吳高慶,董　琪

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

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誰審誰判：案件審批制度的改革路徑

吳高慶,董琪

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310018)

摘要：案件審批制度既是阻礙法院內(nèi)部獨(dú)立行使審判權(quán)的主要因素，也是法院“去行政化”改革過程中難以根除的痼疾。究其原因，是法院內(nèi)部審判事務(wù)管理權(quán)與審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的異合存在以及權(quán)力主體的角色混同，造成了審判管理權(quán)與審判權(quán)關(guān)系的錯(cuò)位，從而導(dǎo)致了法院內(nèi)部管理帶有濃重的行政化色彩。改變這一現(xiàn)狀的基本途徑是重新設(shè)計(jì)法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)：由法官、審判組織獨(dú)立行使審判權(quán)，庭長、審判管理辦公室行使審判事務(wù)管理權(quán)，主審法官主要行使審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)；同時(shí)，重構(gòu)裁判文書簽發(fā)制度，以保證法院內(nèi)部依法獨(dú)立自主行使審判權(quán)。

關(guān)鍵詞：案件審批制度；去行政化；審判管理；主審法官責(zé)任制

長期以來，我國法院的審判活動(dòng)或多或少帶有“行政化”的色彩，尤其是案件審批制度帶來的審判權(quán)與審判管理權(quán)沖突、審判責(zé)任不清等問題，嚴(yán)重弱化了庭審的功能，損害了審判獨(dú)立和公正。因此，去除審判活動(dòng)行政化、確保依法獨(dú)立行使審判權(quán)成為新一輪司法改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”；十八屆四中全會(huì)提出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。案件審批制度作為法院審判活動(dòng)行政化的主要標(biāo)志，在新一輪司法改革中必將走向終結(jié)。在取消案件審批制度后，如何理清審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系、重構(gòu)符合司法規(guī)律的裁判文書簽發(fā)制度就成為了亟需解決的問題。

一、回顧：不同審判管理模式下案件審批制度考察

案件審批制度，是指在案件審理過程中，獨(dú)任審判員或者合議庭將裁判意見逐級向?qū)徟袠I(yè)務(wù)庭的庭長、分管院長請示匯報(bào)，相關(guān)的庭長、院長對該裁判意見進(jìn)行審查、核實(shí)、監(jiān)督并作出批示的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度雖然在我國法律中并無明文規(guī)定，但自建國以來便長期存在于我國司法實(shí)踐中。這一制度在建國初期法制不夠完善的情況下確實(shí)起到了一定的積極作用，但當(dāng)時(shí)該制度的弊端就已顯現(xiàn)。尤其到了1979年，隨著《刑事訴訟法》和《人民法院組織法》的相繼出臺(tái)，法院院長、庭長的職權(quán)更加明確，案件審批制度是否合法的問題就成了當(dāng)時(shí)理論界和實(shí)務(wù)界爭議的熱點(diǎn)。雖然當(dāng)時(shí)有不少理論界和實(shí)務(wù)界的專家、學(xué)者認(rèn)為案件審批制度不符合法律規(guī)定，主張取消這一制度，*詳見劉春茂：《對法院院長、庭長審批案件制度的探討》，載《法學(xué)雜志》1980年第2期；馮健、向誠權(quán)、凌云志：《關(guān)于院、庭長審批案件制度的探討》，載《法學(xué)雜志》1981年第1期；羅德銀：《院長批案不可續(xù)》，載《法學(xué)雜志》1981年第2期。但是這種聲音卻絲毫沒有改變審判實(shí)務(wù)中院長、庭長審批案件的做法。此后，隨著法制的不斷發(fā)展和完善，案件審批制度歷經(jīng)數(shù)次修正，但與之相伴的廢除抑或保留的呼聲也始終未曾停歇。筆者將案件審批制度在不同審判管理模式下的發(fā)展歷程歸納為以下三個(gè)階段：

(一)行政層級制模式(2000年以前)

長期以來，我國法院的管理模式采用行政層級制的模式。在這種管理模式的影響下，法院內(nèi)部審判組織的運(yùn)行也被深深刻上了行政化的烙印，案件審批制度普遍存在。在2000年以前，幾乎所有裁判文書都必須通過庭長、院長的審批簽發(fā)才能公布。庭長、院長在簽發(fā)裁判文書時(shí)，不僅可以對文字表述進(jìn)行修改，還可以對裁判文書中的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)分析、法律適用、裁判結(jié)果等實(shí)體裁判內(nèi)容進(jìn)行審查并直接變更(如圖1)。[1]從審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制的角度而言，庭長、院長審批案件的做法，本質(zhì)是“首長負(fù)責(zé)制”的內(nèi)部行政管理活動(dòng)。層級制模式下的審判權(quán)其實(shí)被分解為了“審權(quán)”和“判權(quán)”——合議庭、獨(dú)任庭的法官實(shí)質(zhì)上只享有案件的審理權(quán)，案件的裁判權(quán)被掌握在庭長、院長等行政領(lǐng)導(dǎo)手中。[2]

圖1　行政層級制模式下案件審批流程

(二)審判長選任制模式(2000-2012年)

由于層級化的審判組織運(yùn)行機(jī)制所導(dǎo)致的“審而不判”“判而不審”的弊端凸顯，“一五”改革期間，最高人民法院開始致力于對建立符合審判規(guī)律的審判組織形式的探索，不少地方法院相繼開展審判長選任制的試點(diǎn)改革。在總結(jié)審判長選任制的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，最高人民法院于2000年7月頒布了《人民法院審判長選任辦法(試行)》，對審判長的選任工作原則、配備、任職條件、選任程序、職責(zé)、管理與監(jiān)督、免職與懲戒、待遇等問題作了規(guī)定。自此，審判長選任制模式正式確立并在我國各級法院中全面實(shí)行。審判長選任制在我國實(shí)行了10多年，案件審批制度也經(jīng)歷了一些變革，主要可以分為兩個(gè)階段：

1.高度放權(quán)階段(2000-2003年)

開展審判長選任制改革之初，審判管理權(quán)限和方式都發(fā)生了重大改變——審判權(quán)回歸至合議庭和審判長，大部分案件的裁判權(quán)和裁判文書簽發(fā)權(quán)由合議庭和審判長獨(dú)立行使，只有少數(shù)案件要通過庭長、院長審批。然而，審判長選任制畢竟是伴隨合議制改革同步進(jìn)行的一項(xiàng)探索，這種運(yùn)行機(jī)制雖然符合司法規(guī)律，但是在合議制改革面臨“瓶頸”、相關(guān)配套制度未能有效跟進(jìn)的情況下，其本身存在的缺陷不可避免地在審判實(shí)踐中顯現(xiàn)。此外，因?yàn)閷徟虚L選任制在放權(quán)于審判長的同時(shí)，并未廢除庭長、院長的審判權(quán)，所以兩者在某些情況下難免發(fā)生沖突，進(jìn)而導(dǎo)致審判管理弱化、裁判結(jié)果不統(tǒng)一、部分案件質(zhì)量下降、司法腐敗等問題，在一定程度上影響了該模式在司法實(shí)踐中取得的實(shí)際效果。[3]112-113

2.有限放權(quán)階段(2004-2012年)

由于高度放權(quán)的審判長選任制模式帶來了諸多負(fù)面效應(yīng)，而法院管理層又將主要責(zé)任歸咎于過度放權(quán)，因此調(diào)整和完善合議庭職責(zé)以及庭長、院長的審判權(quán)配置也成了必然。在總結(jié)“一五”改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，最高人民法院調(diào)整了改革的步調(diào)，在“二五”改革綱要中提出，要“強(qiáng)化院長、副院長、庭長、副庭長的審判職責(zé)”，“建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制”，并要求“院長、庭長參加合議庭審理案件，逐步實(shí)現(xiàn)合議庭、獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制”。庭長、院長的案件審批權(quán)在下放了幾年之后又重新收回，除部分案件*如重慶地區(qū)某些法院規(guī)定：民事案件撤訴、調(diào)解結(jié)案的，適用普通程序?qū)徖戆讣姆晌臅?，合議庭意見一致，由審判長直接簽發(fā)。參見重慶市第一中級人民法院課題組：《合議庭職責(zé)和院庭長裁判文書簽發(fā)權(quán)限制度的完善》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第3期。外，都由庭長、院長簽發(fā)法律文書，案件審批制度重新恢復(fù)。但與1990年代實(shí)行的行政層級制模式下的案件審批制度不同，庭長、院長如果不同意法官的裁判意見，不能直接修改裁判文書，而是要求合議庭進(jìn)行復(fù)議或參加復(fù)議并予以指導(dǎo)，從而體現(xiàn)庭長、院長的監(jiān)督和指導(dǎo)權(quán)。換言之，該階段下的審判組織運(yùn)行模式仍以審判長選任制為基礎(chǔ)，但庭長、院長的案件審批權(quán)限較之前一時(shí)期又有所擴(kuò)張，故將該階段稱為“有限放權(quán)階段”。

圖2　審判長選任模式下案件審批流程

(三)主審法官負(fù)責(zé)制*各地法院采取的以主審法官為核心的改革模式稱謂不盡相同，如審判長負(fù)責(zé)制、審判長責(zé)任制、主審法官負(fù)責(zé)制、主審法官責(zé)任制等，但內(nèi)容大同小異。為了便于與審判長選任制相區(qū)別，筆者在文中將該模式稱為“主審法官負(fù)責(zé)制”，但在各地改革樣本介紹中仍遵照當(dāng)?shù)氐姆Q謂。模式(2012年至今)

盡管審判長選任制實(shí)行十多年來，司法界從未停止對案件審批制度改革的努力，但仍然無法克服其本身存在的分割或者限制合議庭審判權(quán)、行政管理干預(yù)審判權(quán)獨(dú)立行使等缺陷。案件審批制度是“法院外部管理體制(如黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、干部人事管理體制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)體制等)制約法院獨(dú)立審判的反映”[4]，本質(zhì)上是一種以“服從上級”為核心的內(nèi)部行政管理活動(dòng)，導(dǎo)致了審判權(quán)獨(dú)立性受損、司法不公，法官積極性、責(zé)任心受到削弱，司法腐敗現(xiàn)象滋生等結(jié)果。而且，近年來司法行政化有愈演愈烈的趨勢。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，深圳市福田區(qū)法院、廣東省佛山中院等一些法院率先啟動(dòng)了主審法官負(fù)責(zé)制改革，給司法改革帶來了新意，案件審批制度也因此發(fā)生了重大改變。以下筆者選取了3個(gè)典型的主審法官負(fù)責(zé)制樣本予以介紹。

1.廣東省深圳市福田區(qū)法院樣本

2012年7月深圳市福田區(qū)人民法院開展了審判長負(fù)責(zé)制的改革，改變了以往辦案力量集中于業(yè)務(wù)庭的做法，探索建立了以審判長為核心的審判團(tuán)隊(duì)，以實(shí)現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置。福田法院的審判團(tuán)隊(duì)以審判長為核心，按照“1+2+3+4”的標(biāo)準(zhǔn)，配備2名法官、3名法官助理和4名司法輔助人員。全院共組有35個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，公開選任了35名審判長，其中32名是從該院原有法官中選拔，3名是對外選任的業(yè)務(wù)精英。*參見報(bào)道：《像職業(yè)法官那樣辦案——深圳福田審判長負(fù)責(zé)制改革：不審案的人，不能判案了》，載2013年3月14日《南方周末》。相應(yīng)地，該院將審判業(yè)務(wù)分為立案、調(diào)解、速裁、刑事、民事、商事、房地產(chǎn)、勞動(dòng)爭議等35類，每個(gè)審判團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)1類業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化審判。在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制方面，審判長擁有相對完整、獨(dú)立的審判職權(quán)，包括案件分配權(quán)、人員調(diào)度管理權(quán)(指團(tuán)隊(duì)內(nèi)的人員)、案件審批權(quán)、管理考核權(quán)、業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)等職權(quán)，并直接接受院長、審判委員會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)，且對本團(tuán)隊(duì)的所有案件負(fù)責(zé)。庭長、副庭長的職位仍然保留，但其案件審批權(quán)和行政管理權(quán)被取消，只保留其業(yè)務(wù)溝通協(xié)調(diào)權(quán)。庭長的案件審批權(quán)由審判長行使，行政管理事務(wù)則由新設(shè)立的黨政事務(wù)協(xié)理人員負(fù)責(zé)。[5]

2.廣東省佛山市中級法院樣本

在2010年，廣東省佛山市中級法院就成立了改革方案起草小組，著手設(shè)計(jì)審判長負(fù)責(zé)制改革的具體方案，經(jīng)過兩年多的醞釀，在2012年底，佛山中院正式啟動(dòng)了該項(xiàng)改革，建立了“1名審判長+3至4名合議法官+若干名法官助理及書記員”的審判組織模式。同福田法院相似，佛山中院也實(shí)行審判長員額制度，在本院內(nèi)部選任了35名資深法官作為審判長。審判長的資質(zhì)要求和選任程序都十分嚴(yán)格，根據(jù)佛山中院《審判長選任暫行辦法》的規(guī)定，審判長選任資格需要“具有良好的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)，在市中級人民法院擔(dān)任法官5年以上，或者在基層法院擔(dān)任法官8年以上，并且必須在審判一線以及與審判密切相關(guān)的審判綜合部門工作5年以上”。佛山中院依照行政管理權(quán)與審判權(quán)相分離的原則，通過構(gòu)建以庭長為核心的事務(wù)管理模式和以審判長為核心的審判組織模式，以此來完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。改革后的案件審批制度也發(fā)生較大改變，幾乎所有的裁判文書都由審判長簽發(fā)，庭長只審核、簽發(fā)屬于法定職責(zé)范圍內(nèi)的法律文書(見圖3)。[6]

圖3　主審法官負(fù)責(zé)制模式下案件審批流程(虛線部分為法定庭長、院長審判案件范圍)

3.浙江省杭州市西湖區(qū)法院樣本

浙江省杭州市西湖區(qū)法院長期致力于審判制度的改革創(chuàng)新，尤其是在十八大以后，該院圍繞“完善法官辦案責(zé)任制、逐步建立權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的目標(biāo)，開始加快探索新型審判制度的建設(shè)。經(jīng)過一年多的考察、調(diào)研、論證及人員選任工作，西湖區(qū)法院于2014年9月正式確立并開始實(shí)施“主審法官負(fù)責(zé)制”改革。該制度以“讓審理者審判、由審判者負(fù)責(zé)”為核心目的，除了部分案件*如判處緩刑、管制、單處罰金及免于刑事處罰的刑事案件，涉案標(biāo)的在500萬元以上的民商事案件，涉及群體性訴訟、拆遷、敏感、穩(wěn)定等有重大影響的行政案件等。以外，主審法官獨(dú)任審理或承辦的案件裁判文書，均由其自行簽發(fā)并對所辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，院長、副院長、庭長不再核稿、簽發(fā)。為了進(jìn)一步確保主審法官處理案件的獨(dú)立審判權(quán)，西湖區(qū)法院還作出了以下三方面的配套規(guī)定：第一，實(shí)行“隨機(jī)分案為主、制定分案為輔”的案件分配制度，建立分案情況的內(nèi)部公示制度；第二，嚴(yán)格控制主審法官對重大、疑難、復(fù)雜案件的匯報(bào)數(shù)量，即獨(dú)任審理案件的匯報(bào)數(shù)不得超過當(dāng)年收案數(shù)的10%，合議庭審理案件的匯報(bào)數(shù)不超過當(dāng)年收案數(shù)的5%；第三，明確各部門負(fù)責(zé)人不得干涉主審法官獨(dú)立辦案，其監(jiān)督權(quán)僅限于在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)對主審法官提出建議。當(dāng)然，如果主審法官在審判過程中故意或過失違反與審判有關(guān)的法律、法規(guī)、制度的，必須承擔(dān)違法審判的責(zé)任。與其他樣本相比，西湖區(qū)法院對主審法官審判權(quán)的限制相對較少，在保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)改革上走得更遠(yuǎn)。

二、透析：案件審批制度長期存在的原因

由前文可以看出，為了克服司法行政化的問題，我國法院系統(tǒng)進(jìn)行了數(shù)次審判管理模式改革，以求建立一套符合審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的模式。但是無論在何種審判管理機(jī)制模式之下，案件審批制度作為一種內(nèi)審程序，總是以不同形式存在，究其原因，主要有以下三個(gè)方面：

(一)案件審批制度與法院內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)相適應(yīng)

我國最初的法院管理模式是參照前蘇聯(lián)的法院管理模式而構(gòu)建的，現(xiàn)今，雖然經(jīng)過多次司法改革有了很大變化，但是法院內(nèi)部由于受到行政化管理模式的影響仍呈現(xiàn)縱橫交錯(cuò)的層級結(jié)構(gòu)。

一是審判組織的層級化。我國法院歷來存在著“審判委員會(huì)—合議庭(獨(dú)任庭)”層次之分的審判層級結(jié)構(gòu)?！度嗣穹ㄔ航M織法》第10條規(guī)定：“各級人民法院設(shè)立審判委員會(huì)，實(shí)行民主集中制。審判委員會(huì)的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。”這就從法律上明確了審判委員會(huì)是法院內(nèi)部最高的審判組織，合議庭或獨(dú)任法官必須服從審判委員會(huì)作出的案件處理意見。而且，各級法院的審判委員會(huì)都是由院長、副院長、業(yè)務(wù)庭庭長等各領(lǐng)導(dǎo)組成，從形式上看更像一個(gè)行政組織。審判組織運(yùn)行的層級化特征還表現(xiàn)為“法院根據(jù)法官能力大小，任職時(shí)間的長短，將法官劃分為審判長、審判員、助理審判員等職，以適用審判組織運(yùn)行需要”[7]。

二是法院審判管理的層級化。為了實(shí)現(xiàn)行政管理的要求，法院內(nèi)部根據(jù)職能分工，分為審判業(yè)務(wù)庭和人事、行裝等服務(wù)部門。相應(yīng)地，設(shè)置庭長、院長等職務(wù)，回應(yīng)行政管理的需求，以區(qū)別于普通法官。而這些庭長、院長也是法官，需要承擔(dān)案件審判業(yè)務(wù)，因此，為了彌合這種角色差異，《人民法院組織法》第9條規(guī)定：“合議庭由院長或庭長指定審判員一人擔(dān)任審判長，院長或庭長參加審判案件的時(shí)候，自己擔(dān)任審判長”，即直接賦予庭長、院長以審判長的職權(quán)。從而，法院的審判管理也沿用了行政管理的層級結(jié)構(gòu)。

三是法官管理的層級化。根據(jù)《法官法》第18條的規(guī)定，我國的法官分為4等12級。除了法官等級外，我國的法官還享有科、處、廳、部級等行政級別，而且法官職稱與法官的行政級別大致對應(yīng)。按照行政級別評定法官職稱，使得法官等級制度帶有濃重的行政化色彩，強(qiáng)化了法官之間的位階、級別，在規(guī)范法官管理的同時(shí)，也可能在法院內(nèi)部建立起類似于行政系統(tǒng)的官僚政治結(jié)構(gòu)。[8]

經(jīng)過審判長選任制、主審法官負(fù)責(zé)制的改革，案件審批行為仍然沒有完全消除的最主要原因就是法院內(nèi)部層級化結(jié)構(gòu)沒有改變。對法官而言，在組織上要接受庭長、院長的行政領(lǐng)導(dǎo)，在審判權(quán)力運(yùn)行中要執(zhí)行主審法官、審判委員會(huì)作出的案件處理意見，在這兩種權(quán)力的雙重作用下，案件審批制度成為了必然。

(二)案件審批制度具有內(nèi)部監(jiān)督的功能

首先，庭長、院長或者主審法官通過對案件的審批可以從形式上審查案件是否存在超期審理、超期羈押等程序違法問題。而且，在案件審批過程中，庭長、院長等也能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)裁判文書文字錯(cuò)誤、事實(shí)、證據(jù)遺漏等問題，并及時(shí)要求合議庭或獨(dú)任法官糾正。其次，在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，法院對案件審理(包括從立案到裁判)的整個(gè)過程相對還是較為封閉、獨(dú)立的，法官的審判權(quán)也相對集中。然而，權(quán)力本身具有擴(kuò)張的特性，況且多年來我國法院內(nèi)部個(gè)人責(zé)任追究并不明確，所以若不對合議庭和獨(dú)任庭法官的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，難免會(huì)出現(xiàn)同案不同判等裁判不公正的現(xiàn)象。因此，在缺少訴訟當(dāng)事人參與、責(zé)任追究不明確的情況下，案件審批制度也不失為法院內(nèi)部對審判權(quán)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的應(yīng)急之舉。最后，從目前的司法實(shí)踐來看，由于法院案多人少的矛盾比較突出，很多法官(尤其是基層法院的法官)進(jìn)入法院沒幾年就開始獨(dú)立承辦案件，辦案經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)能力都稍顯不足。而庭長、院長等都是資歷較深的法官，他們從自身的審判經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，通過書面閱卷，可以對同一案件的事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定等提出不同的意見，進(jìn)而為年輕的法官提供一些辦案思路。

(三)案件審批制度是法院內(nèi)部責(zé)任追究制度的要求

在我國司法實(shí)踐中，錯(cuò)案追究是法院系統(tǒng)內(nèi)部法官績效考核以及上級法院對下級法院評優(yōu)、評先的重要指標(biāo)和依據(jù)，所以，庭長、院長等領(lǐng)導(dǎo)必須加強(qiáng)對案件處理結(jié)果的把握。此外，長期以來，我國法院內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)方式并不明確，而實(shí)踐中一直依照行政首長負(fù)責(zé)制的思路。如果法官出現(xiàn)枉法裁判等司法腐敗問題，其所在業(yè)務(wù)庭庭長、主管副院長、院長等都會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。2001年最高人民法院出臺(tái)了《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規(guī)定(試行)》，其中規(guī)定有“法官枉法，院長辭職”的做法，這實(shí)質(zhì)上就確立了類似于首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)部責(zé)任追究原則。根據(jù)權(quán)責(zé)相適應(yīng)的原則，庭長、院長等既然要對其管轄范圍內(nèi)法官的審判行為承擔(dān)責(zé)任，那么，其就有權(quán)對該法官處理的案件進(jìn)行審批，以規(guī)避被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、反思：主審法官審批案件做法存在的隱憂

主審法官負(fù)責(zé)制改革的目標(biāo)是正確的，它旨在實(shí)現(xiàn)審理權(quán)和裁判權(quán)的統(tǒng)一，保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)，提高司法裁判的專業(yè)化、職業(yè)化程度。而且，經(jīng)過一段時(shí)間的試點(diǎn)改革，主審法官負(fù)責(zé)制也確實(shí)取得了明顯的實(shí)施效果，法院的審判質(zhì)量大幅提升。從2012年8月至2013年2月，“福田法院的結(jié)案均衡度提高了25.1%，結(jié)收案比同比提高了31.71%，而隨著案件質(zhì)量的提升，信訪投訴量同比下降了29個(gè)百分點(diǎn)”。*參見《辦案法官對案件真正“說了算”》，載2013年2月25日《南方日報(bào)》。盡管主審法官負(fù)責(zé)制改革給我國的司法改革帶來了許多積極影響，但也不可忽略其存在的局限性，否則可能會(huì)成為司法改革的阻礙因素。

首先，主審法官審核、簽發(fā)裁判文書制度并沒有真正脫離案件審批的本質(zhì)。主審法官負(fù)責(zé)制改革取消了庭長、院長的案件審批權(quán)，改為由主審法官負(fù)責(zé)審核、簽發(fā)其團(tuán)隊(duì)審理的案件。主審法官對自己審理的案件行使裁判權(quán)、簽發(fā)裁判文書無可厚非，但是主審法官并非全部參與團(tuán)隊(duì)其他法官獨(dú)任審理的案件或合議庭審理的每個(gè)案件，也不可能對每個(gè)案件的情況都十分了解，這種情況下由其審核、簽發(fā)案件并承擔(dān)責(zé)任，與庭長、院長審批案件的做法并無本質(zhì)區(qū)別?？梢?，主審法官負(fù)責(zé)制仍然實(shí)行的是案件審批制度，只不過更換了審批權(quán)主體而已，該模式并沒有真正解決審理權(quán)和裁判權(quán)相分離的問題。

其次，主審法官負(fù)責(zé)制具有加劇法院內(nèi)部行政化的風(fēng)險(xiǎn)。從法律意義層面而言，主審法官不是固定職稱，也不具有行政級別，與合議庭的其他法官平等享有審判權(quán)，平等地發(fā)表意見。但是在現(xiàn)實(shí)中，一些地方法院進(jìn)行主審法官負(fù)責(zé)制改革后賦予了主審法官更多的職權(quán)，主審法官既擁有案件分配權(quán)、簽發(fā)權(quán)等，又擁有團(tuán)隊(duì)人員調(diào)度、績效考核的權(quán)力，與過去的庭長相比有過之而無不及。長此以往，在主審法官和普通法官之間就會(huì)形成等級差異，主審法官無形之中會(huì)成為“二庭長”，法院內(nèi)部行政化問題反而會(huì)更為突出。

最后，主審法官負(fù)責(zé)制會(huì)挫傷普通法官的積極性。目前，廣東等多地的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)行的是以主審法官為核心，以審判團(tuán)隊(duì)為載體的扁平化管理機(jī)制。這種機(jī)制下要求普通法官作出的裁判結(jié)果都需要經(jīng)過其所在審判團(tuán)隊(duì)中主審法官的審核，而在普通法官與主審法官發(fā)生意見發(fā)生分歧的時(shí)候，主審法官往往掌握更多的“話語權(quán)”，所以在多數(shù)時(shí)候妥協(xié)的是普通法官。而且，如果出現(xiàn)錯(cuò)案，主審法官是主要責(zé)任承擔(dān)者，而承辦法官不承擔(dān)責(zé)任或只承擔(dān)較小的責(zé)任。這種情況下，一旦兩者意見不統(tǒng)一，承辦法官可能會(huì)怠于堅(jiān)持自己的主張而去遵從主審法官的意見。雖然從員額配置、職責(zé)分配上看，普通法官承擔(dān)著大部分的審理案件的任務(wù)，但是最終的裁判權(quán)和責(zé)任卻多是落在主審法官身上，兩者的權(quán)責(zé)明顯失衡。從一定程度上說，主審法官負(fù)責(zé)制模式是另一種“首長負(fù)責(zé)制”——它過分地突出了主審法官的權(quán)力和責(zé)任，卻忽略了普通法官的作用。久而久之，普通法官的辦案積極性、自主精神都會(huì)受到打擊，責(zé)任感也會(huì)隨之下降。

不可否認(rèn)，主審法官負(fù)責(zé)制改革是一次創(chuàng)新法院內(nèi)部審判組織運(yùn)行機(jī)制的探索，這種改革精神必須予以肯定。但是要真正做到“誰審判、誰負(fù)責(zé)”，就必須取消案件審批這類與審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律相違背的做法，否則，主審法官負(fù)責(zé)制改革也只是“新瓶裝舊酒”，法院內(nèi)部“行政化”之風(fēng)隨時(shí)會(huì)“吹又生”。

四、理順：審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系

“管理是設(shè)計(jì)和保持一種良好環(huán)境，使人在群體中高效率地完成既定目標(biāo)?！盵9]法院的管理活動(dòng)涉及多種內(nèi)部權(quán)力：審判權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)。權(quán)力的多元異合存在以及行使權(quán)力的主體角色混同是導(dǎo)致目前法院內(nèi)部管理帶有濃重行政化色彩的根本原因，也是案件審批制度始終存在于我國司法實(shí)踐的根源。

(一)審判管理權(quán)的二分法

對于審判管理權(quán)的概念、性質(zhì)、屬性、內(nèi)涵等，目前學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。根據(jù)最高人民法院2011年下發(fā)的《關(guān)于完善人民法院審判權(quán)與審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制的意見(征求意見稿)》，審判管理權(quán)是指“人民法院通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對審判工作進(jìn)行合理安排，對司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對審判質(zhì)效進(jìn)行科學(xué)考評，對司法資源進(jìn)行有效整合，確保司法活動(dòng)公正、廉潔、高效運(yùn)行的權(quán)力”。相比

圖4　審判管理權(quán)的結(jié)構(gòu)體系

于審判權(quán)而言，審判管理權(quán)的組成是綜合的、復(fù)雜的。從上述定義看，審判管理權(quán)應(yīng)當(dāng)包括審判事務(wù)管理權(quán)和審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)(見圖4)。審判事務(wù)管理權(quán)是基于法院自身管理的需要，圍繞審判活動(dòng)而在實(shí)踐中產(chǎn)生的衍生性、輔助性的權(quán)力；審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)則是法院內(nèi)部的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)，包括庭長、院長作為業(yè)務(wù)庭、整個(gè)法院的負(fù)責(zé)人對案件的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)、審判委員會(huì)對審判活動(dòng)的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)、上級法院對下級法院的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)等。[3]169-170

審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)是審判權(quán)的天然組成部分和自然延伸，本質(zhì)是一項(xiàng)司法性權(quán)力，具有司法屬性，能夠直接或間接地調(diào)整、處分當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。而審判事務(wù)管理權(quán)卻帶有主動(dòng)性、綜合性、非裁判性等行政權(quán)的特征，是一種“類行政權(quán)”。顯而易見，審判管理權(quán)體系中其實(shí)存在著兩種屬性截然不同、甚至對立的權(quán)力。然而，長期以來，在很多語境及場域下，審判管理權(quán)與審判事務(wù)管理權(quán)(或司法行政事務(wù)權(quán))被視為同一概念，歸屬于審判管理權(quán)之中的審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)自然地被扣上“行政性”的特征，這顯然是一種誤解。將審判管理權(quán)泛泛等同于審判事務(wù)管理權(quán)，掩蓋了審判管理權(quán)兼具司法性和行政性的雙重屬性，從而造成了審判管理權(quán)改革思路上的誤解，使改革陷入了混沌的局面。

(二)審判權(quán)與審判管理權(quán)關(guān)系錯(cuò)位的原因

理清了審判管理權(quán)體系結(jié)構(gòu)，我們就不難分析審判權(quán)和審判管理權(quán)兩者關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位的原因。在法院內(nèi)部，庭長、院長是審判管理權(quán)的主體，他們既擁有審判事務(wù)管理權(quán)，又擁有審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)。從與審判權(quán)的關(guān)系來看，審判事務(wù)管理權(quán)是衍生的、從屬于審判權(quán)的輔助性權(quán)力，審判事務(wù)管理權(quán)的運(yùn)行以審判權(quán)為中心，通過履行自身的管理職能，對審判權(quán)的運(yùn)行起服務(wù)與保障作用；審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)是審判權(quán)的延伸權(quán)力，它源于審判權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的需要，其主要職能是監(jiān)督、制約審判權(quán)運(yùn)行，防止審判權(quán)失范。從權(quán)力的屬性看，審判事務(wù)管理權(quán)帶有行政性的特征，它具有天然的主動(dòng)性和擴(kuò)張性；而審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)是審判權(quán)的一部分，它具有中立性、獨(dú)立性等司法屬性。當(dāng)這兩種權(quán)力為同一主體所行使時(shí)，審判事務(wù)管理權(quán)必然會(huì)侵入審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行領(lǐng)域，對其造成干預(yù)和影響，兩種權(quán)力勢必發(fā)生交叉、混同，從而導(dǎo)致審判管理權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系異化為“命令性”的服務(wù)、“服從性”的指導(dǎo)與制約。

案件審批制度的癥結(jié)也在于此。該制度的初衷是通過庭長、院長審查核實(shí)裁判結(jié)果，進(jìn)而對合議庭、獨(dú)任法官行使審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。然而，當(dāng)這種監(jiān)督權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)為同一主體所行使時(shí)，權(quán)力的配置發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的矛盾，后者自然而然會(huì)影響前者的行使。這就是司法實(shí)踐中普通法官在審理案件時(shí)會(huì)“無意識(shí)”地服從庭長、院長等意見的原因。

(三)解決審判權(quán)與審判管理權(quán)關(guān)系錯(cuò)位的思路

如前所述，審判權(quán)與審判管理權(quán)沖突的主要原因是審判管理事務(wù)權(quán)與審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)存在混同，進(jìn)而導(dǎo)致兩者與審判權(quán)的關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位，影響了審判權(quán)的正常運(yùn)行。因此，筆者認(rèn)為，解決思路應(yīng)從審判管理權(quán)體系結(jié)構(gòu)這一層面切入，構(gòu)建審判管理權(quán)二元權(quán)力體系。具體而言，應(yīng)分離審判事務(wù)管理權(quán)和審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的行使主體，理順兩者與審判權(quán)之間的關(guān)系，使其各就其位，保障審判權(quán)獨(dú)立、自主地運(yùn)行。一方面，審判管理事務(wù)能夠回歸管理、服務(wù)的本性，獲得更廣闊的發(fā)展空間。按照科學(xué)的模式對審判資源進(jìn)行整理，強(qiáng)化審判活動(dòng)中程序性、輔助性事務(wù)的專業(yè)管理，能夠?yàn)閷徟袡?quán)的高效運(yùn)行提供順暢的環(huán)境。另一方面，審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)從審判事務(wù)管理權(quán)中剝離，能夠切斷審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)與“行政化”的關(guān)聯(lián)，進(jìn)而減少甚至消除審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)主體對審判權(quán)主體的裁判意見進(jìn)行左右的“籌碼”，為法官獨(dú)立行使審判權(quán)解除“后顧之憂”。

五、進(jìn)路：案件審批制度改革的具體路徑

根據(jù)上述分析可知，法院審判管理改革要真正去除“行政化”，必須徹底取消案件審批制度，重構(gòu)符合審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的裁判文書簽發(fā)制度，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。圍繞審判權(quán)與審判管理權(quán)的之間的關(guān)系，案件審批制度改革具體的路徑為重新設(shè)計(jì)法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)并重構(gòu)裁判文書簽發(fā)制度。

(一)重新設(shè)計(jì)法院內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

“法院結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)糾紛裁決目標(biāo)的基本管理工具，其本身承載法院管理功能和司法裁判功能以及兩者的互動(dòng)”[10]，而法院管理的價(jià)值在于保障和規(guī)范審判權(quán)的有效運(yùn)行，所以，法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)就在于協(xié)調(diào)審判權(quán)和審判管理權(quán)之間的關(guān)系。如前文所述，審判事務(wù)管理權(quán)與審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)的主體分離是法院內(nèi)部“去行政化”改革的關(guān)鍵，因此，筆者認(rèn)為，法院內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

1.圍繞審判權(quán)的設(shè)計(jì)

審判獨(dú)立原則是法治的精神支柱，在當(dāng)前的改革熱潮中，落實(shí)法官、審判組織獨(dú)立行使審判職權(quán)是核心任務(wù)。在審判資源上，應(yīng)當(dāng)將院長、庭長等這些優(yōu)質(zhì)審判資源納入審判團(tuán)隊(duì)，并且與團(tuán)隊(duì)其他成員享有同等的審判權(quán)。在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制上，進(jìn)一步的完善路徑是減少主審法官對獨(dú)任法官以及合議庭審判權(quán)的限制：主審法官不參與審理的案件，由獨(dú)任法官或合議庭自行決定裁判結(jié)果，并對案件質(zhì)量、效率負(fù)責(zé)，主審法官僅負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督，不對案件實(shí)體負(fù)責(zé)。一旦出現(xiàn)問題，將追究獨(dú)任法官或合議庭成員的責(zé)任，同時(shí)也要追究主審法官監(jiān)督失職的責(zé)任；重大、復(fù)雜、疑難和新類型案件，主審法官必須親自參與審理。當(dāng)然，獨(dú)任法官或者合議庭認(rèn)為難以徑行決定，需要提交審判委員會(huì)的案件，可由審判委員會(huì)處理。

2.圍繞審判事務(wù)管理權(quán)的設(shè)計(jì)

隨著法官職業(yè)化的不斷推進(jìn)，法官的數(shù)量將大幅度減少，法官助理、從事輔助性事務(wù)的司法人員會(huì)有所增加。根據(jù)這一趨勢，法院內(nèi)部管理組織的理想設(shè)計(jì)是撤銷業(yè)務(wù)庭這一層級化組織，設(shè)立一個(gè)綜合行政機(jī)構(gòu)(審判管理辦公室)負(fù)責(zé)整個(gè)法院的審判事務(wù)管理，并直接對院長負(fù)責(zé)，為審判組織提供支持和服務(wù)。然而，針對當(dāng)前法律未撤銷業(yè)務(wù)庭設(shè)置的現(xiàn)實(shí)，可以保留刑事庭、民事庭、行政庭、立案庭等業(yè)務(wù)庭設(shè)置(業(yè)務(wù)庭不再設(shè)行政級別，只為區(qū)分審判業(yè)務(wù)類型)，同時(shí)成立審判管理辦公室。審判管理辦公室主要通過案件流程管理、案件質(zhì)量評查、人事管理等手段實(shí)現(xiàn)綜合管理，而庭長的職責(zé)是負(fù)責(zé)本業(yè)務(wù)庭內(nèi)人員組織、對外聯(lián)絡(luò)等協(xié)調(diào)性審判事務(wù)管理，不再負(fù)責(zé)其未參與的個(gè)案審核。從管理的不同維度看，審判管理辦公室的職能范圍是整個(gè)法院的宏觀層面，庭長的職能范圍是一個(gè)業(yè)務(wù)庭的中觀層面，兩者在職能上是銜接關(guān)系，并不會(huì)發(fā)生重合。而且，作為一種過渡性方案，相關(guān)的實(shí)證研究也證明了一方案的可行性。*2009年以來，重慶法院成立了審判管理辦公室，由此出現(xiàn)了綜合性審判管理與院長、庭長管理并存的局面。根據(jù)對重慶6個(gè)地區(qū)法院工作人員(包括院長、庭長、法官、書記員)調(diào)查問卷(共726份有效問卷)，從問卷反饋情況看，60%以上(有的法院甚至超過90%)的人認(rèn)為審判管理專門機(jī)構(gòu)與庭長審判管理并不沖突，反而可以相互協(xié)調(diào)形成管理合力。參見王子偉：《院長、庭長審判管理權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究》，載《人民司法》，2013年第11期。

3.圍繞審判監(jiān)督管理權(quán)的設(shè)計(jì)

審判管理事務(wù)權(quán)與審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)的主體分離是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制“去行政化”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既然審判事務(wù)管理權(quán)由庭長行使，那么立足于當(dāng)下主審法官負(fù)責(zé)制改革的思路，審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)則可交由主審法官行使。首先，主審法官與普通法官之間沒有行政級別上的差異，這種地位上的平等能保證審判監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)不受其他權(quán)力的影響，在既定的權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)其功能。其次，主審法官都是法官中的精英，完全能夠勝任指導(dǎo)、監(jiān)督年輕法官的職責(zé)。但是這種指導(dǎo)、監(jiān)督不能對獨(dú)立審判造成不當(dāng)影響，所以，合理的改革方案是主審法官對交由其他法官承辦、自己并不參與審理的案件只能進(jìn)行事后的監(jiān)督，做到“用人不疑，疑人不用”。最后，法院院長作為法院的最高領(lǐng)導(dǎo)，對外代表整個(gè)法院，當(dāng)然地享有對本院案件的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。而且根據(jù)《法院組織法》的規(guī)定，法院院長對案件的監(jiān)督也是事后監(jiān)督。*《中華人民共和國人民法院組織法》第13條：“各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)上或者在適用法律上確有錯(cuò)誤，必須提交審判委員會(huì)處理?！?/p>

(二)重構(gòu)裁判文書簽發(fā)制度

裁判文書簽發(fā)權(quán)是審判權(quán)的核心組成部分，構(gòu)建合理的裁判文書簽發(fā)制度是保障審判權(quán)能夠依法獨(dú)立行使的關(guān)鍵所在。根據(jù)審判權(quán)、審判事務(wù)管理權(quán)、審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)重新配置的結(jié)果，案件審批制度將徹底走向終結(jié)，裁判文書簽發(fā)權(quán)必須回歸于審判組織。

第一，賦予獨(dú)任法官、合議庭對多數(shù)案件的裁判文書簽發(fā)權(quán)，即獨(dú)任庭審理的案件，由獨(dú)任法官直接簽發(fā)裁判文書；合議庭審理的案件，由合議庭的成員依次簽發(fā)裁判文書。任何其他不參與案件審理的人都不再審核、簽署裁判文書，真正做到“讓審理者審判、由裁判者負(fù)責(zé)”。當(dāng)然，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，一些程序性裁定、決定需要院長、庭長作出或簽發(fā)的，仍由院長、庭長按照法定職權(quán)范圍行使。

第二，獨(dú)任法官或合議庭認(rèn)為難以徑行決定的案件，可以要求提交審判長聯(lián)席會(huì)議(專業(yè)法官會(huì)議)討論，但是審判長聯(lián)席會(huì)議(專業(yè)法官會(huì)議)的意見只供獨(dú)任法官或合議庭參考而不必服從，而且討論后的案件簽發(fā)權(quán)以及案件責(zé)任仍歸屬于獨(dú)任法官或合議庭。

第三，經(jīng)過審判長聯(lián)席會(huì)議(專業(yè)法官會(huì)議)討論仍然難以決定的案件，可由院長提交審判委員會(huì)討論處理。審判委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組成大合議庭或者指定若干委員組成合議庭審理案件，裁判文書也由該合議庭成員簽發(fā)。

最后，為保證審判組織能夠獨(dú)立、自主行使審判權(quán)，必須在制度上明確需要提交審判長聯(lián)席會(huì)議(專業(yè)法官會(huì)議)、審判委員會(huì)討論的案件范圍，并且要根據(jù)法院受理案件的數(shù)量、主要類型、審判資源的具體情況等對獨(dú)任法官和合議庭提交討論的案件數(shù)量作出限制。

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(責(zé)任編輯：董興佩)

Reform of Case Approval System from the Perspective of Trial Management

WU Gaoqing,DONG Qi

(School of Law,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

Abstract：Case approval system is not only the major factor that impedes the internal independence of the courts,but also the malady in the process of the courts’ de-administration reform.The reasons of paradoxical relationship between trial management power and jurisdiction are that trial affairs management power and trial supervision power coexist in the field of court judgment and that the roles of the power subjects are confused,which leads to the fact that internal management of courts has a strong administrative tendency.The basic way to change this situation is to redesign the court’s internal power structure.In other words,jurisdiction should be independently exercised by judges and trail organizations;trial affairs management power should be exercised by the President and Trial Management Office and trial supervision power should be exercised by chief judges.Meantime,the issuing system of judgment document must be established to guarantee that the courts can exercise jurisdiction legitimately and independently.

Key Words:case approval;de-administration;trial management;the system of chief judge’s responsibility

收稿日期：2016-01-18

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“依法獨(dú)立行使審判權(quán)檢察權(quán)保障機(jī)制研究”(14AZD014)

作者簡介：吳高慶(1959—),男，浙江龍泉人，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副院長、教授.

中圖分類號(hào)：DF82

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7699(2016)03-0018-10