平的不盡如人意，很大程度上是由于在“三個(gè)環(huán)節(jié)、兩個(gè)活動(dòng)”中出現(xiàn)了漏洞而造成的。在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為缺乏合理的預(yù)算與計(jì)劃以及在采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)操作；在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為領(lǐng)用手續(xù)不齊全、后續(xù)維護(hù)缺失；在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)體現(xiàn)在隨意處置造成的資產(chǎn)流失和蓄意謀取私利的情況；在資產(chǎn)清查活動(dòng)中存在受人才隊(duì)伍和組織結(jié)構(gòu)制約而缺乏廣度和深度的情況；在會(huì)計(jì)核算中，雖然多數(shù)事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電算化，但是在財(cái)務(wù)軟件與資產(chǎn)管理系統(tǒng)之間尚未完全對(duì)接。此外，一些單位僅部分采用電算化而對(duì)省補(bǔ)資金和項(xiàng)目建設(shè)等仍采用手工核算，憑證填制不規(guī)范等問(wèn)題依舊存在。

二、資產(chǎn)管理問(wèn)題成因分析

針對(duì)行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理“三個(gè)環(huán)節(jié)、兩項(xiàng)活動(dòng)”中存在的問(wèn)題，分別從以下五個(gè)方面對(duì)其成因展開(kāi)分析。

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)

由于相關(guān)的預(yù)算編制缺位，使行政事業(yè)單位不能充分準(zhǔn)確地了解各個(gè)部門對(duì)于資產(chǎn)需求程度。單位在沒(méi)有摸清各部門購(gòu)置資產(chǎn)的種類、數(shù)量、具體用途時(shí)下?lián)苜Y金，沒(méi)有做到對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)真核實(shí)，極易讓個(gè)別下屬部門滋生虛列資金的不正之風(fēng)，競(jìng)相謊報(bào)遠(yuǎn)高于所需資金數(shù)目的預(yù)算申請(qǐng)。這讓真正需要預(yù)算支持以購(gòu)置資產(chǎn)更好履行職責(zé)的部門有可能只取得少量資金，相反那些虛報(bào)申請(qǐng)的反而獲得了大筆資產(chǎn)，由此導(dǎo)致了資產(chǎn)分配失衡的局面。如此不考慮資產(chǎn)是否能在履行職責(zé)的過(guò)程中物盡其用，盲目購(gòu)置資產(chǎn)的行為加劇了資產(chǎn)配置的不合理程度。

（二）產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，無(wú)論是后續(xù)維護(hù)的缺失，還是手續(xù)不齊或是擅自挪用等漏洞背后的原因都共同指向了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

1、對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)的忽視弱化了管理職責(zé)

我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用資產(chǎn)的管理體制。即由各級(jí)政府行使監(jiān)督和管理權(quán)，各行政事業(yè)單位行使占有和使用權(quán)。而我們應(yīng)該注意到，資產(chǎn)的所有權(quán)往往在實(shí)際工作中很少體現(xiàn)出來(lái)也正是因此造成了對(duì)資產(chǎn)所有權(quán)的忽視使得各行政事業(yè)單位所擁有的權(quán)力被無(wú)限擴(kuò)大，成為了對(duì)所擁有的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際擁有控制權(quán)的主體。這令各單位錯(cuò)誤認(rèn)為資產(chǎn)本就歸屬于自身，忘記了應(yīng)該向資產(chǎn)的真正所有者履行好管理職責(zé)。如此一來(lái)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)上的松懈，也為資產(chǎn)挪用提供了可趁之機(jī)。

2、模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系令資產(chǎn)使用效率低下

一部分行政事業(yè)單位資產(chǎn)在初始投資購(gòu)入時(shí)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系就并未明確，隨著資產(chǎn)開(kāi)始在單位內(nèi)參與使用流程以及時(shí)間的逐漸推移，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越發(fā)模糊與不明朗。這就使單位與部門之間對(duì)資產(chǎn)的使用與產(chǎn)權(quán)歸屬產(chǎn)生了爭(zhēng)議和分歧。也就導(dǎo)致了單位之間相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象，都在等待對(duì)方采取行動(dòng)。這就不難解釋缺乏資產(chǎn)后續(xù)維護(hù)的問(wèn)題。而缺乏維護(hù)勢(shì)必會(huì)縮短資產(chǎn)的使用期限，也使得資產(chǎn)的使用效率明顯下降。

（三）監(jiān)管機(jī)制的缺失

1、不對(duì)等的權(quán)責(zé)無(wú)法激勵(lì)資產(chǎn)管理工作的開(kāi)展

權(quán)利和責(zé)任的不對(duì)等具體到資產(chǎn)管理工作中表現(xiàn)為行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)主要靠財(cái)政撥款形成，并不需要承擔(dān)資產(chǎn)配置的相關(guān)費(fèi)用，而且各單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工除了享受資產(chǎn)的剩余索取權(quán)外，并不需要對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的結(jié)果承擔(dān)任何責(zé)任，相關(guān)的考核和職務(wù)晉升以及財(cái)政預(yù)算撥款不受資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益好壞的影響。缺乏相關(guān)的考核與激勵(lì)機(jī)制使得單位對(duì)于資產(chǎn)管理得過(guò)且過(guò)，尤其體現(xiàn)在對(duì)資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)監(jiān)管不力。

2、對(duì)違規(guī)行為的責(zé)任追究缺乏力度

對(duì)于那些鋌而走險(xiǎn)違規(guī)處置行政事業(yè)單位資產(chǎn)的個(gè)體來(lái)說(shuō)，他們寧可冒著違反法規(guī)、破壞財(cái)經(jīng)紀(jì)律的風(fēng)險(xiǎn)也要去謀取不法利益，是因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)僥幸獲得的違法收入所帶來(lái)的效用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被繩之以法所產(chǎn)生的懲罰，這恰恰凸顯了現(xiàn)存的責(zé)任追究機(jī)制在執(zhí)行中缺乏力度的事實(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)責(zé)任追究?jī)H停留在表面，對(duì)于責(zé)任人的處理限于警告或少量罰款，未能形成強(qiáng)有力的震懾；此外，監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行人有時(shí)會(huì)迫于外界壓力或暫時(shí)缺少充分適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)等原因而在中途停止責(zé)任追責(zé)的后續(xù)流程，使違規(guī)者的僥幸心理得到進(jìn)一步放大。

（四）內(nèi)部環(huán)境的局限

1、觀念上對(duì)資產(chǎn)清查不重視

雖然財(cái)政部早在2006年就出臺(tái)了《行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查暫行辦法》，但一部分單位在觀念上依舊對(duì)資產(chǎn)清查缺少足夠的重視。主要表現(xiàn)為長(zhǎng)期不開(kāi)展資產(chǎn)清查，或開(kāi)展資產(chǎn)清查卻流于形式，造成單位對(duì)其所控制和使用的資產(chǎn)數(shù)目、種類、運(yùn)行狀況程度都停留在模糊不清的層面。一旦缺少了對(duì)資產(chǎn)清查工作的重視，隨著資產(chǎn)存量的日益增加，資產(chǎn)的運(yùn)行狀況等信息只會(huì)更難以收集，高水平的資產(chǎn)管理也就無(wú)從談起。

2、清查工作廣度和深度受條件制約而不徹底

資產(chǎn)清查活動(dòng)通常會(huì)受到本身特點(diǎn)和人才隊(duì)伍兩方面條件的制約。資產(chǎn)清查的時(shí)間有限、任務(wù)繁重，且行政事業(yè)單位資產(chǎn)本身的種類多樣性以及計(jì)量方式的差異性更是加大了清查活動(dòng)的工作量。與此同時(shí)，當(dāng)前很多行政事業(yè)單位尚未配備專職的資產(chǎn)清查人員，在進(jìn)行清查工作時(shí)常采取從財(cái)務(wù)等其他部門臨時(shí)抽調(diào)人員的方式。參與清查的人員在面臨龐大工作量的同時(shí)還要受到原歸屬部門的領(lǐng)導(dǎo)，在清查中極易受到外在壓力的影響而降低獨(dú)立性。這兩者直接制約了清查工作的效果，表現(xiàn)在廣度和深度兩個(gè)方面。從廣度上看，由于需要在短時(shí)間內(nèi)完成清查導(dǎo)致范圍不夠全面，如將清查工作重心集中在貨幣資金和固定資產(chǎn)，而忽略了其余項(xiàng)目。從深度上看，由于人才隊(duì)伍規(guī)模所限導(dǎo)致清查工作不夠徹底，如對(duì)于應(yīng)收賬款項(xiàng)目的函證只能抽取個(gè)別大額樣本而無(wú)法全部覆蓋小額但長(zhǎng)期掛賬的樣本。受到條件制約的資產(chǎn)管理工作，在廣度上不夠全面，在深度上不夠徹底，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中削弱了資產(chǎn)清查的作用和效果。

（五）割裂了資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的聯(lián)系

1、忽視對(duì)資產(chǎn)處置所得收益的核算，產(chǎn)生“小金庫(kù)”

在資產(chǎn)管理工作中，最后一個(gè)環(huán)節(jié)一定是資產(chǎn)處置。而如何計(jì)量和使用隨之而來(lái)的資產(chǎn)處置收益又屬于財(cái)務(wù)管理的范疇。“小金庫(kù)”的產(chǎn)生正是由于忽視了對(duì)資產(chǎn)處置收益的核算，在資產(chǎn)負(fù)債表和收入支出表中有意隱瞞資產(chǎn)處置收益的資金流入，而是進(jìn)入私自設(shè)立的賬簿，其本質(zhì)在于割裂了資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理間的內(nèi)在聯(lián)系。

2、在進(jìn)行決策時(shí)未運(yùn)用財(cái)務(wù)管理導(dǎo)致投資失敗

在進(jìn)行資產(chǎn)的配置時(shí)，通常有直接購(gòu)入或投資建設(shè)兩種選擇。當(dāng)面臨多個(gè)方案需要決策時(shí)，必須拋棄盲目的主觀判斷，而是要積極運(yùn)用財(cái)務(wù)管理中的思想來(lái)計(jì)算出各方案的預(yù)期收益和年限，如在比較各自的投資回收期、凈現(xiàn)值等指標(biāo)的同時(shí)要考慮到履行職能的需要來(lái)共同確定最佳的投資方案。在相同的投資成本情況下在風(fēng)險(xiǎn)和投資收益之間作出適當(dāng)權(quán)衡，在取得較好效益的同時(shí)把財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的低水平。如果割裂了資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理，就會(huì)顯著增高投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)，使行政事業(yè)單位在未能履行預(yù)期職能的同時(shí)背負(fù)較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至長(zhǎng)期無(wú)法消除的赤字，不利于發(fā)展。

三、對(duì)策建議

（一）以預(yù)算管理作為指導(dǎo)

要改變以往將資產(chǎn)管理和預(yù)算管理分別對(duì)待的舊觀念，認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)管理和預(yù)算管理是相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致的兩個(gè)方面。預(yù)算管理為資產(chǎn)管理在購(gòu)置環(huán)節(jié)提供依據(jù)，資產(chǎn)管理的結(jié)果又反過(guò)來(lái)為下一輪的預(yù)算管理提供調(diào)整方向，充分發(fā)揮二者合力的作用。

（二）以調(diào)劑協(xié)同機(jī)制作為路徑

通過(guò)資產(chǎn)在部門和單位之間進(jìn)行合理的協(xié)同調(diào)劑，轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)一旦需要某項(xiàng)資產(chǎn)就申請(qǐng)資金購(gòu)買的模式，要首先在其他部門中間詢問(wèn)有無(wú)暫時(shí)閑置的同類資產(chǎn)。使得閑置的資產(chǎn)在一個(gè)嶄新的崗位上煥發(fā)了活力。既避免了資產(chǎn)在閑置過(guò)程中的無(wú)形損耗，又可以為其他亟需資產(chǎn)的行政事業(yè)單位更好履行職能提供了技術(shù)和物質(zhì)支持，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

（三）以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為約束

既然在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)問(wèn)題的背后隱藏著權(quán)責(zé)不對(duì)等以及責(zé)任追究乏力的原因，要從源頭上強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)的監(jiān)管，則引入績(jī)效考核制度勢(shì)在必行。對(duì)于在資產(chǎn)管理中嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的部門要給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，例如在年終綜合評(píng)價(jià)時(shí)以一定比例計(jì)入總分讓其得到體現(xiàn)。對(duì)于不重視資產(chǎn)管理、工作懈怠的單位要及時(shí)作出警告，加大對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人的責(zé)任追究，以大幅增長(zhǎng)的違法成本讓其自覺(jué)放棄和杜絕鋌而走險(xiǎn)謀取私利的行為。從長(zhǎng)期來(lái)看賞罰分明的績(jī)效考核制度的引入會(huì)為資產(chǎn)管理注入新的活力。

（四）以人才隊(duì)伍作為支撐

長(zhǎng)期以來(lái)，參與資產(chǎn)清查的人員是臨時(shí)由行政事業(yè)單位從財(cái)務(wù)部門抽調(diào)的，一方面無(wú)法保證人人都具備高水平的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，另一方面由于他們還要受到原各自工作崗位任務(wù)的影響，時(shí)間和精力十分有限，這也在客觀上制約了清查工作的全面性和徹底性。要建設(shè)一支專職負(fù)責(zé)的資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍，嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，完善后續(xù)教育，與財(cái)務(wù)部門既相互獨(dú)立又彼此協(xié)調(diào)合作，在具備扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)技術(shù)素養(yǎng)的同時(shí)更要具備誠(chéng)信可靠的職業(yè)道德修養(yǎng)。如此就能最大限度上減少外界因素的不必要影響和干擾，達(dá)到勝任資產(chǎn)清查工作所必需的深度和廣度。

（五）以信息化平臺(tái)作為工具

我國(guó)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)已經(jīng)在行政事業(yè)單位中得到應(yīng)用，但是在實(shí)時(shí)性和接口通用性方面還有提高空間。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)流動(dòng)雖然沒(méi)有企業(yè)中資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)速度快，但隨著時(shí)間的推移，其資產(chǎn)的變動(dòng)情況從縱向角度來(lái)看與之前相比也有所加快。這就要求我們不能僅僅定期知曉資產(chǎn)的存量，更要掌握在相對(duì)較短時(shí)限里資產(chǎn)的變動(dòng)情況。要建立資產(chǎn)管理信息化平臺(tái)，對(duì)資產(chǎn)的規(guī)模、數(shù)量、運(yùn)行質(zhì)量等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)。通過(guò)收集動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)來(lái)指導(dǎo)資產(chǎn)管理工作。同時(shí)應(yīng)在管理信息化平臺(tái)中集成資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理兩大模塊，凸顯出在財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)下的合理決策所帶來(lái)的效益和作用，讓資產(chǎn)管理水平不斷邁向新臺(tái)階。

四、結(jié)語(yǔ)

縱然現(xiàn)在的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理狀況還有一些不盡如人意的地方，但我國(guó)為此而做出的積極改革和努力有目共睹。從“審計(jì)風(fēng)暴”到“打虎拍蠅”以及新實(shí)施的財(cái)務(wù)規(guī)則，都使資產(chǎn)管理問(wèn)題得到了極大的改觀。只要我們繼續(xù)以預(yù)算管理作為指導(dǎo)，以調(diào)劑協(xié)同機(jī)制作為路徑，以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)作為約束，以人才隊(duì)伍作為支撐，以信息化平臺(tái)作為工具，就一定可以兼顧好資產(chǎn)的安全性和效益性，使我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理水平得到穩(wěn)步提升。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院）

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