在規(guī)劃和用途管制下農(nóng)村集體土地直接入市的改革，正在全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)破冰。

廣東南海大瀝鎮(zhèn)，一位立志辦幼兒園的企業(yè)家在試點(diǎn)啟動(dòng)后，退掉了租約，重新通過(guò)招拍掛拍得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地30年使用權(quán)，并順利拿到了銀行抵押貸款。而出讓土地的村集體，則算起了與過(guò)去出租土地辦廠完全不同的經(jīng)濟(jì)賬。

南方周末記者 黃金萍 發(fā)自南海

同一塊地，同樣是30年的使用權(quán)，陳亮峰在一年里拍了兩次。一次是“出租”，一次是“出讓”，一字之差，使他的投資計(jì)劃從4000萬(wàn)元人民幣追加為1.8億。

一年前，這位從澳洲留學(xué)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的年輕人做夢(mèng)都沒(méi)想到，自己很有可能成為中國(guó)拿到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，并用來(lái)開辦民辦幼兒園的第一人。

2015年2月，佛山市南海區(qū)被納入國(guó)務(wù)院劃定的33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)區(qū)縣。2016年6月3日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，在佛山南海等全國(guó)15個(gè)區(qū)縣試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。

過(guò)去，由于很難獲得銀行抵押貸款，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，多采用出租方式。

2015年12月底，南海區(qū)首宗按改革試點(diǎn)政策執(zhí)行的大坦地塊，在區(qū)公共資源交易中心正式掛牌。隨后，“第一掛”項(xiàng)目順利成交，陳亮峰拍下了這塊規(guī)劃用途為科教用地的地塊，面積28.93畝，成交總價(jià)5786萬(wàn)元。

租地

從上世紀(jì)90年代初開始，南海區(qū)村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請(qǐng)用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，被稱為“南海模式”。

2016年6月27日上午，陳亮峰剛剛拿到廣東佛山市南海區(qū)教育局“布魯森（國(guó)際）實(shí)驗(yàn)幼兒園”的命名批復(fù)。此時(shí)，距離他辦公室門外約30米外的工地上，印著“佛山市大瀝鎮(zhèn)北海幼兒園項(xiàng)目”字樣的主體建筑，即將封頂。

他的辦公室墻壁上掛著一排幼兒園的效果圖，“本來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)都做好了，建筑方案都出了很多個(gè)，最后浪費(fèi)了四五十萬(wàn)元的設(shè)計(jì)費(fèi)，重新來(lái)。”陳亮峰的一位同事對(duì)南方周末記者抱怨說(shuō)。

陳亮峰是南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)人，高中畢業(yè)后去澳洲留學(xué)，回國(guó)后先在父親的工廠工作，隨后工廠所在地、大瀝鎮(zhèn)太平村牌坊一帶土地被征收為國(guó)有，招拍掛之后蓋起了樓盤。父親給了他兩個(gè)選擇，要么轉(zhuǎn)行，要么再找一塊地繼續(xù)辦廠。

他選擇了轉(zhuǎn)行幼教。盡管沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)，陳亮峰理想中的幼兒園不是租幾層樓辦學(xué)，而應(yīng)該有更開闊的戶外活動(dòng)場(chǎng)地，不能指望拿到國(guó)有土地，他轉(zhuǎn)向了農(nóng)村土地。在距離太平村牌坊約一公里的北海股份合作經(jīng)濟(jì)社，也是村民們?nèi)粘Ｋf(shuō)的北海村，有一塊地。

2015年3月20日，佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)公共資源交易中心掛出一則《大瀝鎮(zhèn)太平北海村大坦土地租賃競(jìng)投公告》，1.57萬(wàn)平方米的土地出租30年，交易底價(jià)為14.5元／月·平方米。

為了保障集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程的透明化和公開化，防止“村官”對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)處置隨意拍板、暗箱操作，南海區(qū)自2010年起推行“農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)”，平臺(tái)把鎮(zhèn)、村、組三級(jí)集體資產(chǎn)納入到一個(gè)大系統(tǒng)，對(duì)資產(chǎn)發(fā)包、租賃、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租等行為實(shí)行統(tǒng)一管理、交易、監(jiān)督，農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入到集體資產(chǎn)管理交易中心方可進(jìn)行交易。交易時(shí)，必須由村民代表和理財(cái)組成員到場(chǎng)見(jiàn)證監(jiān)督，對(duì)交易環(huán)節(jié)進(jìn)行全程視頻監(jiān)控。

據(jù)佛山市農(nóng)業(yè)局、農(nóng)管辦公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全市進(jìn)入平臺(tái)交易的農(nóng)村集體資產(chǎn)有10.5萬(wàn)宗，涉及合同標(biāo)的總額568億元，平均增值率達(dá)13.05%?！按筇埂边@塊地就是其中之一。

公告一個(gè)月之后，2015年4月22日，陳亮峰以底價(jià)投到了這塊地。按照公示，如物業(yè)只有一位競(jìng)投人符合競(jìng)投資格，則該物業(yè)按標(biāo)底價(jià)成交。

其實(shí)，按照現(xiàn)行土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地外，其他任何建設(shè)不能直接使用集體土地，都要依法征收為國(guó)有土地后方可使用。此外，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地也不能單獨(dú)設(shè)立抵押。

但南海是個(gè)特例。

2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉世錦、劉守英、許偉、邵挺在南海調(diào)研之后，發(fā)表了《廣東省佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地入市調(diào)查》。該調(diào)查報(bào)告顯示，從上世紀(jì)90年代初開始，南海區(qū)村組兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織以興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)名義申請(qǐng)用地，辦理土地使用權(quán)證，然后將土地出租給企業(yè)投資建設(shè)，這種嘗試開發(fā)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地的探索，被稱為“南海模式”。

基于東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)對(duì)建設(shè)用地的需求，廣東省人民政府于2005年出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

2011年南海區(qū)在此基礎(chǔ)上制定的《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓出租管理辦法》、2014年9月出臺(tái)的《佛山市南海區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法》，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租的交易行為。

出租和出讓的區(qū)別在于，租賃集體建設(shè)用地，只能使用不能轉(zhuǎn)讓和抵押；如果是出讓，則可以使用、轉(zhuǎn)讓、抵押?，F(xiàn)實(shí)中，出讓需要一次性給付大筆出讓金，同時(shí)又無(wú)法抵押貸款，因此絕大部分業(yè)主選擇了租賃的方式。

2015年5月，南海區(qū)城建環(huán)資工委發(fā)布的《關(guān)于我區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)使用情況的調(diào)研報(bào)告》顯示，自2005年10月至2013年12月31日，南海區(qū)集體建設(shè)用地的一次流轉(zhuǎn)，通過(guò)公開交易平臺(tái)共出讓集體建設(shè)用地88宗，土地面積2188.05畝；出租集體建設(shè)用地1464宗，土地面積6413.55畝；流轉(zhuǎn)后辦理抵押的集體建設(shè)用地15宗，土地面積314畝。

從上述數(shù)據(jù)看，2013年以前，南海區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓和出租比例為6∶100，出讓土地獲得抵押貸款的比例僅為17%。

出讓

“有了這塊地的使用權(quán)證，我們作為投資人有信心加大投資，做大做強(qiáng)，這塊地可以融資，房子蓋好后還可以再融資，資金就活了”。

2015年3月20日，就在《大瀝鎮(zhèn)太平北海村大坦土地租賃競(jìng)投公告》掛出來(lái)的當(dāng)天，國(guó)土資源部印發(fā)了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則，確定包括佛山南海區(qū)在內(nèi)的15個(gè)區(qū)縣，試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。

這一改革試點(diǎn)的源頭，可追溯至2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)提出，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

2015年9月，土地改革試點(diǎn)之一——浙江德清縣拍出了全國(guó)第一塊農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，且辦理了全國(guó)第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等抵押貸款。陳亮峰也看到了國(guó)土部門網(wǎng)站發(fā)布的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)信息，忍不住打電話去南海區(qū)國(guó)土部門詢問(wèn)具體操作辦法，并開始琢磨拍地貸款的可行性。

“我們也權(quán)衡了很久，”陳亮峰對(duì)南方周末記者說(shuō)，主要是考慮資金風(fēng)險(xiǎn)，以前父親辦工廠，從未做過(guò)銀行貸款，都是靠自有資金發(fā)展。如果拍地，意味著要壓上一大筆資金，雖然政府、銀行口頭都說(shuō)可以借款，最終能不能借呢？由于擔(dān)心資金鏈斷裂，他甚至問(wèn)銀行工作人員，能否出具一份保證能夠貸款的文件，對(duì)方反問(wèn)，你都沒(méi)有拍到地，怎么給你保證？

一位南海國(guó)土局的工作人員對(duì)南方周末記者表示，盡管南海區(qū)政府、國(guó)土等部門鼓勵(lì)銀行給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地受讓方提供抵押貸款，但“能不能”、“敢不敢”放款就是另外一回事了。實(shí)際操作過(guò)程中，截至目前只有南海農(nóng)商行放出了20-30筆抵押貸款。

2016年6月3日，銀監(jiān)會(huì)和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，第一次明確在試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，可以辦理抵押貸款。

不過(guò)，這政策是在陳亮峰焦灼半年之后才出臺(tái)的。

陳亮峰的家人建議他還是不要拍了，按時(shí)交租也是一樣的。陳亮峰也向周圍做生意的叔叔輩請(qǐng)教了一圈，他們拿著計(jì)算器噼里啪啦一通計(jì)算，覺(jué)得拍地一次性給付資金，投資金額更大，但并沒(méi)有想象中那么大的回報(bào)。年輕人拿著老爸的錢進(jìn)入一個(gè)全新的行業(yè)，如果說(shuō)幾千萬(wàn)的話家里還能承受，以億為單位投入風(fēng)險(xiǎn)就太大了，“家中長(zhǎng)輩沒(méi)幾個(gè)贊成的”。

盡管村、區(qū)政府樂(lè)意促成列入試點(diǎn)后第一單農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓的招拍掛，陳亮峰還是猶豫了幾個(gè)月。把已經(jīng)租到手的地重新拿出來(lái)招拍掛，萬(wàn)一自己拍不到呢？陳亮峰事后向南方周末記者回憶說(shuō)，最后落拍的那一槌，終于幫自己做了決定，真正投入教育事業(yè)。

2015年11月27日，佛山市南海區(qū)公共資源交易中心掛出了《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓公告》，佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)太平村北海股份合作經(jīng)濟(jì)社所有的“大坦”地段28.93畝地30年使用權(quán)掛牌出讓，單價(jià)為200萬(wàn)元／畝，底價(jià)5786萬(wàn)元。

一個(gè)月后的12月28日，陳亮峰為法定代表人的佛山市金順隆物業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱金順?。鳛槲ㄒ桓?jìng)拍單位，以底價(jià)拍到了這塊地。

按照拍地后的規(guī)劃，金順隆將投資1.8億元，開設(shè)一家占地面積約為2.5萬(wàn)平方米、建筑面積約2.4萬(wàn)平方米的高端幼兒園，引入美國(guó)幼兒心理學(xué)家戴維·維卡特于1970年創(chuàng)立的“高瞻教學(xué)模式”，培養(yǎng)“國(guó)際化小公民”。

陳亮峰對(duì)南方周末記者表示，“有了這塊地的使用權(quán)證，我們作為投資人有信心加大投資，做大做強(qiáng)，這塊地可以融資，房子蓋好后還可以再融資，資金就活了”。

拿到土地使用證之后，他發(fā)現(xiàn)融資反倒不是最緊要的事情，由于四大國(guó)有銀行需要省行審批，所需流程更長(zhǎng)，他圖省事，就近在南海農(nóng)商行辦理了抵押貸款，一個(gè)月就拿到了錢。比融資更著急的，是幼兒園籌建所需的各種審批報(bào)備，按照約定的時(shí)間完成工程進(jìn)度，以及招募師資。

“以后都不做工業(yè)了”

有了幼兒園、中學(xué)，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地產(chǎn)商合作，我的價(jià)錢就高了嘛”。

在陳亮峰猶豫的時(shí)候，北海村的村民們對(duì)這一土地的出讓也并非百分百熱情。

北海村的村委主任許佐棠對(duì)南方周末記者說(shuō)，很多村民一開始并不理解土地入市究竟是個(gè)什么概念，“他們以為入市之后就沒(méi)有了，不知道30年后土地和地上的物業(yè)都要自動(dòng)給回村里?！彼f(shuō)，“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓30年，對(duì)村民來(lái)說(shuō)其實(shí)是好事，這一代人用過(guò)了，下一代人還可以繼續(xù)用，不像是征地，征地款花完就沒(méi)有了。”

村里的老人樂(lè)意一次收到30年的出讓金，年輕人則希望逐年給付。北海村絕大部分村民都姓許，一共六百多人口、一百來(lái)戶，盡管最后在許祠召開的村民大會(huì)上，每家都派戶主參與投票，最后90%以上的票數(shù)同意通過(guò)了大坦地塊出讓的決議，仍然有10%的人持不同意見(jiàn)。

“賣便宜了！”北海村村口的大樹底下乘涼的幾位老人向南方周末記者談到這塊地時(shí)，依然有看法。

按照此前的租賃方案，租金為14.5元／月·平方米，租金按季度支付，每5年在上一年基礎(chǔ)上遞增10%。而按照出讓的辦法，200萬(wàn)／畝的價(jià)格，折算下來(lái)出讓金平均只合約8.3元／月·平方米；如果加上本金產(chǎn)生的利息，以年息5%計(jì)算，平均可以拿到12.5元／月·平方的利息，合計(jì)則超過(guò)了租金。

事實(shí)上這筆出讓金并未存在銀行收利息，資金到賬之后，南海區(qū)國(guó)土局收取了出讓金的10%作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，村民人均發(fā)放了4萬(wàn)多元，剩下的存在村委，計(jì)劃用于接下來(lái)的整合開發(fā)土地。

2016年4月18日，財(cái)政部、國(guó)土資源部發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)對(duì)土地增值收益收取的調(diào)節(jié)金，按土地增值收益的20%-50%征收。

前述南海國(guó)土局工作人員對(duì)南方周末記者表示，目前南海國(guó)土局正在抓緊出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的最新政策，相比過(guò)去南海的做法，此次國(guó)土資源部新政出來(lái)后最大的不同就是調(diào)節(jié)金收取比例。

2015年10-11月間，北海村花了一個(gè)月時(shí)間做村民的工作，許佐棠對(duì)南方周末記者表示，能有90%的通過(guò)率已經(jīng)算是很好的了，沒(méi)可能全票通過(guò)。

許佐棠原本是一名廚師，在南海開了一家名為“幸福樓海鮮酒家”的飯店，6年多前當(dāng)選為村主任。他笑稱，“作為村里的小領(lǐng)導(dǎo)，眼光還是要放長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)。”大坦這塊地原本是農(nóng)地，有人想把這塊地以“工業(yè)用途”租出更高的價(jià)格，但是他認(rèn)為如果30年用來(lái)做工業(yè)，對(duì)環(huán)境和村民的生活都不好，作為“科教用地”是最好的，即使收入少一點(diǎn)。

事實(shí)上，在外地出租車司機(jī)眼里，太平一帶就是一片工業(yè)村。北海村最早的集體建設(shè)用地，主要也是用于工業(yè)生產(chǎn)。

從太平牌坊前往北海村，道路右邊有一條分叉路，路口掛了一塊藍(lán)底白字的“北海村”路牌，拐進(jìn)村，并沒(méi)有村落的感覺(jué)，街道兩邊是不同規(guī)模、不同年代建成的小廠房，外墻上掛著“太平北海新工業(yè)區(qū)”1—15的標(biāo)牌，路上也隨處可見(jiàn)“廠房招租”的廣告招貼。

一直走到一個(gè)活動(dòng)鐵門處，墻壁上貼著一則“嚴(yán)禁進(jìn)村撿垃圾、撿破爛”、落款為太平村村委會(huì)的告示，這才可見(jiàn)村民們的住房。這些三五層不等的建筑，頗有城中村、握手樓的風(fēng)貌，對(duì)齊了排在一起，同一排之間的樓距約在1米左右，兩排樓之間留出約2米多的過(guò)道。

這樣集中居住，騰出來(lái)的地，可以相對(duì)集中用于廠房出租，村民們也成為外來(lái)人口眼紅的、坐收租金分紅的“地主”。從上世紀(jì)90年代初開始，像北海這樣的村集體，在集體建設(shè)用地上蓋起廠房后出租給企業(yè)，成為當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)最主要的收入來(lái)源。

許佐棠對(duì)南方周末記者介紹，目前村里大部分出租的廠房都是以前的租約，合同到期后工廠要慢慢搬走，把土地用途調(diào)整，以后不打算再做工業(yè)了，選更好的項(xiàng)目再慢慢開發(fā)，甚至?xí)紤]做房地產(chǎn)。

目前，在北海村方圓一公里內(nèi)，已經(jīng)出現(xiàn)了四個(gè)建成或在建的新樓盤，分別是國(guó)華置業(yè)的國(guó)華新都、萬(wàn)科的金域華庭、碧桂園華府以及綠地集團(tuán)在建的回遷房。其中，幼兒園地塊就緊挨著萬(wàn)科金域華庭。在“廣佛同城發(fā)展”口號(hào)下，這個(gè)處于廣州、佛山之間的中間區(qū)域，地理位置優(yōu)勢(shì)正在逐漸凸顯。

幼兒園施工過(guò)程中，村民組織了代表去工地視察，有人擔(dān)心他們只租30年，會(huì)不會(huì)在鋼筋水泥等材料方面偷工減料?？赐曛螅迕癖硎竞軡M意。許佐棠相信這絕對(duì)是一個(gè)企業(yè)、村民、銀行、政府多贏的結(jié)果。眼下，他更希望幼兒園能帶動(dòng)村里發(fā)展，利用它把周邊地塊也帶動(dòng)起來(lái)。接下來(lái)，村里還將出讓80畝地建一所中學(xué)，有了幼兒園、中學(xué)，生地慢慢成熟，有了配套，“以后再跟房地產(chǎn)商合作，我的價(jià)錢就高了嘛”。