賀全進(jìn)

(中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校，濟(jì)南 250014)

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基層治理法治化視域下基層黨組織的角色定位及路徑選擇

賀全進(jìn)

(中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校，濟(jì)南 250014)

摘要：基層治理法治化是黨的十八屆四中全會(huì)提出的戰(zhàn)略任務(wù)，是依法治國(guó)在基層的實(shí)踐?；鶎狱h組織作為黨在社會(huì)基層的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。面對(duì)基層治理的新形勢(shì)，基層黨組織必須承擔(dān)好基層治理法治化進(jìn)程中領(lǐng)導(dǎo)者、示范者、服務(wù)者、利益整合者的角色，堅(jiān)持和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)法治思維和依法辦事的能力，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，建立健全利益整合機(jī)制，充分發(fā)揮基層黨組織在推進(jìn)基層法治化進(jìn)程中的戰(zhàn)斗堡壘作用。

關(guān)鍵詞：基層黨組織；基層治理法治化；角色定位；路徑選擇

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)在北京召開，會(huì)議做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定，并提出“推進(jìn)基層治理法治化”的戰(zhàn)略任務(wù)。基層黨組織作為黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，是推進(jìn)基層治理法治化的重要力量。面對(duì)新的形勢(shì)，研究基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中的角色定位和路徑選擇，對(duì)于充分發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，加快推進(jìn)基層治理法治化，促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，都具有十分重要的意義。

一、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中面臨的新形勢(shì)

多年來，基層黨組織通過強(qiáng)大的執(zhí)政資源和執(zhí)政力量在基層治理過程中發(fā)揮了重要作用。但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)基層治理日益復(fù)雜多變?；鶎狱h組織在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中面臨許多新的挑戰(zhàn)。

(一)面臨的外部挑戰(zhàn)

一方面，基層治理主體多元化。由過去的“管理”到今天的“治理”，雖然只有一字之差，但本質(zhì)不同。最主要的一個(gè)區(qū)別就是主體不同，過去“管理”的主體主要是政府，而現(xiàn)代“治理”的主體不僅包括政府，還包括政黨、社會(huì)組織乃至個(gè)人。上海社科院陶希東研究員認(rèn)為，“具有中國(guó)特色的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、國(guó)務(wù)院及各級(jí)地方政府、混合型市場(chǎng)企業(yè)(國(guó)有、私有；內(nèi)資企業(yè)、外資企業(yè)；跨國(guó)企業(yè)、本土企業(yè)等)、各類社會(huì)組織(科技型、公益型、服務(wù)型等；全球型、本土型等)、廣大人民群眾、各類媒體(傳統(tǒng)媒體和新興媒體)六大主體，缺一不可”[1]。所以，在基層治理法治化進(jìn)程中，參與治理的主體是多元的?！岸嘣仓巍睅淼慕Y(jié)果就是民眾在利益表達(dá)、利益實(shí)現(xiàn)上不再只依賴于政黨這一主體[2]。特別是有時(shí)候基層黨組織功能發(fā)揮手段的滯后，使得它在利益表達(dá)、與民眾互動(dòng)等方面比不上其他基層組織。比如新媒體的發(fā)展，使基層黨組織在思想政治教育、組織動(dòng)員等方面都受到不同程度的挑戰(zhàn)。另一方面，群眾利益更加多元。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，其必然趨勢(shì)就是利益的多元化；而利益的多元必然伴隨著多種形式的利益沖突，利益矛盾成為基層社會(huì)的主要矛盾。據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的2016年《社會(huì)藍(lán)皮書》顯示，中國(guó)社會(huì)仍然處于矛盾多發(fā)、頻發(fā)階段，從民眾的感覺來看，潛在的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，主要存在于貧富以及干群之間[3]。這種情況嚴(yán)重影響了基層治理法治化的推進(jìn)。而各種矛盾、沖突的背后，實(shí)質(zhì)都是利益的沖突，利益矛盾成為基層各種矛盾的核心和人民內(nèi)部矛盾的主要表現(xiàn)形式。如何做好利益整合成為基層黨組織推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中必須面對(duì)的問題。

(二)自身內(nèi)部的挑戰(zhàn)

目前，基層黨組織和基層黨員干部法治思維和依法辦事的能力是在不斷提高的，但是與基層治理法治化的客觀要求相比，與人民群眾的期待相比，還存在不少差距。典型的表現(xiàn)就是部分黨員干部法治認(rèn)識(shí)模糊，習(xí)慣采用“老路子”、“土辦法”解決問題，甚至以權(quán)代法、以言代法的情況仍然存在。2015年，東阿縣委黨校以全縣科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班為契機(jī)，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及依法行政能力進(jìn)行了問卷調(diào)查(見圖1)。

圖1　東阿縣委黨校對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維及依法行政能力問卷調(diào)查

發(fā)放問卷270份，有效問卷248份，并實(shí)地走訪了全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及依法行政能力進(jìn)行了多維度的調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，黨員干部多習(xí)慣性地運(yùn)用“人治”，72%的黨員干部在工作決策中選擇“政治思維”，只有10%左右的人選擇“法治思維”；對(duì)“您所在的行業(yè)內(nèi)部惠民政策是否得到真正落實(shí)”的問題，66%的人選擇了“有條件地落實(shí)”；對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部有沒有依法辦事”的問題，群眾中僅有10%的人選擇“有”[4]。

新的形勢(shì)要求我們“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”[5]。

二、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中的角色定位

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，推進(jìn)基層治理的法治化，這是黨中央根據(jù)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)和新部署，對(duì)基層黨組織提出的更高的要求?；鶎狱h組織只有準(zhǔn)確把握在推進(jìn)基層治理法治化中的角色，才能更好的實(shí)現(xiàn)中央的要求，滿足基層群眾的期待，才能更好的發(fā)揮其作用。

(一)領(lǐng)導(dǎo)者的角色

我國(guó)的國(guó)情及黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)法治的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，基層黨組織在基層治理法治化進(jìn)程中必須堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)核心地位，要成為推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中最核心、最可靠的領(lǐng)導(dǎo)者。一方面，我國(guó)的國(guó)情決定了具有強(qiáng)大權(quán)威的中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵，而且也是在這個(gè)過程中促進(jìn)社會(huì)政治秩序安定有序的保證[2]。而法治秩序正是目前新型社會(huì)秩序的一種表現(xiàn)。基層黨組織作為黨的組織基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)，與人民群眾有著最直接、最經(jīng)常、最密切的聯(lián)系，在構(gòu)建基層法治秩序中具有其他基層組織無法比擬的優(yōu)勢(shì)。另一方面，法治成功的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義法治化建設(shè)的根本目的就是要保證人民群眾當(dāng)家作主，從1931年江西瑞金頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》，到1949年全國(guó)政協(xié)一次會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，再到1954年制定的《中華人民共和國(guó)憲法》，其目的都在于此。所以，黨的十八屆四中全會(huì)指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)和根本保證[6]。

(二)示范者的角色

在基層治理中，基層黨組織的示范性和影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他基層組織?；鶎狱h組織及基層黨員干部的法治素養(yǎng)和法治能力如何直接決定了法治權(quán)威能否在基層樹立、法治秩序能否在基層形成。所以，基層黨組織和基層黨員干部理應(yīng)成為基層法治實(shí)踐的示范者，帶頭做到尊法學(xué)法守法用法。做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事[7]。以基層黨組織的法治化帶動(dòng)基層政府、社會(huì)、公民的法治化，在基層形成良好的法治氛圍，讓人民群眾自覺地把法治作為思維方式和行為遵循，在其日常行為中，多一些理智，少一些沖動(dòng)，通過合理合法的途徑表達(dá)、維護(hù)自己正當(dāng)?shù)臋?quán)益。

(三)服務(wù)者的角色

按照歷史的發(fā)展，人類社會(huì)的治理經(jīng)歷了權(quán)力型、管理型和服務(wù)型三種典型的模式，“治理依托服務(wù)，以服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理”成為現(xiàn)代治理體系的最基本的精神和原則[8]。隨著我們黨“兩大歷史方位”的轉(zhuǎn)變，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，隨著世界政黨執(zhí)政越來越取決于對(duì)民眾的服務(wù)，黨組織服務(wù)功能的凸顯是大勢(shì)所趨。黨的十八大明確提出要把我們黨建設(shè)成為“服務(wù)型馬克思主義執(zhí)政黨”，服務(wù)型政黨成為我們黨現(xiàn)階段黨建目標(biāo)之一，貫穿于黨的建設(shè)的方方面面。所以，在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，基層黨組織要牢牢把握服務(wù)的要求。以群眾呼聲為導(dǎo)向，完善群眾訴求表達(dá)機(jī)制；以群眾滿意為導(dǎo)向，完善干部考核機(jī)制。讓基層黨組織在服務(wù)群眾中規(guī)范制度，贏得民心，進(jìn)而不斷提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層治理法治化的水平。

(四)利益整合者的角色

與傳統(tǒng)社會(huì)相比，我們現(xiàn)在處在一個(gè)更為復(fù)雜、更具風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制導(dǎo)致了利益群體的分化[9]。 “單位人”到“社會(huì)人”的轉(zhuǎn)變，使得利益主體和利益種類變得多元，個(gè)人在追求經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化精神利益等多種利益的過程中結(jié)成了各種利益群體或利益集團(tuán)。利益群體的分化必然帶來利益的沖突，但我們不能因?yàn)闆_突的存在而否認(rèn)利益多元的合理性，人類社會(huì)正是因?yàn)樨S富的多元性而得以發(fā)展，問題的關(guān)鍵是要形成一套疏導(dǎo)、解決沖突的理性法律規(guī)則，這也正是我們基層治理法治化題中應(yīng)有之義?；鶎狱h組織在這個(gè)進(jìn)程中必須轉(zhuǎn)變角色，變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的利益分配者為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的利益整合者，切實(shí)履行好利益整合的職責(zé)。

三、基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中的路徑選擇

(一)堅(jiān)持和改進(jìn)黨對(duì)基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)

在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，堅(jiān)持和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保障。一方面，作為推動(dòng)基層治理法治化進(jìn)程最基本、最直接、最有效的力量，基層黨組織必須凸顯自己的政治功能。在大是大非面前保持政治定力，始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，自覺維護(hù)中央權(quán)威。對(duì)重大原則問題，基層黨組織及時(shí)向廣大干部、群眾解釋清楚，避免思想的混亂，影響工作的開展。另一方面，基層黨組織在法治化進(jìn)程中要改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式。新形勢(shì)下基層黨組織要適應(yīng)基層治理的新要求，正確處理好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體共治的關(guān)系，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法律保障的關(guān)系，改變過去“一元化”的領(lǐng)導(dǎo)方式，在法治框架下采取協(xié)商、合作、參與、引導(dǎo)、示范、服務(wù)等方式處理好與其他基層組織之間的關(guān)系，使發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用同保證其他基層組織的積極參與統(tǒng)一起來。

(二)提高基層干部依法辦事的能力

推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，提高基層干部依法辦事能力是重點(diǎn)任務(wù)。首先，要在基層黨員干部中培養(yǎng)和樹立法律意識(shí)和法律信仰，認(rèn)真學(xué)習(xí)中央依法治國(guó)的決策部署，認(rèn)真學(xué)習(xí)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式解決工作中的各種問題。其次，積極推動(dòng)制度建設(shè)，及時(shí)將工作中成熟的做法上升為法律或工作規(guī)范，積極探索基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)把基層工作納入法治化、制度化、規(guī)范化的軌道。再次，要把依法辦事納入基層黨組織和基層干部考核中去?；鶎狱h組織要把依法辦事、遵守法律作為考察干部、培養(yǎng)干部、管理干部的重要內(nèi)容，把依法履職作為基層干部的任職要求，嚴(yán)肅查處基層干部違法違紀(jì)等行為，以法治標(biāo)準(zhǔn)選人、以法治內(nèi)容育人、以法治要求管人，切實(shí)增強(qiáng)基層干部的法治觀念和依法辦事的能力。

(三)加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)

推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是重要載體。通過服務(wù)發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。一是在基層干部中牢固樹立服務(wù)的意識(shí)。使廣大基層干部意識(shí)到“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”。二是要切實(shí)為基層群眾提供更多的法律方面的服務(wù)。通過黨員志愿服務(wù)、駐村入戶等各種方式向群眾宣傳法律知識(shí)；在有條件的地方建立法律援助站，建設(shè)便利化的法律援助服務(wù)體系。三是發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于到基層掛職、任職的法治干部，為他們?cè)诨鶎庸ぷ鲃?chuàng)造條件，提供便利，幫助協(xié)調(diào)解決困難。

(四)不斷完善矛盾排查處理機(jī)制

推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，完善矛盾排查機(jī)制是有效手段。針對(duì)基層利益多元的情況，基層黨組織要發(fā)揮利益整合的功能。在基層社會(huì)治理中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。有效利用各種資源，建立暢通的利益表達(dá)機(jī)制，建立健全矛盾排查處理機(jī)制?；鶎狱h組織既要把基層的民意真實(shí)的反映給上級(jí)黨組織，又要把黨的方針、政策和基層實(shí)際結(jié)合起來；既要處理現(xiàn)實(shí)存在的矛盾又要預(yù)防潛在的矛盾；既要引導(dǎo)群眾增強(qiáng)法治觀念、法治意識(shí)，正確看待利益沖突，合理合法的表達(dá)利益訴求，又要督促基層政府依法行政，基層司法部門公正司法，基層黨員干部依法辦事，爭(zhēng)取把矛盾化解在基層。

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[責(zé)任編輯：劉紅]

收稿日期：2016-03-08

作者簡(jiǎn)介：賀全進(jìn)(1981-)，男，山東臨沂人，教師。

中圖分類號(hào)：D267

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)03-0047-04