曾維和　許晶垚

（南京信息工程大學，南京　210044）

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復雜適應需求模型——當代西方國家公共服務組織結構變革的內在機理探討

曾維和許晶垚

（南京信息工程大學，南京210044）

當代西方國家公共服務組織結構變革的內在機理表現(xiàn)為一個復雜適應需求的過程。這個過程可以用復雜適應需求模型來解釋。當代西方國家西方公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型由政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)和文化整合系統(tǒng)三大子系統(tǒng)構成。這三大子系統(tǒng)相互作用、相互促進，促使公共服務組織結構動態(tài)地復雜適應公共服務需求的變化。

復雜適應需求模型；當代西方；公共服務組織結構變革；內在機理

組織結構是一個組織實現(xiàn)其目標的基本工具和發(fā)揮作用的載體，它對公共服務組織有效地履行公共服務職能具有重要的影響作用。公共服務組織結構變革是優(yōu)化組織構成要素，提高公共服務效率的一個重要途徑。20世紀70年代末80年代初,西方國家掀起了一場以“新公共管理”為內容的公共服務改革，強調公共服務提供機構的分化、服務產(chǎn)品提供的競爭性和顧客導向。20世紀90年代中后期至今，西方國家又掀起了一場以“整體政府”為內容的公共服務改革，開始強調公共服務提供機構的整合、服務產(chǎn)品提供的合作性和民眾導向。那么，是什么關鍵性驅動因素推動著這兩次公共服務組織變革？當代西方公共服務組織結構變革背后的內在機理又是什么？本文運用復雜適應系統(tǒng)理論，結合當代西方國家公共服務組織結構變革實踐經(jīng)驗對這些問題進行深入地探討。

一、當代西方國家公共服務組織結構變革的理論基礎

（一）公共服務組織結構變革的理論內涵與解釋性理論

一般而言，組織結構變革存在著兩種基本類型：一是量變式組織結構變革，主要是指組織結構的基本要素（權責關系、部門體系、規(guī)則與文化等）的配合與排列方式在數(shù)量上的改變。這種變革以維系原有組織的基本結構為底線。二是質變式組織結構變革，這是以解決組織結構的深層次問題為重點，從根本上改變組織結構的基本要素的配合與排列方式。質變式組織結構變革以一種組織結構模式替代另一種組織結構模式為依歸。組織結構變革的基本內容是構成組織基本要素的重新排列組合，表現(xiàn)為組織管理層次與管理幅度的調整與變化，它體現(xiàn)了量變與質變的統(tǒng)一。

組織結構設計與變革經(jīng)歷了一個從如何影響組織行為的研究到如何控制組織與其環(huán)境關系的理論發(fā)展過程。與此相對應，理論上對組織的認知也從封閉系統(tǒng)轉向開放系統(tǒng)：封閉系統(tǒng)（close sys-tem）是一個不受外部環(huán)境變化影響的自給自足的系統(tǒng)。這種系統(tǒng)在得不到外部投入的情況下，很有可能遭受一個熵變的過程，使系統(tǒng)傾向于喪失自我控制能力而逐漸走向解體與分裂。開放系統(tǒng)（open system）則注重從組織外部輸入各種資源，將其轉化為產(chǎn)品或服務，并將這些產(chǎn)品與服務輸出給外部環(huán)境，提供組織服務的系統(tǒng)。一個良好的開放系統(tǒng)往往能夠產(chǎn)生協(xié)同效應，即組織的各個部分共同協(xié)調而非分散化獨立工作時，其績效水平就會更高，形成“整體功能大于部分功能之和”。20世紀60年代由英國的湯姆·伯森（Tom Burns）、斯托克（G.M.Stalker）和美國的保羅·勞倫斯（Paul Lawrence）、杰伊·洛爾斯(Jay Lorsch)提出的權變理論就是一種應用開放系統(tǒng)的組織變革理論。權變理論(contingency theory)是管理理論發(fā)展的一個里程碑，該理論認為不存在著最好的組織方式，組織結構與控制系統(tǒng)只是與其外部環(huán)境的相機抉擇，管理者對組織結構和控制系統(tǒng)的選擇應根據(jù)組織環(huán)境的特征而定（見圖1）。[1](P43-44)

圖1組織設計的權變理論

組織環(huán)境經(jīng)常處于變動之中，開放系統(tǒng)是現(xiàn)實中組織存在與發(fā)展的常態(tài)，因此，有機結構（Organic Structure）比機械結構更容易與現(xiàn)實中的組織相契合。在公共服務漸增復雜性的環(huán)境中，有機結構能夠對公共服務組織結構的變革過程提供有力的理論解釋。同時，當代最前沿的混沌理論與復雜性理論也可以認為公共服務組織結構變革是一個復雜適應系統(tǒng)。復雜適應系統(tǒng)（Complex Adaptive System，CAS）是由各個行業(yè)或各種模式進行非線性相互作用的行為主體組成的動態(tài)系統(tǒng)（見圖2）。

圖2復雜適應系統(tǒng)（CAS）

復雜適應系統(tǒng)具有三個基本特征：（1）能動性。主體是主動的、活的實體。（2）交互性。主體與主體、主體與環(huán)境之間的交互作用和交互影響是系統(tǒng)演變和進化的主要動力。（3）統(tǒng)一性。主體與環(huán)境相統(tǒng)一，微觀與宏觀相統(tǒng)一。[2](P6-7)

（二）當代西方國家公共服務組織結構變革構成要素與驅動因素

當代西方國家公共服務組織結構變革主要包括兩種基本要義：第一，公共服務需求復雜性是公共服務組織結構變革的基本環(huán)境特征。第二，公共服務組織結構變革是一個復雜適應公共服務需求的過程。這個變革過程包括四個方面的內容：（1）組織結構變革主要是指公共服務組織構成要素排列與組合方式的改變。這些要素既包括權力、機構、規(guī)則、人員等顯性結構要素，也包括目標、價值、態(tài)度、情感等隱性結構要素。顯性結構要素和隱性結構要素交互變化，就推動了組織結構的變革。（2）公共服務組織結構變革包括縱軸、橫軸、空間軸三個向度的變革。理查德·H·霍爾指出：組織結構復雜性可以從三方面衡量：橫向、縱向和空間?？v向的復雜性是層級的數(shù)量；橫向的復雜性是跨越組織的部門和工作的數(shù)量；空間的復雜性是指組織結構要素在地理位置方面分布的數(shù)量。[3]橫軸與縱軸組織結構變革主要是政府組織結構的變革，它具有公共服務組織結構變革的一般特征，但與企業(yè)組織結構變革具有性質上的區(qū)別?？臻g軸的組織結構變革主要表現(xiàn)為一種以伙伴關系為工具、以跨界性協(xié)同為特征的新型組織結構創(chuàng)新。（3）公共服務組織結構是內因與外因共同作用的結果，其決定因素是公共服務需求的變化，一方面，公共服務需求復雜性導致傳統(tǒng)的官僚制組織結構難以滿足公眾多樣化、個性化的服務需求，組織結構適應性成為一個嚴峻挑戰(zhàn)；另一方面，公共服務需求復雜性也為新型的組織結構產(chǎn)生提供了現(xiàn)實基礎，為公共服務組織結構變革提供了一個創(chuàng)新的空間。（4）公共服務組織結構變革主要體現(xiàn)在政治、管理與文化三個層面，呈現(xiàn)出量變與質變的統(tǒng)一。政治系統(tǒng)為公共服務組織結構變革限定了制度空間，管理系統(tǒng)為公共服務組織結構變革提供了績效優(yōu)勢，文化系統(tǒng)為公共服務組織結構變革提供新的整合機制。

分析當代西方國家公共服務組織結構變革，應著重考慮上述四個方面的內容?？v軸、橫軸與空間軸是公共服務組織結構變革的三個基本維度，是組織結構變革的主體組成部分。公共服務組織結構變革的三軸是相互影響與相互促進的，主要表現(xiàn)為三個維度下公共服務組織結構的構成要素中的權責關系、部門體系、規(guī)則與文化等持續(xù)地改變或突變式的調整。首先，需要明確指出的是，公共服務組織結構變革既具有公共組織結構變革共性的地方，也具有自身的顯著特征，這主要表現(xiàn)為公共服務組織結構變革以提升公共服務品質為基本目標，它的決定因素是公共服務需求的變化，是一種需求決定結構供給的變革模式。①其次，當代西方國家公共服務組織結構變革是一個長期的動態(tài)發(fā)展過程，這個過程在更多情況下表現(xiàn)為一種持續(xù)的量變過程，公共服務需求復雜性是組織結構變革的根本動因，但直接推動公共服務組織結構變革的主要動因是政行調適系統(tǒng)。在政行調適系統(tǒng)中，執(zhí)政黨推行的相關政策法規(guī)對公共服務組織結構變革起到了直接的推動作用。例如，英國1987年的《改革政府管理：下幾步計劃》就成為英國多樣化執(zhí)行機構改革的綱領性文件。而《改革政府管理：下幾步計劃》實際上是英國20世紀80年代初推行的“效率稽核”與“財務管理方案”的配套式后續(xù)改革。但這一系列改革政策及措施都是撒切爾夫人保守黨推行的“保守主義”或“新右派”意識形態(tài)基礎的大規(guī)模政府改革的一部分。2007年，布萊爾在《21世紀的公共服務改革》中提出了當代英國公共服務組織結構變革的四條施政原則：（1）給客戶更多的授權。這主要表現(xiàn)為建立標準化的服務結構，使用戶或顧客對于政府花費在他們身上的費用具有更多的發(fā)言權。如住房承租人希望對住房公司的內部運作有一個真正的了解，對于提供給他們的服務可以發(fā)出聲音，提出看法。（2）擴大公共服務供給的差異性。這要求消除公共部門、私人部門和志愿部門之間的障礙，建立起公私合作伙伴關系。利用志愿部門在提供公共服務上的靈活性，提供形式多樣的服務，增加公共服務供給的差異性，如對于青少年逃學，志愿部門的幫助就比傳統(tǒng)的教育方式更為有效。（3）善于識別個體公共服務需求中存在的各種棘手問題。如英國的早期兒童開發(fā)項目（Sure Start）以所有孩子和家庭的幸福作為基本理念，他們的工作人員經(jīng)常深入社區(qū)，深入普通家庭，發(fā)現(xiàn)各個家庭的棘手問題，找尋解決辦法，提供有針對性個性化的服務。（4）勞工自身素質的培養(yǎng)。這要求提供服務的勞工發(fā)揮其全部才能去為民眾提供公共服務。歸納起來，這四個原則核心內涵就是要根據(jù)客戶公共服務需求的變化提供回應性的公共服務。[4]又如，美國1993年的“戈爾報告”（《從過程到結果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府》）就是美國進行大規(guī)模重塑政府組織運動的開端，它推動了美國公務員體制、采購體制和預算體制的改革。②最近，奧巴馬政府2010年的改革藍圖（2010ESEA）通過了《不讓一個孩子落后法案》，主張減少政府對學校教育的干預、改革教育評估體系、對學校教育服務進行差異化評估和支持，以較好地應對教育服務復雜性的客觀需求。[5]再如，新西蘭1986年的《國有企業(yè)法》、1989年的《公共財政法》和1998年的《國有部門法》，就成為國有企業(yè)公司化改革和中央政府部門改革的基礎與依據(jù)。政策與法律上的變化有效地推動了公共服務組織結構變革的實踐背后是政治對行政的控制與調節(jié)，因此，公共服務組織結構變革的深層結構就在于政行調適系統(tǒng)的變化，這正是公共服務組織結構區(qū)別于企業(yè)組織結構變革的獨特之處所在。此外，公共服務組織結構變革還與組織文化密切相關，不同的組織結構需要不同的組織文化作為軟支撐。如以集權與規(guī)制為特征的官僚制文化有效地維系了等級式官僚制組織結構的運作，而企業(yè)家精神的組織文化則推動了企業(yè)家政府組織結構的建立。正如戴維·奧斯本等學者所言：“政府體制最后一個關鍵要素決定了公共組織文化……所以我們發(fā)現(xiàn)，幾乎每個已經(jīng)運用了前面四戰(zhàn)略③[6](P40-45)的組織最終還是決定需要開展一場修改決定組織文化的‘遺傳密碼’的運動”。[7](P45)

總之，在當代公共服務需求復雜性的背景下，復雜適應系統(tǒng)理論因其具有能動性、交互性和統(tǒng)一性的優(yōu)勢，可以成為公共服務組織結構變革的一個基本理論分析工具。引入這個分析工具，既可以較好地分析政治系統(tǒng)、組織管理系統(tǒng)和組織文化系統(tǒng)對公共服務組織結構變革的綜合影響作用，也可以真實地展現(xiàn)公共服務組織結構各種要素復雜適應公共服務需求的這一動態(tài)變革的過程。

二、當代西方國家公共服務組織結構變革的理論模型構建

上述分析表明，公共服務組織結構變革的三軸及其要素不是彼此分離，互不聯(lián)系的，它們是在一個三維框架下復雜適應公共服務需求變化的網(wǎng)絡。在這個網(wǎng)絡中，公共服務組織結構的三軸既存在雙面促進與互動，也存在三邊促進與互動，從而推動著組織結構變革。公共服務組織結構變革的模型實際上就是它的三軸結構應對公共服務需求復雜性進行漸進性或突變性變革的綜合體現(xiàn)。這個變革模型既不是政治領導預先明智的政策設計，也不是某個學術權威的靈感激發(fā)，而是公共服務組織三軸在長期應對公共服務需求復雜性過程中，如何有效地通過組織結構變革來提高公共服務品質，滿足公眾對公共服務需求日益擴大化的現(xiàn)實所表現(xiàn)出來的一種權變式結構化復雜性應對。這種權變與應對正是公共服務組織履行公共服務職能，完成其公共使命的基本保證。

為了實現(xiàn)這種復雜性應對，公共服務組織結構變革必須以公共服務需求復雜性作為基礎，持續(xù)地進行組織結構要素的調整與改變。這種調整與改變則是政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)與文化整合系統(tǒng)發(fā)生變化所形成的三股力量綜合作用的結果。這三股力量推動著公共服務組織結構在變革中相互促進、共同作用、缺一不可。正是基于這種分析，我們構建了一個公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型（見圖3）。

圖3公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型

公共服務組織結構變革模型包括政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)與文化整合系統(tǒng)三大動力系統(tǒng)。這三大系統(tǒng)以公共服務需求復雜性為基礎，不斷地進行調整與改變，推動著公共服務組織結構的變革。政行調適系統(tǒng)主要是指政府組織在政策法規(guī)的推動下，不斷調整組織結構中的集權與分權關系，形成適度的政治控制能力的行為整體。組織分化系統(tǒng)不斷在政府部門內拆分機構或建立多樣化的公共服務機構，以滿足多樣化的公共服務需求。文化整合系統(tǒng)則起著整合組織分化系統(tǒng)分化出來的機構的功能，使它們協(xié)同運作。

在這個公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型中，公共服務需求復雜性是一個決定性要素，它的變化決定著其他要素發(fā)生連帶性的變化，因此，公共服務需求復雜性的變化就成為了公共服務組織結構變革的基本動力和核心系統(tǒng)。政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)、文化整合系統(tǒng)是這個模型的次級系統(tǒng)或子系統(tǒng)，它們隨著核心系統(tǒng)的變化而進行復雜性結構化調整，同時，三個次級系統(tǒng)雖然都具有一定的獨立性，但它們之間也不是截然分開的，它們密不可分、交互作用，形成了周期性的變化過程：（1）政行調適系統(tǒng)是公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型的前提和基礎，也是公共服務組織結構變革區(qū)別于工商企業(yè)組織變革的一個基本特征。公共服務組織的分權化變革引起權力關系發(fā)生根本性的變化，使集權的組織結構趨向迅速分權，而過度分權的組織結構也會適度集權。集權關系的變化使政治控制能力發(fā)生相應變化。（2）組織分化系統(tǒng)變革是政行調適系統(tǒng)變革進一步發(fā)展的邏輯結果。只有進行必要的組織分化，轉變職能、建立執(zhí)行結構和進行人員管理，才能使政行調適系統(tǒng)得以運行。（3）文化整合系統(tǒng)對組織分化系統(tǒng)進行整合。組織分化之后，只有對多樣化公共服務機構進行文化整合，才能協(xié)同運作，提供整合性公共服務。文化整合系統(tǒng)主要通過發(fā)揮制度文化的約束作用和精神文化的凝聚作用，使分化的組織結構得以整合。同時，文化整合系統(tǒng)的變化也會促進政行調適系統(tǒng)的變化，從而推動著公共服務組織結構的次級系統(tǒng)發(fā)生新一輪的周期性變革。而推動這一次級系統(tǒng)周期性變革的核心動力還是公共服務需求復雜性的變化。

三、復雜適應需求模型的運作機理透視

在公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型中，公共服務需求復雜性是這個模型運作的基本動力系統(tǒng)。在它的推動下，政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)與文化整合系統(tǒng)既相互獨立，也相互配合，成為公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型的主體部分。

（一）政行調適系統(tǒng)及運作

政治與行政的關系是公共行政學的一個基礎性關系，它貫穿于西方公共行政學發(fā)展全過程。1887年，威爾遜在西方行政學的開山之作《行政學研究》一文中對行政管理問題進行了專門的研究，并對政治與行政二分法的原則進行了思考。[8]古德諾對威爾遜的政治與行政二分法作了進一步解釋，他指出：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能,前者謂之政治，后者謂之行政?！盵9](P12)古德諾還強調政治與行政必須以某種方式進行協(xié)調，因為“以執(zhí)行國家意志為主要功能的政府機關，經(jīng)常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節(jié)的職責。”因此，政治必須對行政進行適度的控制。即“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目標?！盵10](P21-22)換言之，為了實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調，必須根據(jù)行政環(huán)境的變化而權變地找出政治對行政控制的恰當限度。張康之教授指出：“政治與行政的二分，不僅是行政學理論的敘述原則，而且也是一種既定的研究方法。主流行政學理論是在政治與行政二分的前提下進行理論體系建構和實踐方案設計的?！盵11](P28-29)因此，政行調適作為一種行政方法與運作機制伴隨著行政學的產(chǎn)生而產(chǎn)生。④

當代西方國家公共服務組織結構變革，尤其是大量公共服務執(zhí)行機構及相關政府實體的建立，對政治與行政的關系進行了新的調整。盡管各國因國情與改革背景不同而存在差異，但在政行調適系統(tǒng)中呈現(xiàn)出一個共性的特點：“執(zhí)行局化的改革雖然出發(fā)點是政策和執(zhí)行分開，但實際運作的結果依然是政策與執(zhí)行的融合。執(zhí)行單位的自主性意味著執(zhí)行局的觀點也成為政策制定的決定性因素。政策制定不再只以政治和政策部門為基礎，而且還以執(zhí)行部門的意見為基礎。以前政治與政策一邊倒的局面為政策與執(zhí)行均衡格局所取代?！盵12](P292)公共管理思潮下的公共服務組織結構變革與政治—行政融合的趨勢相契合，它把政治與行政分開，并從行政中分出管理，通過公共服務執(zhí)行機構的設置把政治與行政之間的交叉領域連成一個整體。以當代西方國家在新公共管理改革過程為例，政行調適系統(tǒng)對公共服務組織結構變革主要發(fā)揮了三個方面的作用：

1.政治控制能力的弱化。公共服務組織結構變革在當代西方不少國家都不同程度地出現(xiàn)了政治控制能力弱化的問題。新公共管理改革通過結構分權（structural devolution）進行組織創(chuàng)新與流程再造提高了政府組織的行政效率，但也使傳統(tǒng)的政治—行政系統(tǒng)發(fā)生了極大的變化，由于結構分權改變了傳統(tǒng)的控制工具，拉大了政治領導層與下層機構及較低管理層之間的距離，從而減弱了政治對行政的控制力，最終弱化了中央的控制能力。克里斯滕森等人在對挪威公務員的多次調查中發(fā)現(xiàn)，中央機關各個部處之外的公務人員覺得在決策上各個部中官僚們的影響力比政治信號和種種政治上的考慮重要得多。結構分權后，公務人員與政治層之間的關系越疏遠，其決策信號（如成本、效率、職業(yè)標準、使用者和顧客的利益）的作用越大。因此，結構分權潛在地影響著中央控制能力的下降、權威性降低，下屬單位，特別是面向市場的單位不太在乎政治上的考慮。[13](P101-102)此外，新公共管理改革已經(jīng)完全偏離了傳統(tǒng)的責任框架，注重功能而忽視結果，注重直接的管理責任而忽視間接的政治責任（弱化了對議會、政治領導的責任）。[14](P117-118)這些都弱化了領導上的政治控制。

2.結構化基礎上的功能互動。公共服務執(zhí)行機構的設立是新公共管理改革對公共服務組織結構變革的一個重要舉措，它使政治與行政之間出現(xiàn)了一個交叉的政策領域（如英國執(zhí)行機構改革后在政府中設立的核心部會，高級成員很多都是政治任命的）。在這個領域中，傳統(tǒng)上保持“政治中立”的文官開始參與政策制定，發(fā)揮著政治的決策功能，而在這個政策交叉領域之外的執(zhí)行機構與行政機關的文官則基于政治與行政分開的原則負責政策執(zhí)行和日常的業(yè)務工作。行政機關由于和核心部會同處行政機關體系之內，經(jīng)常發(fā)生密切的互動。因此，公共服務執(zhí)行機構改革產(chǎn)生的一個重要后果就是，在政治機關與行政機關分設、核心部會與執(zhí)行機構分開的結構化之下，它們之間相互運作過程中的功能互動依然是十分頻繁的，公共服務執(zhí)行結構的建立，實質上是構建了一種新型的政治與行政兩分格局，即結構化基礎上的功能互動（見圖4）。[15](P122-123)

圖4結構分化基礎上的功能互動

英國的執(zhí)行結構改革就充分考慮到了上述復雜關系，一些執(zhí)行機構的框架性文件在實行政策制定與執(zhí)行分開的同時也把政策制定與執(zhí)行的功能聯(lián)結起來，一些執(zhí)行機構還承擔了政策評價與提供政策咨詢的功能。澳大利亞在20世紀90年代改革成功的重要經(jīng)驗就是在改革中非常注重協(xié)調政策制定單位與執(zhí)行單位之間的聯(lián)系，如澳大利亞在進行大部制改革的時候就是以大量采用集權性管理技術來協(xié)調政策制定單位與執(zhí)行單位之間的關系為基礎。丹麥的管理處也發(fā)展了一套與部長的政策制定路線不同的政策路線，其政策執(zhí)行在本質上蘊涵著政策制定。

在政行調適系統(tǒng)的作用下，當代西方國家公共服務組織結構變革在推行分權的同時，也注意適度集權，形成了等級式與協(xié)商式兩種組織結構形式：[16](P84-85)[17](P64-65)（1）等級式組織結構形式是基于政治與行政領導的同質性，注重權力的集中和組織各要素的統(tǒng)籌協(xié)調。這種組織架構既可以采取積極的自上而下方式推動整體政府改革（如布萊爾政府在英國的做法），也可以從橫向與縱向兩個維度強化或恢復中央政府的權力。其通常的做法是總理(首相)辦公室在政治和行政方面取得強勢地位，并統(tǒng)一財政管理、加強政府治理與責任機制。英國工黨邁向整體政府的第一步就是于1997年成立了“社會排斥小組”和1998年成立了“戰(zhàn)略溝通小組”，實施審查回顧（review）、達成公共服務協(xié)議。另一個做法是打破傳統(tǒng)組織界限，由首相或內閣建立新的組織機構以加強政府部門間的合作，如成立新內閣/部委委員會，部際/內或局際合作機構、府際委員會、核心機構，聯(lián)合小組、高層網(wǎng)絡組織、特別工作小組、跨部門計劃或項目等。如澳大利亞就于2003年在總理內閣部成立了一個“內閣執(zhí)行處”，用以支持整體政府改革。（2）協(xié)商式組織結構則是基于政治和行政領導的異質性，注重組織各要素通過協(xié)商實現(xiàn)功能整合。協(xié)商的范圍極其廣泛：不僅包括內閣內部的協(xié)商，參與跨部門的特殊任務、計劃或項目各部之間的協(xié)商，還包括聯(lián)合提供服務的專業(yè)機構之間的協(xié)商。新西蘭的整體政府改革就是一個典型，在那里，“協(xié)商”存在于各種相關機構與各層級的政府組織之間，整體政府被視為相關機構通過協(xié)商實現(xiàn)客戶需求結果和服務所進行的各種合作。[18](P50-54)合作是協(xié)商而非等級命令的結果，它可以通過形式松散、結構系統(tǒng)化的協(xié)商達成。這往往伴隨著領導職務或政府職能的重新調整，如將幾個機構及其職能合并到一個新機構內以加強合作，實現(xiàn)協(xié)調。整體政府似乎更加注重合作實際效果而非形式化。如加拿大自20世紀90年代中期以來，就把加強橫向聯(lián)系作為長期堅持的重要議題。

3.雙向治理關系的建立。當代西方國家公共服務組織結構變革的經(jīng)驗表明，雙向治理關系既要求政策制定單位在對公共服務執(zhí)行機構保持遠距離掌舵式遙控關系的同時，也允許執(zhí)行機構反過來引導政策制定單位的決策活動，并承擔決策咨詢的功能。同時，建立一些專門的協(xié)調機構，以改善兩者之間的關系。[19](P292)例如英國的“下幾步”改革與荷蘭的自主化運動都體現(xiàn)了這種雙向治理的關系：它們都是從建立一些自主性執(zhí)行機構開始，在改革結束時，都開始一場對核心司及其與執(zhí)行機構之間關系進行探討的活動。在英國，由福雷澤專員（Fraser figures）和部長咨詢委員會來協(xié)調核心司與執(zhí)行機構之間的關系。在荷蘭，不少司建立了中心溝通與協(xié)調單位，以處理它們與執(zhí)行機構之間的關系。

（二）組織分化系統(tǒng)及運作

組織分化是當代西方國家公共服務組織結構變革的一個主要表現(xiàn)，也是其變革的一個基本動力。正是由于組織分化系統(tǒng)的不斷分化，公共服務組織結構才持續(xù)地發(fā)生量變，最終發(fā)生質變。“組織分化”的最先提出主要見于生物學的相關著作中，相關術語包括“組織分化”（tissue-differentiation）與“組織相容分化”（histo-differentiation）等，指的是多細胞生物從未分化的細胞群形成具有特定的形態(tài)和機能的組織過程。組織分化的前提是其形成因素的細胞分化。在組織管理理論中運用“組織分化”概念主要見于系統(tǒng)與權變理論的相關論著中。如P.R.勞倫斯和J.W.洛爾施關于組織分化（組織和外界環(huán)境分別對應的程度）和整合（組織的統(tǒng)一和協(xié)調）的研究認為，組織分化程度和環(huán)境的穩(wěn)定性成反比，當分化少的組織采用集權結構，分化多的組織采用分權結構時，一般能較好地適應環(huán)境。目前，組織分化已經(jīng)成為管理學的一條基本原理，即組織不斷地吸收系統(tǒng)外的新鮮要素，在原有的系統(tǒng)結構基礎上不斷地進行分裂、分化與組合，形成一種越來越復雜的組織結構過程。本文研究的組織分化也是從這種意義而言的，主要是指在轉變組織職能的基礎上實現(xiàn)組織中權力的分化與組織機構的分散化。公共服務組織分化主要包括職能轉變、權力分化和機構分散化三個方面的內容。

1.組織職能的轉變

政府職能的轉變是西方國家公共服務組織結構變革的基礎與基本線索。從宏觀上看，西方國家政府職能的轉變與其發(fā)展階段相適應：自由市場經(jīng)濟時期的政府公共服務與“守夜人”政府職能相適應，其內容僅限于提供憲政制度、產(chǎn)權保護、法律框架等?；旌辖?jīng)濟時期政府的公共服務職能包括提供核心公共產(chǎn)品、混合公共產(chǎn)品和部分私人產(chǎn)品。經(jīng)濟全球化時期的政府是一種以公共服務為主要內容的政府，它以公民或顧客至上、程序便民、績效導向為原則，主張控制數(shù)量，提高質量，充分體現(xiàn)了“有限政府”的理念。與此相適應，公共服務的供給模式也從政府本位轉向公民本位，研究內容主要包括公共服務的政策、模式、結構、體制及管理方式，形成了以公民治理為中心的公共服務體系。從中觀與微觀看，政府組織職能的轉變貫穿于當代西方國家公共服務組織結構變革的整個過程之中。

2.組織權力的分化

權力分化與結構分權并行不悖。西方各國在新公共管理改革的過程中，通過組織授權、雇員授權和社區(qū)授權建立了大量的授權性或分權性機構，實現(xiàn)了有效的權力分化。新公共管理的一個基本預設就是分權的機構與傳統(tǒng)官僚制集權的機構相比，具有靈活性、敏捷性、高效性和富有創(chuàng)新精神?；谶@樣一種理論預設，新公共管理改革重新回到古典自由主義者倡導的“小政府”的組織模式。在實踐中這種組織模式呈現(xiàn)出一種縱橫交錯的網(wǎng)狀結構[20](P16-18)：一是在政府內部采用授權或分權的方式進行管理，打破了政府等級分明的集權結構，通過減少層級、授權和分散決策權的辦法對日趨復雜的公共事務作出靈敏的反應，緩解信息技術發(fā)展和決策速度加快對政府決策與管理系統(tǒng)的壓力，從而達到有效地解決問題的目的。二是在政府的外部，橫向權力外放也得到加強，通過市場機制對政府的“分權”來達到“制衡”政府的功效，通過市場化的途徑把企業(yè)家精神移植到公共部門的管理中來，建立一個“小而美”，踐行“三E”理念的“企業(yè)家政府”組織模式。因此，新公共管理組織結構因權力分化與傳統(tǒng)官僚制集權式組織結構模式顯著地區(qū)別開來。權力分化為結構分解開辟了道路，但也加劇了新公共管理組織結構限度的問題。

3.公共服務機構的分散化

分權化改革與設置公共服務執(zhí)行機構是公共服務機構分散化的基本途徑。從組織結構的視角看，當代西方國家分散化公共服務機構的建立主要有三種方式：（1）在政府部門內分拆機構，分拆后的機構將與部門高層建立準合同性質的關系。（2）從制度上將一些執(zhí)行機構、權力主體及其他政府實體從傳統(tǒng)的縱向組織部門內剝離出來。（3）賦予執(zhí)行機構、權力主體及其他政府實體全部或部分的法律地位。[21]

隨著公共服務需求向多樣化的方向發(fā)展，當代西方國家通過政府再造與新公共管理改革運動建立了多樣化的公共服務機構。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在《分散化的公共治理》一書中指出，日益多樣化的政府組織形式（不同的政府實體），主要包括代理機構、權力主體和其他政府實體。⑤這些實體的名稱在各國中具有較大的差異，如在英國主要包括“下幾步機構”和“非政府部門公共實體”；德國的政府實體主要包括聯(lián)邦機構（直接的聯(lián)邦行政機構）、公法機構（間接聯(lián)邦執(zhí)行機構），以及一些私法行政實體；法國的政府實體主要包括公共管理組織、獨立行政權力機構；美國的政府實體主要包括一些代理機構、獨立機構、獨立的監(jiān)管委員會，以及政府的公共事業(yè)公司；加拿大的政府實體主要包括服務署、特別事務署（SOSs）、政府部門服務機構（有時也稱為聯(lián)合治理公司）；瑞典的政府實體主要包括各種代理機構（如委員會與機構）；新西蘭的政府實體主要包括“皇家實體”和半自治實體；荷蘭的政府實體主要包括獨立行政實體（ZBOs）和機構；西班牙的政府實體主要包括具備行政職能的自治實體（OA）、有別于國有企業(yè)（EPE）為交易提供服務或貨物的公共實體，以及各種公共實體。當代西方國家的政府實體不僅名稱各異，而且在成立原因、資金來源、法律與組織形式、內部治理結構、責任機制，以及與上級政府部門之間的關系等方面都存在著較大的差異，但是他們建立的目的都是為增加公共利益或有效地提供公共服務。本文主要研究與公共服務供給密切相關的政府實體。

（三）文化整合系統(tǒng)及運作

文化整合系統(tǒng)是當代西方國家公共服務組織結構變革的第三大運作系統(tǒng)，它既是政行調適系統(tǒng)與組織分化系統(tǒng)的延續(xù)系統(tǒng)，也是推動公共服務組織結構變革向縱深發(fā)展的動力?！拔幕稀保╟ulture integration）的概念最初起源于文化人類學與文化社會學，指的是不同文化相互吸收、融合、調和而趨于一體化的過程。后來地理學與社會學也開始研究文化整合。英國19世紀的著名社會學家羅伯特·斯賓塞（Herbert Spencer）在社會學領域最早把“整合”的概念運用到社會有機體中，他認為社會結構各個部分之間存在相互依賴性，“整合”就是對這些社會結構的各個部分進行協(xié)調與控制。結構功能主義（structural functionalism）把“整合”運用到社會功能的分析。結構功能分析學派的集大成者美國社會學家T.帕森斯在其代表性的著作《社會體系》一書中指出社會系統(tǒng)和行為有機體系統(tǒng)、人格系統(tǒng)和文化系統(tǒng)是社會結構的四個基本要件。社會結構就是由不同基本功能的、多層面的次系統(tǒng)所構成的一種“總體社會系統(tǒng)”。他認為，結構的功能在于滿足系統(tǒng)的必要條件，社會系統(tǒng)為了保證自身的維持和存在，必須滿足四種功能條件：適應（adaption）、目標達成(goal attainment)、整合（integration）、潛在模式維系（latency patern maintenance），即AGIL分析框架。AGIL分析框架中的“整合”主要指合作和保持系統(tǒng)單位之間的相互關系，使系統(tǒng)各部分協(xié)調為一個發(fā)揮作用的整體。[22](P12-21)

目前，在管理學中，文化整合成為了一種管理工具與手段，主要指通過文化的作用，促使組織中的人員、各個部門、各個機構的活動整合與協(xié)調一致的過程。對文化整合需要的程度主要取決于工作任務的相互依賴程度與組織分化的程度。這里的文化整合是一個較為寬泛的概念，主要從廣義的文化涵義進行理解，即研究文化制度層中的制度規(guī)范與行為準則，也研究精神的價值觀念。在公共服務組織結構變革的復雜適應模型中，文化整合對公共服務組織結構的作用主要體現(xiàn)在規(guī)則、責任與信任關系三個方面。

1.規(guī)則約束

規(guī)則約束是傳統(tǒng)官僚制組織結構進行文化整合的一個基本工具，新公共管理改革雖然推行了多種解制改革，但并沒有弱化規(guī)則約束的作用，只不過是從行政規(guī)則轉向契約規(guī)則而已。有學者認為，新公共管理在本質上就是一種契約制。如簡·萊恩認為：“新公共管理是一種使合同成為公共部門中溝通媒介的理論。新公共管理設計了一種合同制國家，在這個國家里，人事和其他資源都通過一系列的合同來管理……在很大程度上，合同制將取代公法或公共行政在公共部門作為協(xié)調機制的作用?！盵23](P168-173)簡·萊恩還認為，合同制具有很大的優(yōu)越性，在有效組織提供服務的過程中，交易合同制或簽約外包制優(yōu)于傳統(tǒng)的行政協(xié)調機制。從資源配置的目的來看，私法合同主要包括兩種形式：一是交易型，主要是現(xiàn)貨交易合同（spot market contracts，TC），如立即進行某物的買賣；二是代理型，主要是指關系合同（AC），如雇用合同。新公共管理改革在公共服務供給與組織管理中既使用交易合同，也使用代理合同。其中典型的交易合同形式就是簽約外包制（contracting out），而典型的代理合同形式就是與首席執(zhí)行官以及其他政府雇員的雇用合同。可見，在新公共管理體制下，政府的各種角色正以激進的方式被重新界定。這其中的一個主要的變化就是政府作為合同締結者的角色界定。政府從權威的源泉和法律權威的享有者，轉變?yōu)槭袌龊贤木喗Y者。

在公共服務供給的過程中，跨部門公共服務協(xié)議也是規(guī)則約束的一種重要方式。例如，在加拿大公共服務供給過程中就廣泛地采用協(xié)作性安排與合伙制，其內容可以從簡單地提供某項服務到共同致力于重大的政策問題、項目和資源。實踐中的合伙制既是一種“管理工具”，也是一種“治理手段”，主要采用四種方式：與其他政府機構之間的協(xié)作安排；與非營利性組織之間的合作；與私人部門之間的外包合作；分工協(xié)作治理。

公共服務合同化是規(guī)則約束的一種重要表現(xiàn)，根據(jù)公共服務項目中合同簽訂方的不同，可以分為外部合同與內部合同：外部合同也稱為合同外包、合同出租和招標投標，主要是政府與私營企業(yè)或非營利組織之間簽訂的合同關系，而內部合同主要是政府組織及其部門或內部的工作人員簽訂的合同關系。在具體的實踐操作中，規(guī)則約束也可能以一種體制性框架的形式出現(xiàn)，例如，1997年布萊爾政府上臺后，就在中央政府創(chuàng)建了一種跨部門合作的工作環(huán)境（Framework of Multi-agency Environment，F(xiàn)AME）。FAME就是以一種通用的體制性框架約束公共服務的提供，這一體制性框架包括范圍說明和商業(yè)案例開發(fā)、合法權力、責任和政策、信息共享、治理、身份管理、內部結構建設、聯(lián)盟等核心管理模塊。[24]

2.責任共享

責任共享是對傳統(tǒng)組織結構下責任模式陷入困境進行反思與批評的產(chǎn)物，也是組織分化后實現(xiàn)組織整合的必然選擇。

那么，如何實現(xiàn)組織間責任共享？有學者提出了建立整體責任（holistic accountability）的建議。?？怂怪赋觯w責任主要關注把有效性或項目責任提到一個最高的地位，并通過實施戰(zhàn)略確保正直與效率不與這一目標相沖突。整體責任的中心問題就是“在相關領導層的控制幅度無法單獨影響結果的情況下，如何使人對整體性結果負責？”[25](P170-177）為了尋求實現(xiàn)整體責任的有效途徑，?？怂箯慕M織活動與組織層級兩個維度對責任的結構進行了劃分（見表1）。

表1基于活動與管理層級劃分的責任結構

在劃分責任結構的基礎上，?？怂固岢鰧崿F(xiàn)整體責任的七項基本原則：（1）管理者的努力旨在理解他們自己現(xiàn)在和過去的具體因果關系的貢獻，并評價他們積極或消極地影響結果的能力；（2）管理者的努力旨在收集有關結果的情報與信息，能量化地衡量優(yōu)先考慮的結果，衡量他們的行動，及他們與其他機構的共同努力對這些優(yōu)先考慮結果的影響；（3）管理者在任何政策安排中都會在遺留的自由裁量權內，以及在他們能影響公民福利的所有方面確立優(yōu)先秩序；（4）管理者的努力程度旨在積極地影響結果，且他們的控制幅度能使他們做出這種努力，而最糟糕的情況就是他們積極的努力卻產(chǎn)生了消極的結果；（5）管理者力圖與他人合作、談判等一系列的安排。他們能夠在這方面精心策劃，富有成效，且能夠克服合作過程中遇到的一些障礙；（6）為了影響一些優(yōu)先考慮的結果，管理者設計、選擇一些與他人談判的跨組織關系，以反映他們的理解力與優(yōu)先重點；（7）管理者力圖將其組織及跨組織安排、信息情報收集項目，以及對合作的承諾制度化；（8）管理者定期對結果之間優(yōu)先重點的恰當性，以及這些安排在促進這些結果時產(chǎn)生的效力進行內部評估。

3.信任維系

信任在社會科學中表示的是一種依賴關系。我國學者張康之從歷史坐標中對信任進行了分類，把信任分為“習俗型信任”、“契約型信任”和“合作型信任”三種基本類型。前兩種信任與農業(yè)社會、工業(yè)社會相對應，它們都沒有很好地與合作鏈接，只有合作信任是一種正在生成的社會關系，它是后工業(yè)社會通過社會制度設計和制度安排，實現(xiàn)信任與合作的一體化必須充分考慮的重要因素。[26](P11-17)本文研究的信任維系是從合作信任的涵義上理解的，就是通過維系組織間信任的工具與技能來建立穩(wěn)固的信任關系，以維持組織結構的相對穩(wěn)定。例如在PPPs模式中，就廣泛地使用次級債工具作為信用增進機制來維系公共部門與私人企業(yè)組織之間的信任關系。這是因為，公共服務機構之間的責任性不能完全由一系列合同條款組成的規(guī)則來約束，組織間合作的成功還必須部分地依賴于信任關系。只有建立了長期的、穩(wěn)固的信任關系，才可以最大限度地共享知識與資源、降低監(jiān)督成本。例如，英國的“公民憲章”運動中就實行了服務標準承諾，制定了明確化、具體化和公開化的服務標準。

如何在各種公共服務機構的協(xié)同運作中，取得和保持信任方面的整合？有學者提出了11個方面的信任整合技能：（1）確立一種新的信任基礎、信任分類和信息系統(tǒng)，以滿足管理者對信息的需要；（2）為跨邊界運作“預留空間”，主要包括時間、人員、靈活性績效衡量與激勵制度，以及對承擔風險、富有成果的犯錯給予信任與合法性承認；（3）建立相互理解與信任，理解跨邊界協(xié)同的內外含義，以及相關人員交換所產(chǎn)生的影響；（4）特洛伊木馬（Trojan horses）。注重機構之間的對話，把對話作為一種特洛伊木馬，發(fā)揮內部顛覆作用，以獲得深度整合；（5）塑造新的領導人與英雄。使負有推動與執(zhí)行整體性管理職責的“新的英雄與領導人”不僅具有合法性，而且能夠建立新的溝通渠道把管理層連接起來，并鼓勵信息共享與合作決策；（6）管理者高度容忍不確定性。管理者以高度的適應性與靈活性處理跨邊界合作中存在的風險與矛盾；（7）管理失控（managing out of control）。管理在跨邊界合作中不是加強控制，而是減少對人員行動的監(jiān)督，給予他們較多的行動自由的機會；（8）建立承諾；（9）管理專業(yè)人員與基層官僚，尋找一些最低限度受專業(yè)人員與基層官僚抵制的整體性運作方法；（10）專業(yè)、職位與薪酬。管理者給予那些從事跨邊界合作的人員較好的職位與薪酬；（11）培訓。管理者把整體性運作的含義與要求等方面的內容進行培訓，鼓勵組織人員進行整體性思考與行動。[27](P131-138)這11項整合技能，對于維系公共服務組織之間的信任關系具有重要的意義，可以作為公共服務組織空間軸結構中信任維系的基本工具。

也有學者認為組織的條塊分割、內部競爭態(tài)勢和知識共享激勵機制的缺乏都是信任維系的可怕障礙。因此，觀察公共服務組織之間能否真正密切合作的一種方式就是分析各方集結在一起的因素是否會比將它們分開的因素更為重要（見表2）。

當然，信任維系也存在著不充分性，它還需要其他條件來補充。有學者“將信任理解為不充分的——它必須與某種社會機制‘聯(lián)合’起來實施……一個社會的普遍信任狀況，與它的維持機制的效力相關，或者說，某種程度的信任水平有它的保障體系”。[28](P85)公共服務組織結構中的信任維系也需要相應的機制來保障，規(guī)則約束與責任共享正起到了這樣的作用。因此，文化整合系統(tǒng)的三個方面在內容上是相互補充，渾然一體的。

總之，文化整合系統(tǒng)的規(guī)則約束、責任共享與信任維系是相互補充、相互作用的。在具體的操作中它們可以有機地結合起來。例如，在實踐中，規(guī)則約束與責任共享可以有機地結合。澳大利亞公共服務中的共享協(xié)議就是這樣一個把二者結合起來的工具。如澳大利亞在土著公共服務的提供中，就有效地在土著協(xié)調中心（Indigenous Coordination Centres，ICC）的基礎上建立了公共責任協(xié)議（Shared Responsibility Agreements，SRAs）。

如圖5所示，澳大利亞土著公共服務的供給主體是ICC與社區(qū)，它們提供公共服務的規(guī)則約束是SRAs，而起草與制定SRAs過程中的協(xié)助談判、討論、同意擔保、執(zhí)行、監(jiān)督與評估等環(huán)節(jié)則充分地體現(xiàn)了責任共享的理念?？梢姡幕舷到y(tǒng)的規(guī)則約束、責任共享與信任維系這三個方面在實踐中通常是交互地與相互促進地發(fā)揮著作用。

表2確定競爭性伙伴網(wǎng)絡是否能有效工作

圖5澳大利亞土著服務的公共責任協(xié)議

總之，當代西方國家公共服務組織結構變革的經(jīng)驗顯示，政行調適系統(tǒng)、組織分化系統(tǒng)與文化整合系統(tǒng)這三大子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互促進，構成了一個公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型。這一模型揭示了當代西方國家公共服務組織結構變革的內在機理：（1）政治控制系統(tǒng)通過政行調適推動了政治控制、組織功能和雙向治理關系的變化，從而促使公共服務組織中的權力要素下放與適度集中；（2）組織分化系統(tǒng)通過組織分化的過程推動了公共服務組織職能的轉變，組織權力的分化和組織機構的分散化；（3）文化整合系統(tǒng)通過文化整合的作用促使公共服務組織結構的規(guī)則約束、責任共享和信任維系得以實現(xiàn)。通過這三個方面的交互作用，當代西方國家公共服務組織結構能夠較好地復雜適應公共服務需求的變化，從而為公眾提供高效、優(yōu)質的公共服務。

四、結語

當代西方國家公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型雖然在實踐上取得較大的成功，也具有很強的理論解釋力，但也存在一些理論構建上的盲點。我們必須辯證地看待：

1.復雜適應需求模型具有很強的理論優(yōu)勢。與現(xiàn)存的組織結構變革理論模型相比，復雜適應需求模型具有幾個方面的優(yōu)勢：（1）它把公共服務需求作為一個核心動力引入組織結構變革的分析框架中，這與以往的單純組織取向下的理論研究具有很大的區(qū)別。（2）它把權變理論與當代最為前沿的復雜性理論有機地結合起來，形成了一種通過跨學科的方法構建理論模型的思路。（3）有利于從一個新的視角分析組織結構變革的周期性，即從行政調適、組織分化與文化整合相互促進的過程來分析組織結構變革過程，具有很強的理論綜合性，有利于對公共服務組織結構變革進行比較全面的分析。（4）復雜適應需求模型具有很強的理論解釋能力，它既能解釋當代西方國家公共服務組織結構變革過程，也對我國的公共服務組織結構變革具有一定的解釋力。

2.復雜適應需求模型也存在一定的限度。終極的理論構建在學術上并不存在，理論限度是理論創(chuàng)建過程中不可避免的環(huán)節(jié)。當代西方國家公共服務組織結構變革的復雜適應需求模型也存在理論構建過程中的一些不完善之處，例如，在組織整合中，除了文化整合外，信息技術與預算對組織結構整合也具有重要的作用。（1）通過實施電子政務，運用信息技術進行組織整合也在理論與實踐中都獲得了很大的發(fā)展。例如簡·芳汀在《構建虛擬政府：信息技術與制度創(chuàng)新》一書中指出，創(chuàng)建虛擬政府，改善公共服務必須實現(xiàn)先進技術和先進制度的結合。[29](P1-6)（2）預算整合也是公共服務組織結構整合的一個重要要素，建立共同的預算有利于公共服務組織結構在資源上實現(xiàn)整合。復雜適應需求模型還沒有很好地把信息技術、預算納入組織結構整合的運作中來，這正是這個模型今后需要改進和完善的方面。

注釋：

①公共服務改革在西方具有較長的發(fā)展過程，但把公共服務作為一種核心職能是當代的事情，我國公共服務型政府的提出更是最近幾年的事情。本文主要研究把公共服務作為政府核心職能的組織結構變革，在漫長的奴隸社會、封建社會和資本主義初期，政府組織結構變革的基本目標并不是以提升公共服務品質為基本目標，而是更多表現(xiàn)為王朝更替之下的一種工具。

②從理論上看，“戈爾報告”有效地吸收了戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書中的研究成果，如“戈爾報告”全面而系統(tǒng)地放松規(guī)制的改革就體現(xiàn)了該書中建立“企業(yè)家政府”中“有使命感的政府：改變照章辦事的組織”的基本原則。

③戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克的“五C戰(zhàn)略”是核心戰(zhàn)略（Core Strategy）、后果戰(zhàn)略(Consequences Strategy)、顧客戰(zhàn)略（Customer Strategy）、控制戰(zhàn)略（Control Strategy）和文化戰(zhàn)略（Culture Strategy），即他們提出的摒棄官僚制，進行政府再造的五項戰(zhàn)略。這五項戰(zhàn)略所要改變的是公共部門和公共體制DNA的最基本的五個要素：體制目標、激勵機制、責任機制、權力結構與組織文化。參見參考文獻［6］。

④在行政學說史發(fā)展過程中，學者們對政治與行政二分法進行過持續(xù)的批判與修正。例如，懷特（Leonard D.White）認為政治與行政在政策上是相互影響的，西蒙（Herbert A.Simon）從行為主義立場對事實與價值的劃分提出批判，提出行政行為包含某些決策活動，認為行政就是決策。新公共行政的旗手弗雷德里克森（H. Gerge Frederickson）認為價值中立是一種危險的誤導，政治與行政兩分法的觀點缺乏經(jīng)驗證據(jù)。

⑤這里的代理機構主要是指英美等國家的執(zhí)行結構（Executive Agencies），不包括那些在制度與法律上與中央部委相分離的實體；半官方機構（quangos）包括政府實體，但不包括部委的實體，松散實體（arm’s-length bodies）附屬機構、自治政府實體暗含著對這些實體的獨立程度所作的價值判斷，而且使分類更加復雜化。本文所研究的公共服務機構主要是指執(zhí)行結構和半官方機構，因為這些機構大量地承載了公共服務需求多樣化趨勢下的政府公共服務職能。

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（編輯：羅梁波）

D035

A

1009-4997（2016）02-0024-11

2016－04－12

曾維和（1974-），男，湖南麻陽人，南京信息工程大學公共管理學院副院長、副教授，研究方向：政府治理理論與改革；許晶垚，南京信息工程大學馬克思主義學院2013級碩士研究生。

本文為中國博士后科學基金資助項目:“特大城市基層社會治理創(chuàng)新與組織結構變革研究”（2015T80197）。