吳慶華

(齊齊哈爾大學 馬克思主義學院，黑龍江 齊齊哈爾 161006)

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社會組織協(xié)同政府精細化治理效能分析
——以齊齊哈爾市為例

吳慶華

(齊齊哈爾大學 馬克思主義學院，黑龍江 齊齊哈爾 161006)

摘要：齊齊哈爾市社會組織協(xié)同政府社會治理的效能分析說明了多元化治理主體是實現(xiàn)精細化社會治理目標的重要條件。要充分發(fā)揮社會組織協(xié)同社會治理的作用，就要重新確立國家與社會的多元互動模式，建立起社會組織與政府之間真正的合作共贏的伙伴關系，實行政府職能的深度轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念的更新，從而實現(xiàn)社會治理流程的標準化、執(zhí)行的細節(jié)化和服務的人性化。

關鍵詞：社會組織；協(xié)同效能；精細化治理

黨的十八屆五中全會明確提出要“加快推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”，所謂社會治理精細化，從根本上來講是將原有的“粗放型”治理社會的模式、體制和機制，通過制度的改進和完善、機構部門的科學設置和管理流程的規(guī)范化，實現(xiàn)“社會治理各方管理框架的標準化、執(zhí)行的細節(jié)化以及服務的人性化”[1]。我國東北地區(qū)的社會治理中國家“行政全能主義”的影響依然存在，“馬馬虎虎、也許大概差不多”等粗枝大葉的非精細化的社會治理思維和方式在一定程度上影響了東北地區(qū)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。因此，以相互默契為基礎、各盡其責而又自動結社形成的社會組織對于提高治理水平的精細化目標有著重要意義和價值。本文以齊齊哈爾市社會組織為例，來探討精細化社會治理目標下社會組織協(xié)同政府社會治理的作用和價值。

一、齊齊哈爾市社會組織的發(fā)展狀況

社會組織的存在與發(fā)展是其協(xié)同社會治理效能發(fā)揮的前提條件。齊齊哈爾市是擁有570萬人口的黑龍江省第二大城市，改革開放之后，各級各類社會組織獲得了前所未有的發(fā)展機遇，截至2013年年底，齊齊哈爾市社會組織的數(shù)量比2001年增長44%，在各級民政部門登記注冊并取得合法活動身份的各級非營利的社會組織共有1 082家。其中包括：

1.民辦非企業(yè)單位。齊齊哈爾市的民辦非企業(yè)單位共有516家，主要分布在教育、科學研究、社會服務(養(yǎng)老服務業(yè))和衛(wèi)生領域，組織類型是非營利性學校(民辦學校)、民辦非營利性醫(yī)院、養(yǎng)老院等形式，數(shù)目最多的是以外語類培訓、藝術類培訓和計算機類為主的民辦教育機構。

2.社會團體。在全國政協(xié)擁有合法議政席位、享有不必登記特權的八個人民團體在齊齊哈爾市皆有分布，接受上一級領導機構的垂直管轄。需要登記注冊的社團組織如社會科學聯(lián)合會、作家協(xié)會、法學會、殘疾人聯(lián)合會、職工思想政治工作聯(lián)合會、文學藝術聯(lián)合會等研究型社會團體共320家。齊齊哈爾市有407家涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等多個行業(yè)部門種類較為齊全的行業(yè)協(xié)會，占社團總數(shù)的80%。此外，齊齊哈爾市尚有草根組織及各類社團組織480家，成員約1.6萬人，這些社團組織絕大部分是公益服務型組織和社會協(xié)調(diào)型組織，如社區(qū)活動組織、老年人活動組織等。

3.基金會。基金會是指利用自然人、法人或其他組織捐贈的財產(chǎn)從事公益性活動的非營利組織，根據(jù)募集款項的不同來源可以分成公募基金會和非公募基金會兩種不同的類型。目前，齊齊哈爾市的基金會約有100多家，絕大部分為地區(qū)性的非公募基金會，比較典型的公募基金會是在省民政廳注冊的齊齊哈爾市維護社會治安見義勇為獎勵基金會、齊齊哈爾殘疾人福利基金會等，非公募基金會如在省教育廳注冊的黑龍江飛鶴乳業(yè)有限公司助學基金會、齊齊哈爾大學教育發(fā)展基金會等。此外，地區(qū)性的非公募資金如齊齊哈爾中醫(yī)院中醫(yī)發(fā)展基金會、鶴城公證處愛心捐助基金會、齊齊哈爾市汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)會寸草心基金會、市總工會和陽光熱力集團基金會、克山縣昆豐大豆專業(yè)合作社助學基金會等近百家，以面向中小學、幫助適齡兒童和青少年順利完成相應學段教育的基金會為絕大多數(shù)。

二、齊齊哈爾市社會組織協(xié)同政府社會治理效能分析

從管理學的意義上講，精細化治理是“通過規(guī)則的系統(tǒng)化和具體化，運用程序化、標準化和數(shù)據(jù)化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)作和持續(xù)運行的管理方式”[2]。社會治理精細化的價值要義除了“以民為本的治理理念、治理資源密集集約高效的利用方式、治理手段專業(yè)化和治理成本精算化”[3]等要求外，治理主體多元化是實現(xiàn)精細化治理目標的物質(zhì)載體，社會組織即是現(xiàn)代社會治理多元化的主體架構中不可或缺的重要組成部分，社會組織公益性、民間性、志愿性的鮮明特征使其在聯(lián)系基層民眾、反映公眾訴求、化解社會矛盾、參與社會管理等方面具有積極作用。正是基于社會組織由民眾自發(fā)結社而成的構成特點，它才可以深入到社會生活各個層面的細微末節(jié)處，從而有助于實現(xiàn)社會治理效果的精細化目標。地方社會的扶貧開發(fā)、權益保護、社區(qū)服務、經(jīng)濟中介、慈善救濟等多個領域都活躍著各級各類社會組織的身影，為促進地方經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展做出了特殊貢獻。

1.提供精準對接的公共服務，促進社會發(fā)展。為國民提供均等化的公共服務是各級人民政府義不容辭的責任和義務，但在操作層面由于我國的特殊國情使各種非營利組織亦成為公共服務的提供者，在公共服務供給方面，實現(xiàn)政府機制、市場機制和社會機制的有機結合。由此使得社會組織亦成為教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)和基本社會保障服務的提供者，從而滿足了最廣大人民群眾多方面的需要。齊齊哈爾市眾多非營利組織積極參與投身社會公共服務事業(yè)，促進了經(jīng)濟社會的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。例如齊齊哈爾汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)會寸草心基金會的生態(tài)環(huán)保型農(nóng)業(yè)助學項目，從農(nóng)村地區(qū)的實際情況出發(fā)，建立了獨樹一幟、可持續(xù)發(fā)展的捐資助學模式。該基金會以鄉(xiāng)村中、小學為運作單位，受益對象主要是家庭生活貧困、義務教育難以維系以及個人身體狀況不佳的學齡少年兒童。該基金會秉持“可持續(xù)救助”的人文理念，采用資助與培訓相結合的方式，捐助20萬～30萬元幫助學校建立小規(guī)模生態(tài)農(nóng)業(yè)項目，并在財務管理、農(nóng)業(yè)技術指導、項目策劃、監(jiān)控與決策等方面提供幫助。與其他捐資助學模式不同的是，該公益項目配備助學農(nóng)莊，包括苗圃和蔬菜大棚，并配套建成供水系統(tǒng)，助學基地因此成為鄉(xiāng)村學生學習農(nóng)業(yè)實用技術、提高生存素質(zhì)的課堂。教師利用自然、勞動課將學生帶進基地，教學生拔草、施肥、捉蟲，要求學生編寫觀察日記，搜集作文素材，使廣大農(nóng)村學生在勞動過程中學到了勞動技能，得到了鍛煉，培養(yǎng)了能力，也充分發(fā)揮了當?shù)卮迕竦膭?chuàng)造力，使貧困兒童也能在這一項目的資助下平等地享有受教育的權利。這一項目的運作和開展也為精準扶貧開發(fā)提供了可供借鑒的新思路，同時也促進了社會組織自身的發(fā)展，為社會組織的成長壯大開辟了更為廣闊的的社會空間。

2.參與專業(yè)化的社會管理，助力經(jīng)濟增長。精細化的社會治理要求專業(yè)化人員運用專業(yè)化技術手段，實現(xiàn)科學治理和高效治理。在齊齊哈爾市的社會組織中，行業(yè)協(xié)會承擔起政府的部分“精細化”的社會管理職能。行業(yè)協(xié)會大體上有兩種類型：一類是政府轉(zhuǎn)型期形成的行業(yè)協(xié)會，另一類是適應市場經(jīng)濟的發(fā)展“市場內(nèi)生型”行業(yè)協(xié)會。前一種類型的行業(yè)協(xié)會主要是計劃經(jīng)濟時期，為了克服計劃經(jīng)濟的低效率，在行業(yè)管理層面開始按照“從行業(yè)搞起，按行業(yè)組織，按行會管理，按行會規(guī)劃”的原則進行行業(yè)管理體制改革，因此，這一類的行業(yè)協(xié)會是被國家創(chuàng)造出來的，其目的在于克服經(jīng)濟的低效率狀況；后一種類型的行業(yè)協(xié)會則是基于市場和行業(yè)發(fā)展的需要自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會組織。齊齊哈爾市率先成立了溫州商會，之后又成立了泉州商會、百花商會等行業(yè)協(xié)會組織，2011年成立了齊齊哈爾市眼鏡行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會成立的宗旨不僅是建立自律性機制等行業(yè)規(guī)范、維護會員單位的合法權益、開展職業(yè)教育和培訓、發(fā)展行業(yè)公益事業(yè)等，它還可以在經(jīng)營者和消費者之間構架一座橋梁，為消費者提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務，從而為社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展提供助力。

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織包括農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后出現(xiàn)的新型農(nóng)村互助合作的經(jīng)濟組織，它采用會員制形式，由從事同一專業(yè)的農(nóng)民自發(fā)組成，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)為農(nóng)民提供技術指導、市場信息等相關服務。齊齊哈爾是東北農(nóng)業(yè)大市，新農(nóng)村經(jīng)濟建設催生了大量不同類型的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會(見圖1)，目前齊齊哈爾市共有87個來自于不同行業(yè)的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會，它把一家一戶單打獨斗的農(nóng)民組織起來，以整個系統(tǒng)的分工與協(xié)作去對抗市場經(jīng)濟的風險，以農(nóng)業(yè)小規(guī)模的組織去克服大市場的矛盾，從而在服務農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了不可估量的作用。齊齊哈爾市具有全國性知名度的農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會如梅里斯達斡爾族區(qū)大八旗洋蔥協(xié)會，以洋蔥種植技術能手、經(jīng)銷大戶為主組成，改變了洋蔥生產(chǎn)和銷售的零散無序狀態(tài)，增強了農(nóng)戶之間的協(xié)作，一舉打造了“大八旗”洋蔥這一獲得國家批準的A級綠色食品標識品牌，不僅被評為奧委會指定產(chǎn)品，還遠銷到了俄羅斯、日本、馬來西亞等國家，極大改善和提高了當?shù)剞r(nóng)民的生活水平。市馬鈴薯協(xié)會、大豆協(xié)會已有十多萬會員，農(nóng)業(yè)技術專家和工作人員常年為農(nóng)民提供新技術的開發(fā)、培訓和推廣等服務。

圖1　齊齊哈爾市農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織的組成方式[4]

3.深入社會細枝末節(jié)處，承擔社會責任。齊齊哈爾市社會組織長跑愛心協(xié)會從成立之日起就主動地承擔了相應的社會責任。從1997年開始，長跑愛心協(xié)會大規(guī)模開展了“愛心凍餃子、愛心送老人”等公益慈善活動，已堅持12年之久，使12 300公斤“愛心餃子”走進了近千個孤寡老人、特困戶、殘疾人和社會弱勢群體的家庭，使他們過年都吃上了不止一頓的“愛心餃子”。這個非營利社會組織還向全社會發(fā)出“每人每年捐1元愛心餃子基金”的倡議，成立愛心餃子基金管理委員會，把愛心品牌做強做大，使更多的弱勢群體從中受益。在嫩江發(fā)洪水之際、籌建齊齊哈爾市和平廣場、四川汶川地震時等捐款現(xiàn)場都有協(xié)會會員的身影，在社會上引起了較好的反響，由此產(chǎn)生的“愛心品牌”已成為鶴城的知名品牌。正陽街道火電社區(qū)愛心人士組成的愛心基金會款項?？顚Ｓ茫用裢ㄟ^向社區(qū)申請登記、社區(qū)走訪調(diào)查核實情況后，經(jīng)基金會領導小組研究決定后用于轄區(qū)特困家庭。社區(qū)也通過這個服務平臺，把愛心傳遞給更多需要幫助的人，以此來更好地推進和諧社區(qū)建設。

4.覆蓋治理盲點和真空地帶，激發(fā)社會活力。社區(qū)是居民活動的主要場域，也是政府基層治理的主要抓手。由于受到政府部門人員、經(jīng)費等方面的限制，社區(qū)作為社會的細胞卻成為治理的“真空地帶”，影響了社會治理精細化目標的實現(xiàn)。社會組織自發(fā)結社的組織特點可以彌補這一不足，成為政府部門基層治理的合作伙伴。近幾年，隨著老齡社會進程的加快，齊齊哈爾市政府加大了對老年活動的投入力度，老年活動形式多樣,老年活動設施日益健全?，F(xiàn)今齊齊哈爾市有老年活動團體近百個，健身團體、舞蹈隊、秧歌隊150多個，社區(qū)合唱團40余個，街頭巷尾遍布廣場舞隊伍，每個街道都有自己的文化活動中心、文化活動室，成為老年人健康快樂生活的有效載體。群眾性老年文體組織的建立擴展了老年人的生活空間，推動老年文化的普及與發(fā)展，豐富老年人的生活內(nèi)容，對促進老年人的身心健康等方面起到重要作用。長跑愛心協(xié)會成立以來，為了充分調(diào)動廣大長跑愛好者參加全民健身活動的積極性，把每年一度的長跑比賽發(fā)展成為每年四站的環(huán)城系列賽，如迎綠博會、觀鶴節(jié)的馬拉松賽，“百花杯”長跑比賽，“綠A杯”馬拉松賽等。協(xié)會連續(xù)11年組隊參加北京國際馬拉松賽，有近30名選手進入百名大榜，同時還瞄準國內(nèi)外賽事，先后組隊參加上海、香港等國際馬拉松賽及亞洲和全國老將田徑錦標賽，連續(xù)三屆全球華人籃球邀請賽等，獲得金、銀、銅牌100多枚，為齊齊哈爾市的群眾性體育事業(yè)的開展做出了貢獻。

三、關于社會組織協(xié)同政府精細化治理的思考

1.實現(xiàn)社會組織與政府職能的明確分工、精準定位?，F(xiàn)代社會治理是以政府干預與協(xié)調(diào)為主導、非營利組織為中介、市鎮(zhèn)自治與社區(qū)自治為基礎、公眾廣泛參與的互動過程。就其本質(zhì)而言，社會治理精細化的實現(xiàn)要求國家與社會的各自角色明確分工精準定位，各級政府的執(zhí)政目標不應單純定位于經(jīng)濟增長，而是提供能使民眾真正共享經(jīng)濟發(fā)展、改革開放豐碩成果的公共服務、實施有效的公共管理，從而增進社會公益，滿足最廣大人民群眾日益多樣化的物質(zhì)文化需求。在經(jīng)濟社會發(fā)展的新時期，要想實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的精細化治理目標，首要路徑是“繼續(xù)推動政府職能的深度轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念的更新”[5]，要把政府的職能從推動經(jīng)濟發(fā)展、提高GDP轉(zhuǎn)移到改善民生、社會保障、公共服務、公共管理上來，將全能政府改變?yōu)橛邢拚⒇熑握屯该髡?，只有建立權利公平、機會公平、規(guī)則公平的社會制度體系，才能增強人民群眾對改革的獲得感，才能構建全民共建共享的社會治理新格局。

2.社會組織發(fā)揮優(yōu)勢，協(xié)同政府精細化治理社會。在有所為有所不為理念的支撐之下，政府難為的職能劃分可以直接由非政府組織來承接，唯有如此，才能真正滿足人民群眾多方面的需求，才能真正踐行“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。群眾生活無小事，基于齊齊哈爾市社會組織的調(diào)查已充分說明了非營利的社會組織在助力經(jīng)濟發(fā)展、促進社會和諧方面是大有可為的，在滿足人民群眾日常需要方面，各種社會組織有著政府不具備的優(yōu)勢，政府失靈的領域恰恰可以由社會組織來填補，只有這樣才能積極解決民眾所遇到的各類瑣碎細小的難題，從而使人民群眾切身感受到自己的切身利益得到最大限度的滿足和維護。因此，加強和創(chuàng)新政府對社會的管理，需要政府轉(zhuǎn)變管理的方法和手段，政府通過轉(zhuǎn)移職能和購買服務的方式，將微觀性、事務性和社會性等方面的事物交給非營利組織去管理，既可降低成本，提高效益，又能提升管理質(zhì)量、擴大社會參與。

3.切實實現(xiàn)社會組織與政府關系取向上的主從關系到真正伙伴關系的轉(zhuǎn)變。在社會治理主體多元化的政治架構之下，應使政府與社會組織之間由支配與被支配的主從關系向精細化治理目標下真正的合作伙伴關系轉(zhuǎn)變，這是處理各級政府與社會組織關系的基本的價值取向。長期以來，社會組織的生存和發(fā)展環(huán)境屢受政府“一抓就死，一放就亂”的思維定式的困擾，無論是社會組織參與社會服務還是承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，都會受到來自法律層面、制度層面的重重限制和約束，影響了社會組織治理社會效能的充分發(fā)揮。政府與非營利機構之間結成平等的合作，可以通過彼此討價還價實現(xiàn)利益均衡的伙伴關系，對于社會組織作用的充分發(fā)揮和社會治理精細化目標的實現(xiàn)將會產(chǎn)生不可低估的影響。

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[5]陶希東.實現(xiàn)社會治理精細化[N].學習時報，2016-01-07.

[責任編輯：郭莉娜]

收稿日期：2016-03-11

基金項目：教育部人文社會科學規(guī)劃項目(11YJA840022)

作者簡介：吳慶華(1970-)，女，齊齊哈爾人，副教授，博士。

中圖分類號：C912.2

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)03-0060-04