褚鎣

（華南師范大學(xué)　公共管理學(xué)院，廣州　510631）

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政府與官辦慈善組織新型關(guān)系及其構(gòu)建——以深圳經(jīng)濟特區(qū)社會工作學(xué)院為例

褚鎣

（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510631）

政府與官辦慈善組織的關(guān)系是親緣型關(guān)系，而政府與民辦組織的關(guān)系則是業(yè)緣型關(guān)系。兩者本質(zhì)不同，方向相反。官辦組織之上承載了很多政治職能，而這是民辦組織所無法承載的。但是，隨著官辦慈善組織改革的不斷推進，政府與官辦慈善組織的關(guān)系將發(fā)生變化，可能導(dǎo)致官辦組織所承載的特殊職能無法履踐。這一狀況阻礙了改革的推進?，F(xiàn)有的研究僅關(guān)注政府如何接納民辦組織，或者政府如何增進官辦組織之自主性，卻未關(guān)注這一問題?；趯ι钲谑姓谔幚砩钲诮?jīng)濟特區(qū)社會工作學(xué)院自主運營問題上的一系列制度安排的觀察，提出了政府與改革后的官辦慈善組織是一種新型的關(guān)系。其既擁有業(yè)緣關(guān)系的形式要件，又具備親緣關(guān)系的實質(zhì)要件，故而應(yīng)被稱作“親緣基礎(chǔ)上的合作關(guān)系”。這一關(guān)系的上述特點決定了兩個基本事實：（1）政府無需擔心在改革后，官辦組織會游逸于自身的管控之外，甚至演變成為自己的對立面；（2）學(xué)界所希望的官辦組織之改革可能使其代表社會力量的想法是不切實際的，市民社會之理想也無法安放于此項改革之中。同時提出，要維系此種關(guān)系，政府需從三個層面供給制度：憲法層面、原則層面和操作規(guī)則。憲法層面注重政治導(dǎo)向和功能方向；原則層面包含保持主導(dǎo)、減少干預(yù)和外部管控等，而操作規(guī)則則應(yīng)根據(jù)原則層面之安排再行細化。

慈善組織；親緣關(guān)系；業(yè)緣關(guān)系；權(quán)變主義；嵌入式管理

一、問題的提出

政府與慈善組織關(guān)系的問題，素來關(guān)涉國家與社會的基本政治安排，茲事體大。政府也一貫十分重視。僅十八大以來中央出臺的文件，凡重點論及這一問題的，已有5份之多。其中，尤以2014年11月下發(fā)的《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的提法最為明確，即：“在政府保障困難群眾基本生活的同時，鼓勵和支持社會力量以扶貧濟困為重點開展慈善活動，……形成慈善事業(yè)與社會救助的有效銜接和功能互補，共同編密織牢社會生活安全網(wǎng)?！庇纱?，慈善事業(yè)在我國的定位明晰可見，即政府在社會救助領(lǐng)域中的補充力量。

然這一定位有一個重大的問題，即在引入“大慈善”概念后，慈善事業(yè)與政府的關(guān)系不明確。2016年，全國人大正式通過《中華人民共和國慈善法》。《中華人民共和國慈善法》立意高遠，第三條提出了大慈善概念，即“本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動”。所以，大慈善應(yīng)以社會公共利益為主體內(nèi)容。那么，上述關(guān)于慈善事業(yè)是補充力量的表述與上述大慈善的界定關(guān)系又是怎么樣的？大慈善是否僅是社會公共利益領(lǐng)域中的補充力量？政府是否是社會公共利益領(lǐng)域中的主導(dǎo)力量？對于這些問題，目前尚無明確的答案。

因此，就政府與慈善組織之關(guān)系而論，似尚晦暗不明，有待深入探究。一般認為，按照慈善組織的屬性區(qū)分，可以將之分為民辦組織與官辦組織，故而，僅就這一問題而論，也可分為兩個層面：其一，政府與民辦組織之關(guān)系問題；其二，政府與官辦組織之關(guān)系問題。一般認為，關(guān)于這兩個問題的探討，應(yīng)集中在如下層面：就前者而言，由于民辦組織長期得不到政府的認可，在社會事業(yè)中定位尷尬，所以，其主要的問題是政府對民辦組織接納與否的問題；就后者而言，官辦組織長期淹沒在政府之中，缺乏活力，效能低下，因此其主要問題是政府對官辦組織之放手與否的問題。對于這兩個問題，已經(jīng)有很多學(xué)者作出頗多有價值的探討，提出諸多有意義的理論。故而，就此二者而言，已經(jīng)難以提出太多新的理論了。

不過，時移世易，隨著官辦組織的改革日漸推進，有一個新的問題也隨之出現(xiàn)，而學(xué)界未能給予足夠的關(guān)注。這便是，隨著改革的不斷推進，政府與官辦慈善組織的關(guān)系出現(xiàn)了一些新的變化，政府對官辦慈善組織逐步放手，將之推向市場。如前所述，眾學(xué)者對政府與官辦組織關(guān)系問題的研討，皆集中于政府對官辦組織放手與否。而現(xiàn)在政府已經(jīng)放手官辦組織。那么，接踵而來的問題是，政府又該如何處理其與官辦慈善組織的這種新關(guān)系呢？其中會否出現(xiàn)某些政府不可控的因素呢？此中埋藏了諸多隱患，如不謹慎探討供給制度，則可能引發(fā)風(fēng)險。

故而，本文的研究對象，是“放手后”的政府與官辦組織的關(guān)系問題。筆者選擇了一個典型案例作為分析對象，抽象出其中之制度安排，以供實務(wù)界引鑒。

二、文獻綜述

誠如上述，關(guān)于政府與慈善組織之關(guān)系問題，學(xué)界同儕雖皆關(guān)注之，然立足之基點在于二者。

（一）政府與民辦組織的關(guān)系問題

對于這一問題，學(xué)者們主要關(guān)注政府對民辦組織接納與否。郭小聰綜合諸家之言，總結(jié)得出在已有之關(guān)系研究中，共包含四種視角：契約主義、法團主義、合作治理和分類控制。[1](P155-162)諸多學(xué)者也對四種主義有各自的論述。具體而言：

（1）契約主義。所謂契約主義，即指慈善組織作為與政府的平等相對方共同參與社會事務(wù)之事提供背書?！吧鐣M織與政府之間是平等的契約關(guān)系。社會組織作為政府購買服務(wù)的提供方，政府作為購買服務(wù)的出資人，二者在平等互利的條件下，共同簽訂政府購買服務(wù)契約……因此，社會組織與政府之間是一種平等的契約關(guān)系，而不是上下級的隸屬關(guān)系。”[2](P48-51)

（2）法團主義。法團主義的重點在于吸納，即以國家干預(yù)的形式，將各類組織制度化、正式化，以使其代表與維護國家的利益，履行公共職能。有學(xué)者認為法團主義之分析視角尤為適合我國，但也有學(xué)者認為此舉為削足適履，“法團主義只具其形而不具其實，大多數(shù)壟斷性社會組織并沒有真正代表組織成員的利益，而更多的是代表政府的利益?！盵3](P145-182)

（3）合作治理。合作治理立足于政府與慈善組織間的合作關(guān)系，但其本意卻又在于政治權(quán)力分配形式的變革。它“是這樣一種治理安排，即一個或多個利益相關(guān)者與公共機構(gòu)圍繞公共政策或公共項目等公共事務(wù)進行協(xié)商式的合意決策過程，形成以共識為導(dǎo)向的決策”。[4](P155-162)

（4）分類控制。分類控制是我國學(xué)者康曉光最先提出的。其認為政府可根據(jù)自身的利益需求，以及被控制對象之挑戰(zhàn)能力及社會功能，設(shè)計自身之控制策略與控制強度。[5](P228-246)基于這一視角，有學(xué)者提出了嵌入式管理理論，即政府以吸納為目標，對慈善組織進行政治、結(jié)構(gòu)和功能等之嵌入。[6](P118-128)

綜上而論，眾學(xué)者對政府與民辦組織間的關(guān)系已有深入的研討。但根據(jù)實踐經(jīng)驗，可知這種理論總結(jié)無法適用于政府與官辦組織的關(guān)系之間。因為政府與民辦組織間主要以業(yè)務(wù)合作的方式形成聯(lián)系，一旦業(yè)務(wù)合作結(jié)束，兩者又成為沒有聯(lián)系的獨立主體。故而，其是一種業(yè)緣型的關(guān)系。而政府與官辦組織的關(guān)系顯然不同，其與官辦組織間不依賴業(yè)務(wù)合作便天然有一種聯(lián)系。這種聯(lián)系超越于業(yè)務(wù)合作之上，似乎受某種天然的源自于親緣關(guān)系的因素的主導(dǎo)。所以，其是一種親緣型的關(guān)系。兩種關(guān)系本質(zhì)不同，自不可同日而語，也不能將前者的研究直接用于后者。

（二）政府與官辦組織的關(guān)系問題

學(xué)界亦關(guān)注政府與官辦組織之關(guān)系問題。其主要從兩個方面入手：

（1）關(guān)系形態(tài)。關(guān)于官辦慈善組織與政府之間的關(guān)系，學(xué)者多認為其存在明顯的體制依賴。龍永紅基于對個案研究，提出“官辦慈善組織實質(zhì)是政體結(jié)構(gòu)內(nèi)成員之一，其資源動員邏輯主要表現(xiàn)為依賴國家政治機會結(jié)構(gòu)中的合法性資源，在動員技術(shù)上注重行政組織的網(wǎng)絡(luò)化動員和符號價值動員”。[7](P80-87)何云峰、馬凱則直言官辦組織自身的角色定位和公益宗旨發(fā)生了錯位和變質(zhì)：“一是背離了社會團體非營利性的基本特征，為個人或小集體謀取經(jīng)濟利益，實際上變成了經(jīng)濟組織；二是過多參與政治，或者因政治需要而建立，被當成了政治組織?！盵8](P1-6)對此，畢素華也持同樣觀點，認為官辦組織是“政府體制內(nèi)增量改革的產(chǎn)物”，占有大量資源，是應(yīng)予改革的對象。[9](P40-46)

（2）關(guān)系破除。鑒于政府與官辦組織間的特殊的關(guān)系，故學(xué)界集體希望打破此類關(guān)系，給予民辦組織以入場的機會。因此，有不少學(xué)者們探討官辦組織的改革問題。就此問題，多位學(xué)者著有宏論：羅文恩分析了去行政化改革之主要內(nèi)容，認為行政化與市場化是兩個相對立的邏輯。要推進去行政化，便需要走向市場化。由之，其基于對中國紅十字基金會、中國扶貧基金會等案例之研討，提出官辦慈善組織市場化改革之關(guān)鍵舉措包括四項：行政化困境、人事制度變革、引進企業(yè)化管理模式、塑造項目和組織品牌等。[10](P65-89)

徐家良關(guān)注改革之路徑。其同樣基于多案例之對比研究，提出政府型慈善組織之轉(zhuǎn)型路徑包含三重：社會化、企業(yè)化、市場化。其中，社會化即指“政府型慈善組織扯斷與政府的制度性關(guān)聯(lián)”，是“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性路徑”；企業(yè)化即指“慈善組織運作按照企業(yè)的方式進行管理”，是“組織機制性路徑”；而市場化即指“通過商品買賣、投融資等營利的方式進行運作”，是“組織增能性路徑”。[11](P28-32)

翁士洪研究阻礙改革的機制問題。翁士洪基于對中國青少年發(fā)展基金會之研究，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)卷化呈現(xiàn)四個方面，即：制度空間的邊緣化、組織機構(gòu)的官僚化、組織行為的策略化和功能作用的游離化。而導(dǎo)致內(nèi)卷化之深層機理則在于政府提供之制度空間、外部援助資源不足，以及結(jié)構(gòu)的選擇偏移導(dǎo)致組織的官僚化。[12](P84-128)

綜上所論，在學(xué)界對政府與官辦慈善組織關(guān)系的研究中，既有關(guān)于關(guān)系形態(tài)的研究，也有關(guān)于改革路徑、內(nèi)容與阻礙機制之研究。這些研究的內(nèi)容十分詳盡、完備，而且確為現(xiàn)實之亟需。

但是，筆者以為，上述研究依舊存在一個問題，即研究策略的問題。我國學(xué)者的研究策略仿佛是看到有人落水，并為人指明自救之法，卻只告知出路之大概方向，未曾描述彼岸之具體景象。由此，自救之人雖掙扎達到彼岸，卻依舊不知如何自處。由此，自救的希望實為海市蜃樓，而自救的努力亦將前功盡棄，成為幻影。易言之，在推進官辦組織的去社會化改革后，政府如何與官辦組織相處？政府又如何繼續(xù)發(fā)揮官辦組織的特殊政治功能？維系兩者間關(guān)系之制度當如何設(shè)計？此類問題皆為困擾政府的最為嚴重的問題，是令政府的改革行動畏首畏尾的關(guān)鍵。而對于這些問題，我國學(xué)者是沒有研究的。這正是我國既有研究中的一個疏漏。

（三）小結(jié)

綜上所述，我國學(xué)界對政府與慈善組織關(guān)系的研究，集中于兩個層面：政府與民辦組織之關(guān)系問題；政府與官辦組織的關(guān)系問題。前者之研究雖然完備，卻不適用于后者；后者之研究雖然精深，偏存在策略偏差。故而，我國政府在官辦慈善組織層面之改革之所以如此緩慢，除受到路徑依賴的掣肘之外，還有受筆者所提及的問題的困擾。

筆者以為，以政府與改革后的官辦組織的新型關(guān)系為對象開展研究，實為推進官辦組織社會化改革的必要基礎(chǔ)。除此，改革當難有實質(zhì)性推進。所以，本文之研究重點便在于此。

三、理論框架

（一）兩種關(guān)系

誠如上述，政府與民辦組織間的關(guān)系不同于其余官辦組織間的關(guān)系。其中，政府與民辦組織間的關(guān)系為業(yè)緣型的關(guān)系，而與官辦組織間的關(guān)系則為親緣型的關(guān)系。為了清楚地表達這兩種關(guān)系的特點，筆者將這兩種關(guān)系分別總結(jié)為“業(yè)緣型關(guān)系”和“親緣型關(guān)系”。關(guān)于這兩種關(guān)系，我們可以從實質(zhì)要件與形式要件來作出界定：

（1）業(yè)緣型關(guān)系。所謂業(yè)緣型關(guān)系，是指政府與民辦組織之間僅存在正常的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，而沒有超越于其上的其他關(guān)系。

具體而言，在實質(zhì)要件層面，其主要表現(xiàn)為“自創(chuàng)自主”。既然民辦組織并非為政府創(chuàng)立的，那么其對政府的態(tài)度也就是權(quán)變的。在政府有資源供給時，其向政府靠攏，反之則遠離之，投向其他資源方。有學(xué)者將這種生存策略稱為“游走的策略”，“這些行動策略的顯著特點是游走于國家與社會之間，左右逢源，并在生存與自主之間取得平衡”。[13](P155-168)這就是一種典型的權(quán)變主義。而且，民辦組織的運營，除特殊情外，多不接受政府之干預(yù)，而是全憑自身決策。所以，在實質(zhì)要件層面，政府與民辦組織的關(guān)系為“自創(chuàng)自主”。

在形式要件層面，其主要表現(xiàn)為“平等合作”。這便是說，民辦組織與政府的關(guān)系是立足于兩者平等地位之上的。兩者間是平等的合作關(guān)系，而非依賴關(guān)系。

（2）親緣型關(guān)系。所謂親緣型關(guān)系，是指政府與官辦組織之間存在超越于正常的業(yè)務(wù)合作以外的特殊關(guān)系，特別是資源供給、人事安排等。但其實質(zhì)是政府對官辦組織特殊的政治信賴與職能安排。

具體而言，在實質(zhì)要件層面，其主要表現(xiàn)為“他創(chuàng)依靠”。所謂“他創(chuàng)依靠”，指的是政府對官辦組織的特別定位是一種社會治理的特殊政治安排，而且政府也經(jīng)常直接或間接參與官辦組織的運營，并向其供給大量資源。

在形式要件層面，其主要表現(xiàn)為“隸屬執(zhí)行”。這便是說官辦組織多處于政府之下，且接受政府的財政資金支持，接受政府的人事安排，聽從政府的任務(wù)指派。

將上述兩種關(guān)系匯總，可做成表1：

表1政府與兩類慈善組織關(guān)系之要件

由上表可知，親緣型關(guān)系與業(yè)緣型關(guān)系之間存在諸多差異。那么，是什么原因?qū)е铝诉@兩種關(guān)系如此的不同呢？這種不同又會產(chǎn)生什么影響呢？

（1）業(yè)緣型關(guān)系的特殊性及其原因。誠如上述，面對政府，民辦組織采用的是權(quán)變的態(tài)度，而面向民辦組織，政府亦采用接納或壓制的態(tài)度。這是業(yè)緣型關(guān)系的特征，即兩者的業(yè)務(wù)合作關(guān)系并不穩(wěn)固，或可因諸多外部因素而變化。

關(guān)于引致這一關(guān)系狀況的原因，有學(xué)者將之總結(jié)為信賴基礎(chǔ)不穩(wěn)：“為了維持長久且穩(wěn)定的合作關(guān)系，信任必須是相互的，僅有單方面的信任，難以讓雙方的信任持續(xù)下去”。[14](P48-54)筆者也認可這一觀點，并且進一步認為其實質(zhì)或可進一步總結(jié)為業(yè)緣型關(guān)系上無法承載除業(yè)務(wù)以外之其他任務(wù)。而在中國政治之現(xiàn)有情勢下，能否承載除業(yè)務(wù)以外之其他任務(wù)，才是關(guān)系穩(wěn)固的基石。

（2）親緣型關(guān)系的特殊性及其原因。誠如上述，其與官辦組織之關(guān)系屬于親緣型關(guān)系，屬于內(nèi)向性關(guān)系。親緣型關(guān)系的一大特點是穩(wěn)定、牢固。那么是什么導(dǎo)致這種特點呢？是中國傳統(tǒng)文化對親緣型關(guān)系的特殊認同。

考慮到中國社會的傳統(tǒng)，在親緣型關(guān)系上，通常承載了諸多業(yè)緣型關(guān)系所無法承載的使命。這即是說，除業(yè)務(wù)合作以外，官辦組織還承擔了政府的政治功能，其中尤以關(guān)聯(lián)人群的凝聚、服務(wù)與管控為最重要。此事關(guān)系社會穩(wěn)定之大計，茲事體大。故而，即便政府決定不以官辦組織為行政事務(wù)的抓手，大力推進官辦組織的社會化改革，此類組織的政治功能仍將保留。這是政府與民辦組織之關(guān)系中斷然不含有的，是具有特殊性的。所以，政府對官辦組織之態(tài)度異于其對民辦組織之態(tài)度，不僅僅是一個信任與否的問題，而是一個對不同關(guān)系不同認同的問題。這是天然即有的，要通過人力強行變革，需要費極大的努力，且成效甚低。

（3）兩種關(guān)系特殊性的影響。上述兩種關(guān)系的特殊性會影響政府對不同類型慈善組織的改革方向。

筆者以為，政府對民辦慈善組織的改革，主要為嵌入式改革。所謂嵌入，即指政府先行深度分析慈善組織之影響因素，設(shè)定自身之政治偏好。在此基礎(chǔ)上，政府再有針對性地設(shè)計配套的“嵌入式”策略，以對社會組織形成植入性影響?！盎谔囟ǖ牟呗越M合對社會組織的運行過程和邏輯進行深度的干預(yù)和調(diào)控。與此同時，社會組織也愿意主動或被動地接受這種干預(yù)和調(diào)控。”[15](P65-81)嵌入式之重點在于對民辦慈善組織之吸納，以免除其游逸于政府管控之外，對政治統(tǒng)治構(gòu)成威脅之患。對慈善組織之嵌入包含三個面向，分別為：政治（政治傾向）、結(jié)構(gòu)（外部網(wǎng)絡(luò)）、功能（服務(wù)功能）。所以，其之運作機制是一個對“政治、結(jié)構(gòu)、功能”三個面向的“嵌入-受嵌”的過程（圖1）。

圖1“嵌入式”監(jiān)管體系運作機制

政府對官辦組織的改革是社會化改革。所謂社會化，即指政府將官辦組織推向市場，參與市場競爭。改革的目的在于增強官辦慈善組織的活力，使其能與民辦慈善組織相競爭。

關(guān)于社會化改革，筆者以為，其在如下方面與嵌入式改革趨同：（1）社會化改革的目標也應(yīng)是增強官辦組織的活力，與民辦組織相競爭；（2）社會化改革的內(nèi)容中也應(yīng)含有外部管控的制度設(shè)計，尤其重在結(jié)構(gòu)性網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與功能性轉(zhuǎn)移安排。

同時，社會化改革在如下方面，應(yīng)與嵌入式改革管理不同：（1）社會化改革的方向應(yīng)在于減少內(nèi)部之行政干預(yù)，提供制度空間；（2）社會化改革內(nèi)容中，不應(yīng)包含政治嵌入之內(nèi)容，而應(yīng)調(diào)整為保持政府之政治主導(dǎo)。

綜上所述，政府與民辦組織的關(guān)系是外向性關(guān)系，但嵌入式管理則是內(nèi)向性吸納；政府與官辦組織的關(guān)系是內(nèi)向性關(guān)系，但社會化改革則是外向性激活。兩類組織與政府的關(guān)系雖然相反，改革的方向卻相對，卻走向了共同的終點。

（二）制度安排

誠如上述，隨著改革的不斷推進，政府與官辦慈善組織的關(guān)系將出現(xiàn)諸多變化。其中一項變化就是其不直接接受政府的行政指令。故而，如何維系與官辦組織之關(guān)系，令其原本所承載政治職能繼續(xù)發(fā)揮作用便成為了困擾政府的問題。筆者以為，要維系政府與官辦組織的關(guān)系，可以參照奧斯特羅姆在公共池塘治理中的分析框架。奧斯特羅姆認為，要治理公共池塘，需要合理的制度工具，以安排各項事務(wù)。其將制度分為三個層面：憲法層面、制度原則層面、操作規(guī)則層面。其中，憲法層面并非指真實的憲法，而是規(guī)則的規(guī)則，即制度設(shè)計的程序和方法；原則層面是對制度設(shè)計方向的把握，是對憲法層面的落實，是“一種實質(zhì)要素或條件”[16](P108)；操作規(guī)則層面則是具體的制度。這一套分析框架在分析制度供給時具有一定的普適性，因為任何制度設(shè)計都必須遵循憲法程序和原則方向。所以，我們也可以將這一分析框架用于本項研究中。

基于這一研究思路，我們認為，在憲法層面，應(yīng)遵循兩項宏觀導(dǎo)向：保證官辦組織遵從政府之政治導(dǎo)向；令其承擔政府轉(zhuǎn)移之職能。

在原則層面，應(yīng)采取一系列制度設(shè)計之原則（表2）。這些原則的主要目標是在擴大官辦組織活動空間的情況下，保障政府對官辦組織的主導(dǎo)，并建立新型的監(jiān)管方式。如此，可以確保親緣型關(guān)系依舊能承載特殊的政治任務(wù)，不至于因為改革而誘發(fā)風(fēng)險。所以，下述原則一“保持主導(dǎo)”是維系親緣型關(guān)系中政府的主導(dǎo)地位；而原則二“減少干預(yù)”是增加官辦組織的活動空間；原則三“外部管控”是建立新型的監(jiān)管方式。

表2維持政府與官辦慈善組織關(guān)系的制度的設(shè)計原則

在操作規(guī)則層面，則應(yīng)根據(jù)原則設(shè)計操作制度。

四、個案研究

（一）背景介紹

近年來，深圳市經(jīng)濟與社會發(fā)展迅速，催生社會對公共服務(wù)之需求。包括兩個方面：

（1）經(jīng)濟增長迅速。自改革開放以來，深圳市經(jīng)濟進入快速發(fā)展期。據(jù)統(tǒng)計，1979年，深圳市GDP為1.96億元，而至2013年，深圳市的GDP已經(jīng)增長至1.45萬億元。在這其中，發(fā)展最快的是非公有制經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，1990年深圳市出現(xiàn)第一家非公有制企業(yè)，而到2013年，深圳市已有620,058家非公有制企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的98.41%。此外，2013年深圳市的個體工商戶的數(shù)量也已達到197,508家。[17]

經(jīng)濟之快速增長，使深圳社會之主流人群從外來務(wù)工人員迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄挟a(chǎn)者。此一轉(zhuǎn)變牽涉基本社會結(jié)構(gòu)之轉(zhuǎn)型，亦引發(fā)社會對公共服務(wù)需求之激增。其中，在深圳市比較突出的，是城市勞工福利、城市社區(qū)、服務(wù)配套等問題。

（2）城市化進程迅速。深圳市作為沿海一線城市，其城市化進程遠超其他城市。1989年，深圳市的非戶籍人口首次超過戶籍人口。此后，非戶籍人口占社會總?cè)丝诘谋壤粩嘧犯摺＝刂沟?013年，深圳市非戶籍人口共計752.42萬人，占總?cè)丝诘?0.79%。[18]

快速的城市化使深圳市社會呈現(xiàn)兩大特征：

（1）陌生人社會。在深圳市的外來人口中，絕大多數(shù)是適齡勞動人口，即年輕人。其在本地?zé)o根無脈，由其所組成的社會也即為典型的“陌生人社會”。

外來人口的大量增加，導(dǎo)致“熟人社會”這一傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)解體。大量陌生人口的進入，沖散了傳統(tǒng)社會中稠密的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，令熟人社會中盛行的“習(xí)俗型信任”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣碌摹捌跫s型信任”。[19](P58-64)換言之，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)下稠密的社會關(guān)系得以解構(gòu)，轉(zhuǎn)而成為一種“間斷性”的人際關(guān)系。

此一情況之出現(xiàn)，令傳統(tǒng)的依賴血緣關(guān)系維系的家庭內(nèi)救助與服務(wù)體系難以為繼。而社會對公共服務(wù)之需求又隨人口之不斷增加而提升，故而留待深圳市政府解決的，是如何構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系的問題。

（2）“馬賽克社會”。“馬賽克社會”概念源于奧斯本之論述。奧斯本將之稱為“具有涵蓋廣泛而相當劃一的中產(chǎn)階級組成的大眾社會，轉(zhuǎn)變?yōu)樯踔猎谥挟a(chǎn)階級內(nèi)部也有很大文化差異的‘馬賽克’社會（拼湊的社會）?！盵20](P121)其之成因在于城市人口結(jié)構(gòu)的年輕化，以及經(jīng)濟水平的上升。而這些成因在深圳皆是顯見的。

馬賽克社會之成型誘致社會成員出現(xiàn)兩個方面之多元化，即權(quán)利主張多元化與公共服務(wù)需求多元化。其中，后者在深圳市體現(xiàn)更為明顯。比如，深圳市中產(chǎn)者階層在子女教育方面，已不滿足于傳統(tǒng)的義務(wù)教育，而需求特色教育。受此影響，深圳市的特色小學(xué)發(fā)展迅速，已有深圳市明德實驗小學(xué)等數(shù)家知名特色學(xué)校。

基于上述原因，近年來，深圳市政府大力發(fā)展慈善事業(yè)，構(gòu)建多方參與的現(xiàn)代公共服務(wù)體系。比如，政府大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)機構(gòu)。從2011年開始，深圳市在全市推廣社區(qū)服務(wù)中心，向社區(qū)層面轉(zhuǎn)移政府職能。截止2014年12月，深圳市共有530余家社區(qū)服務(wù)中心，每家社區(qū)服務(wù)中心每年接受政府50萬元的資助。同時，在社區(qū)服務(wù)方面，其主要表現(xiàn)為要求政府提供差異化、多樣化、專業(yè)性的服務(wù)，而非傳統(tǒng)、單一、低質(zhì)的服務(wù)。這也就促成了深圳市社區(qū)服務(wù)中心專業(yè)化的轉(zhuǎn)型，即更為關(guān)注細分領(lǐng)域，針對具體問題提供定向服務(wù)。[21](P38-43)

社區(qū)服務(wù)中心的快速發(fā)展，導(dǎo)致對社工人才之需求激增。近年來，社工人才的缺口越來越大，成為了制約深圳市社區(qū)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的一個重要瓶頸。原來此項職能由深圳市社會工作者協(xié)會承擔。但政府考慮到社工協(xié)會是行業(yè)組織，不適合長期直接參與行業(yè)人才培養(yǎng)之工作，而且社工協(xié)會作為行業(yè)組織，在人才培訓(xùn)方面，也無法做到“術(shù)業(yè)有專攻”。因此，政府一直想成立一家專門的機構(gòu)。

為解決這一問題，2012年，深圳市民政局領(lǐng)導(dǎo)正式提出一個構(gòu)想，即創(chuàng)辦深圳經(jīng)濟特區(qū)社會工作學(xué)院（下簡稱“社工學(xué)院）。此后三年，經(jīng)過多方協(xié)力，社工學(xué)院正式成立。值得注意的是，根據(jù)《慈善法》所采取之“大慈善”定義，社工學(xué)院屬于提供教育類服務(wù)的慈善組織。

（二）制度安排

誠如上述，為解決社工人才短缺之問題，深圳市民政局倡議成立社工學(xué)院。在成立伊始，政府原計劃動用財政資金，以作為社工學(xué)院之創(chuàng)始資金。但是，經(jīng)過與財政局協(xié)商，民政局發(fā)現(xiàn)財政資金只能用于預(yù)算目的，不得轉(zhuǎn)作他用。因此，社工學(xué)院尚未成立，民政局便遇到資金短缺的問題。

為解決這一問題，民政局又嘗試引入社會力量，借助社會資金辦學(xué)。但是，要吸引社會資金進入，就不得不重新分割學(xué)院的管理權(quán)。此即意為，社會力量進入辦學(xué)，必然要獲取部分管理權(quán)。而做此類權(quán)力讓渡，政府又擔心可能出現(xiàn)的不可控因素會引發(fā)社會問題，乃至政治風(fēng)險。此實為政府所不愿冒險之事。對此，社工學(xué)院某創(chuàng)始人曾提及：

“2012年，深圳市民政局某領(lǐng)導(dǎo)認為社會建設(shè)中人才是最重要的，要從人才培育出發(fā)，完成社會建設(shè)工作。所以，他拍板將社工人才培育的任務(wù)從協(xié)會中拿出來，實現(xiàn)管培分立。但是，最初設(shè)想的使用財政資金興辦學(xué)院的計劃遇到政策難題。在持續(xù)三年努力后，民政局又嘗試由社工協(xié)會拿出開辦資金。但300萬資金對于社工協(xié)會是個難題。后來，又設(shè)想由企業(yè)出錢。但是，一方面企業(yè)沒有動力出錢，一方面政府也考慮到很多其他風(fēng)險，最后還是找到慈善會出錢。”

故而，在社工學(xué)院興辦之始，深圳市政府便面臨了一個二難困境。而要破解此二難困境，可供選擇的解決方案又是有限的。其中，上佳的選擇是在吸引社會資金進入的同時，又設(shè)計合理之管理制度。此策略既可獲取充足的資金，又可規(guī)避潛在風(fēng)險，實為兩全之策。但此思路僅為宏觀策略，若要歸于實踐，則又需設(shè)計具體制度。為此，深圳市政府設(shè)計了多項制度。

政府在設(shè)計制度時，最先關(guān)注的問題是如何保證對社工學(xué)院的主導(dǎo)權(quán)。傳統(tǒng)的做法是政府直接作為學(xué)院的主管方，直接參與學(xué)院的管理工作。但是，這么做容易導(dǎo)致學(xué)院的活力喪失，成為政府的附庸。這是違背深圳市政府的初衷的。所以，政府換了一個思路，重新設(shè)計學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)。按照這一思路，社工學(xué)院的主辦方是三方：深圳市社會工作者協(xié)會、深圳市慈善會與深圳市創(chuàng)新企業(yè)社會責(zé)任促進中心，政府不直接作為主辦方參與其中。但是，為了保證社工學(xué)院的發(fā)展不游逸于政府之外，與政府構(gòu)成對抗性關(guān)系，在其成立伊始，政府為社工學(xué)院的發(fā)展定了調(diào)，特別是確定了政治導(dǎo)向與宏觀業(yè)務(wù)方向。

為了保證這一目標的實現(xiàn)，政府還設(shè)計了一套有特色的議事制度：

首先是協(xié)調(diào)委員會制度。自社工學(xué)院籌備開始，政府便在其與參與各方間建立了協(xié)調(diào)委員會制度。根據(jù)該制度安排，在籌備期間，民政局主要領(lǐng)導(dǎo)在籌備委員會中占有一個席位，而其余各方各占一個席位。協(xié)調(diào)委員會原則上每月召開一次會議，探討學(xué)院發(fā)展方向，協(xié)調(diào)各方資源。對于這一制度設(shè)計，各方都認為“很安心”，因為這的確“保證了學(xué)院在正確的方向上前進”。

在學(xué)院成立后，這一制度得到了保留。社工學(xué)院雖然成立了理事會，且理事會成員全部由除政府以外的三方擔任，但在理事會下依舊設(shè)立協(xié)調(diào)委員會。在協(xié)調(diào)委員會中，民政局主管處室之處長只占據(jù)一個席位。協(xié)調(diào)委員會不定期召開工作會議，把握學(xué)院發(fā)展方向，協(xié)調(diào)外部資源。

其次是監(jiān)事制度。為保證社工學(xué)院內(nèi)部治理機制的獨立性，民政局領(lǐng)導(dǎo)并未進入理事會擔任成員。但為確保社工學(xué)院方向的正確，根據(jù)學(xué)院章程規(guī)定，監(jiān)事邀請民政局相關(guān)業(yè)務(wù)負責(zé)人擔任。監(jiān)事可以列席理事會，向理事會提出建議。該制度在保障社工學(xué)院獨立性的基礎(chǔ)上，又確保了政府的主導(dǎo)權(quán)，是精致而有效的。

另外，由于社工學(xué)院除涉及民政事務(wù)以外，還涉及教育事務(wù)。所以，學(xué)院的設(shè)立還設(shè)計一個教育局成立審批的事情。這些事情也是有三方連同民政局共同與教育局協(xié)調(diào)完成的。同時，在學(xué)院成立后，教育局還作為學(xué)院的業(yè)務(wù)主管單位，負責(zé)對學(xué)院業(yè)務(wù)合法合規(guī)性的監(jiān)管職責(zé)。

當然，在確保主導(dǎo)權(quán)之時，深圳市政府又極為注意避免侵奪社工學(xué)院的治理權(quán)，也不希望社工學(xué)院依賴政府。關(guān)于這一做法，深圳市民政局某領(lǐng)導(dǎo)對其之解釋為：

“在發(fā)起成立社工學(xué)院的時候，我們就想到不希望社工學(xué)院成為政府的附庸。我們對社工學(xué)院‘上馬扶一把’，但又不想它完全依賴政府。所以，我們安排社工處推動社工學(xué)院走向市場化，靠市場的收入維持運營。同時，我們也決定不向它安排其他工作，也不想它成為政府的抓手?！?/p>

所以，在學(xué)院成立后，深圳市政府的一項重要工作是保障社工學(xué)院的自主治理，并逐步將之推向市場。這也就是說，在學(xué)院成立前，深圳市政府的主要方向是“抓”，而在學(xué)院成立后，深圳市政府的主要方向是“放”。

為了達到“放”的效果，政府的做法是將社工學(xué)院的一切內(nèi)部治理事務(wù)，包括人、事、物等，全部交由以由三方人員組成的團隊負責(zé)。其中，業(yè)務(wù)模塊由三方共同商定，具體包括五項：專題培訓(xùn)、咨詢輔導(dǎo)、課題研究、考察交流與外地來深實訓(xùn)、學(xué)歷教育。在人事工作方面，行政人員主要來自社會招聘，而師資力量則來自外部聘請，且快速更新，但與境外組織合作時會接照相關(guān)要求向政府相關(guān)部門報備；在課程設(shè)計方面，其主要做法是根據(jù)市場之需求，設(shè)計課程模塊。學(xué)院的開辦資金300萬元由市慈善會提供；學(xué)院的初期運營團隊由三家發(fā)起單位的相關(guān)業(yè)務(wù)部門合并組成；而企業(yè)資源和品牌項目則由市社工協(xié)會、市慈善會、社責(zé)中心共同提供，如“公益星火”、“社會工作專業(yè)人才培訓(xùn)與實訓(xùn)”、“社區(qū)基金會秘書長培育計劃”等。

然后，政府還配合著采取一些動作，將社工學(xué)院逐步推向市場。政府的做法是遞減式供給資金。所謂遞減式供給資金，即指政府向社工學(xué)院提供之資金數(shù)額逐年下調(diào)。根據(jù)該制度，社工學(xué)院的業(yè)務(wù)收入中，來自政府項目的資金比重將從80%逐年下降至20%。而且，此資金并非直接撥付，需經(jīng)由政府項目的招投標。而且，社工學(xué)院的辦公場地雖也由政府提供，但根據(jù)政府的設(shè)想，其僅能在半年內(nèi)享受免房租待遇，此后，便需按照市場價格繳納租金。

上述兩項做法皆為“倒逼式”制度設(shè)計，其目的在于通過政府供給資金的減少，迫使社工學(xué)院以市場競爭的方式獲取社會資金，維持自身的運營與發(fā)展。如此，可以培育社工學(xué)院的市場意識，能貼合市場需求，提供有價值的人才培育產(chǎn)品。此正深度契合推進官辦組織自主性的改革本意。

綜上，在“抓”與“放”之間，政府完成了對社工學(xué)院的改革，特別是在權(quán)力分配方面，構(gòu)建起了“政府主導(dǎo)，三方主辦”的基本格局。這一格局既不侵奪社工學(xué)院之日常運營管理權(quán)，推進社工學(xué)院的獨立自主，又能確保政府的宏觀主導(dǎo)權(quán)，維系政府對社工學(xué)院之宏觀領(lǐng)導(dǎo)。

不過，在實際運行中，政府又認識到一個問題，那就是僅憑這兩大方面的制度安排，尚不足以完全保障社工學(xué)院歸屬于政府管控之下。一旦其發(fā)展成熟，資金又主要來源于社會。是否可能為社會力量所左右，游逸于政府的管控之外？這一問題是令政府十分擔心的，也是改革的最大障礙。

為了解決這一問題，深圳市政府與主辦三方召開了多次協(xié)調(diào)會議，主要目的是構(gòu)建針對社工學(xué)院的外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以資源配給為紐帶，溝通社工學(xué)院與資源方。其具體做法是政府幫助社工組織搭建與多個資源方的關(guān)系，在推進社工學(xué)院市場化能力的同時，又使社工學(xué)院進入政府的資源網(wǎng)絡(luò)中。這樣就能保證社工學(xué)院雖然獨立運營，卻不會跑出政府的管控之外了。

協(xié)調(diào)會議的目的雖然是構(gòu)建外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，內(nèi)容卻是為社工學(xué)院協(xié)調(diào)項目。比如，深圳市政府幫助社工學(xué)院搭建了與國家民政部、各地政法委、民政局、社工協(xié)會等的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使社工學(xué)院承接了這些地方委托的培訓(xùn)項目和咨詢項目。又如，政府還幫助社會學(xué)院搭建與深圳市某些機關(guān)單位的聯(lián)系，使其獲得部分培訓(xùn)場地的資源。這種做法容易令人接受，從而使社工學(xué)院十分主動地進入了政府構(gòu)建的宏觀體系之中。一旦其借助這一網(wǎng)絡(luò)獲取資源，也就不容易游離于其外，采取權(quán)變的策略，左右反復(fù)了。

另外，在社工學(xué)院成立后，政府還不斷地給社工學(xué)院委托項目。深圳市是民政工作與社會治理標桿城市，有諸多外地官員、高校和社會組織人士前來觀摩學(xué)習(xí)。所以，政府希望傾向于此類能力訓(xùn)練。政府主要的做法是推動社工學(xué)院建立相關(guān)平臺，并向社工學(xué)院委托與該導(dǎo)向相關(guān)的項目。據(jù)社工學(xué)院負責(zé)人介紹：

“在學(xué)院成立之后，我們借助社會協(xié)會的平臺優(yōu)勢，在深圳130余家社工服務(wù)機構(gòu)、800余個社工服務(wù)單位、14個服務(wù)領(lǐng)域中選出30余家機構(gòu)，作為‘社工服務(wù)機構(gòu)管理示范單位’和‘社工人才實訓(xùn)基地’。同時，我們還接受了政府委托的一些項目，特別是針對公務(wù)員的社會建設(shè)、社會治理能力培訓(xùn)項目。比如2015年下半年，我們?yōu)樯钲谑袇^(qū)兩級社工委政法委等部門舉辦了7批次‘社會建設(shè)與社會治理創(chuàng)新’為主題的培訓(xùn)項目,此外還承接了全國各地多個單位委托的‘社會服務(wù)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)力研修班’、‘社會組織培育與監(jiān)管’等人才培養(yǎng)類和課題研究類項目。這些項目對學(xué)院初期的發(fā)展有很大幫助?！?/p>

另外，按照法律規(guī)定，社工學(xué)院需要接受政府的外部監(jiān)管制度。其包括三項內(nèi)容，分別為向民政局的日常工作匯報和年度報告，以及每三年接受一次教育局的評估。

通過上述努力，社工學(xué)院在社工人才培養(yǎng)方面表現(xiàn)出其他官辦組織所不敢想象的積極性與主動性。比如，其通過主動探索，先后與深圳大學(xué)、市委黨校、深圳城市學(xué)院等數(shù)十家單位達成長期合作關(guān)系，獲得可自由使用的各類教室9,000余平方米；主動延攬賢才，不到半年就建起由上百名專家組成的講師庫；主動探索新方向，嘗試與深圳大學(xué)、華南師范大學(xué)等高校合作，嘗試開展學(xué)歷教育；主動接洽外國高校，擬在其下創(chuàng)辦由中外聯(lián)合辦學(xué)的社會創(chuàng)新特色學(xué)院。

（三）關(guān)系表現(xiàn)

經(jīng)政府的多項制度安排，在政府與社工學(xué)院之間，建立起了一種合理的合作關(guān)系。這種合作關(guān)系主要表現(xiàn)在三個面向：

（1）政府面向：主導(dǎo)，但不介入。政府通過多項制度安排，獲得了對社工學(xué)院的主導(dǎo)權(quán)。其決定社工學(xué)院的發(fā)展方向，確保社會學(xué)院對政府之適度依靠。同時，其還通過多種方式，實現(xiàn)對社工學(xué)院的監(jiān)管。不過，政府并不直接介入社工學(xué)院之內(nèi)部治理，反而通過多項制度安排，授予社工學(xué)院以自主權(quán)。因此，在政府面向，其與社工學(xué)院的關(guān)系為主導(dǎo)，但不介入。

（2）學(xué)院面向：依靠，但不依賴。社工學(xué)院在很多方面都倚靠政府的支持，比如項目、場地等。同時，社工學(xué)院還要借助政府的外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以在市場化后，進一步獲取外部業(yè)務(wù)。但是，社工學(xué)院又不完全依賴政府，而是保持了相當?shù)淖灾餍?。其人事、財?wù)、課程設(shè)計等事務(wù)完全自理，而資金來源又逐步市場化。故而，在學(xué)院面向，其與政府的關(guān)系為依靠，但不依賴。

（3）雙方面向：合作，而不對抗。政府與社工學(xué)院保持了一種良好的合作關(guān)系。政府需要社工學(xué)院的產(chǎn)品產(chǎn)出，而社工學(xué)院又需要政府之資金、資源支持。兩者的關(guān)系良性發(fā)展，避免了對抗性關(guān)系的產(chǎn)生。故而，在雙方面向，兩者的關(guān)系為合作，而不對抗。

五、案例分析

誠如上述，政府與官辦組織的關(guān)系屬于親緣型關(guān)系，其上承載了諸多政治功能。同時，考慮到中國社會的傳統(tǒng)，即便改革徹底完成，政府也不可能完全將此類職能托付給民辦組織。所以，在我國，官辦組織是政府的重要抓手，具有民辦組織所無法承載的重要意義。

但受社會階層結(jié)構(gòu)向中產(chǎn)者方向轉(zhuǎn)型的影響，政府正在大力推進對官辦組織的改革。因此，在使官辦組織社會化的同時，如何重新認識其與官辦組織的關(guān)系，以及如何維系與官辦組織間的關(guān)系便成為了困擾政府的難題。而在本案例中，對于上述兩個問題皆有解答。

在關(guān)系表達方面，我們發(fā)現(xiàn)，在深圳市政府與社工學(xué)院之間構(gòu)建起來的是一種全新的關(guān)系，與傳統(tǒng)的親緣型關(guān)系和業(yè)緣型關(guān)系都不太相同。具體而言：

（1）這種新型關(guān)系與親緣型關(guān)系相類似。這種新型關(guān)系與親緣型關(guān)系十分相似，至少符合其實質(zhì)要件。如上所述，親緣型關(guān)系的實質(zhì)要件是“他創(chuàng)依靠”。在該案例中，社工學(xué)院為深圳市政府所倡導(dǎo)成立，而且政府為該學(xué)院傾盡能力，費盡功夫；在其后又配給了大量資源，大力加以培育；政府對該學(xué)院寄予厚望，委托其民辦組織所無法承接之政治職能，特別是培育符合政府導(dǎo)向與社會需求之社工人才，解決深圳市社會主流階層轉(zhuǎn)型過程中遇到的治理模式轉(zhuǎn)型問題。故而，如果說這種新型的關(guān)系與親緣關(guān)系截然不同，恐怕是不能成立的。

但是，如果說這種新型關(guān)系與親緣型關(guān)系完全相同，那也是不謹慎的。親緣型關(guān)系的形式要件是“隸屬執(zhí)行”。但在此案例中，社工學(xué)院并非隸屬于政府之下，而是獨立的實體；并不直接執(zhí)行政府的行政指令，而是開展市場化的運營。故而，這種新型關(guān)系并不符合親緣型關(guān)系的形式要件。

綜上所述，這種新型關(guān)系僅符合親緣型關(guān)系的實質(zhì)要件，卻不符合形式要件。其并不是嚴格意義上的親緣型關(guān)系，而是一種獨立形態(tài)的關(guān)系。

（2）這種新型關(guān)系與業(yè)緣型關(guān)系相類似。這種新型關(guān)系與業(yè)緣型關(guān)系十分相似，至少符合其形式要件。如前所述，業(yè)緣型關(guān)系的形式要件是“平等合作”。在本案例中，社工學(xué)院在項目中扮演了一個平等的乙方的角色：其憑借自身業(yè)務(wù)能力承接政府項目，乃至社會項目，贏得資金。這是一種合作關(guān)系，而非其他形式的關(guān)系。故而，若論其與業(yè)緣型關(guān)系截然不同，恐怕也是不謹慎的。

但是，其并不符合業(yè)緣型關(guān)系的實質(zhì)要件。業(yè)緣型關(guān)系的實質(zhì)要件是“自創(chuàng)自主”。社工學(xué)院并非是自主創(chuàng)立的。而且，誠如上述，民辦組織多采取權(quán)變的態(tài)度，在需要時向政府靠攏，而在不需要時向其他資源方轉(zhuǎn)移。社工組織不可能，也無需采取這種行動策略。其需要在跟從政府的方向的前提下，與政府保持良好的合作關(guān)系，不能背離政府，傾向其他方面。故而，這種新型關(guān)系并不符合業(yè)緣關(guān)系的實質(zhì)要件。

綜上所述，這種新型關(guān)系僅符合業(yè)緣型關(guān)系的形式要件，卻不符合實質(zhì)要件。其也不是嚴格意義上的業(yè)緣型關(guān)系，而是一種獨立形態(tài)的關(guān)系。

通過以上分析，我們認為，深圳市政府與社工學(xué)院的關(guān)系既不同于親緣型關(guān)系，也不同于業(yè)緣型關(guān)系，是一種新型的關(guān)系。而且，這種新型的關(guān)系具備了親緣關(guān)系的實質(zhì)要件和業(yè)緣關(guān)系的形式要件，是一種混合式的關(guān)系。為了清楚地分析其特征，我們可以以圖2標示：

圖2深圳經(jīng)濟特區(qū)社會工作學(xué)院與政府關(guān)系之特征

所以，參考社工學(xué)院這一案例，筆者以為，政府與改革后的官辦組織間的關(guān)系應(yīng)是一種新型的關(guān)系。這種關(guān)系或可被稱為“親緣基礎(chǔ)上的合作關(guān)系”。其有親緣的基礎(chǔ)，又是一種相對平等的合作關(guān)系（表3）。

要維系這種關(guān)系，政府就需要設(shè)計一些特殊制度。結(jié)合上述案例及依照前述之理論框架，我們可以作出如下分析：

表3三種不同關(guān)系比較

其一，憲法層面。社工人才培養(yǎng)，此事看似甚小，其實甚大。深圳市近年來經(jīng)濟與社會環(huán)境的變化導(dǎo)致社會主流階層向中產(chǎn)者轉(zhuǎn)移。這是深圳市面臨的首要政治問題，即社會治理方式轉(zhuǎn)型的問題。而社工服務(wù)的提供與社工人才的培養(yǎng)則是這一政治問題中的一個細分層面。深圳市政府認識到這一問題的重要性，倡議成立社工學(xué)院。所以，社工學(xué)院身上明顯承載了民辦組織所無法承載之政治職能，即培育符合政府導(dǎo)向與社會需求之社工人才，解決深圳市社會主流階層轉(zhuǎn)型過程中遇到的治理模式轉(zhuǎn)型問題。

要實現(xiàn)這一目標，結(jié)合前文提及之理論框架，政府應(yīng)確保兩個宏觀導(dǎo)向：保證官辦組織遵從政府之政治導(dǎo)向；令其承擔政府轉(zhuǎn)移之職能。在本案例中，深圳市政府做了如下兩方面的工作：（1）政治導(dǎo)向，即時時以政治方向要求社工學(xué)院，確保其遵從政府的整體政治導(dǎo)向；（2）功能方向，即政府為社工學(xué)院設(shè)定了五大業(yè)務(wù)模塊：專題培訓(xùn)、咨詢輔導(dǎo)、課題研究、考察交流與外地來深實訓(xùn)、學(xué)歷教育。

劃定這兩個方向之目的，既為社工學(xué)院限定發(fā)展方向，又為后續(xù)制度之設(shè)計限定范圍。此后，關(guān)于政府對社工學(xué)院供給之制度，皆可從這兩點思考，找到根據(jù)。

其二，原則層面。根據(jù)上述分析框架，在原則層面，制度設(shè)計應(yīng)遵循三大原則：保持主導(dǎo)、減少干預(yù)與外部管控。在本案例中，政府對社工學(xué)院的制度設(shè)計也是從這三方面來的：

（1）保持主導(dǎo)。為保持社工學(xué)院方向正確，政府主動獲取了對其的主導(dǎo)權(quán)。這種主導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)為教育局對社工學(xué)院的審查權(quán)，以及民政局領(lǐng)導(dǎo)對社工學(xué)院主要事務(wù)的議事權(quán)。因此，在保持主導(dǎo)方面，其主要內(nèi)容是：政府要在關(guān)鍵位置加入決策，掌握官辦組織政治方向和業(yè)務(wù)方向。

（2）減少干預(yù)。為保障社工學(xué)院的獨立性，政府主動讓渡部分決策權(quán)給三個主辦方，令其自行決策。同時，為了加強社工學(xué)院的獨立性，政府還采用倒逼式的策略，令社工學(xué)院不斷走向市場，靠自身能力運營。因此，在減少干預(yù)方面，其主要內(nèi)容是：政府供給寬松的制度，向官辦組織的運營方提供制度空間，讓渡運營權(quán)；逐步減少對官辦組織的資源供給，令其走向市場，增強其市場競爭力。

（3）外部管控。為使社工學(xué)院在獨立運營的同時不游逸于政府管控之外，政府又通過多種手段對社工學(xué)院開展外部管控。因此，在外部管控方面，其主要內(nèi)容是政府獲取對官辦組織的外部監(jiān)管權(quán)，包括資源、項目和行為。

其三，操作規(guī)則。根據(jù)前述分析框架，操作規(guī)則是根據(jù)憲法層面和原則層面設(shè)計出來的。在上述案例中，政府對社工學(xué)院是從三個方面入手的：

（1）保持主導(dǎo)，即保持政府對社工學(xué)院的主導(dǎo)權(quán)。在這方面，政府設(shè)計了兩方面的規(guī)則，即準入規(guī)則與議事規(guī)則。

（2）減少干預(yù)，即減少行政力量對社工學(xué)院運營的干預(yù)。在這方面，政府設(shè)計了兩方面的規(guī)則，即自治規(guī)則與倒逼規(guī)則。

（3）外部管控，即構(gòu)建對社工學(xué)院的外部監(jiān)管體系。在這方面，政府設(shè)計了三方面的規(guī)則，即外部網(wǎng)絡(luò)、功能轉(zhuǎn)移與行政監(jiān)管。

總結(jié)而言，基于上述分析，我們可將這種新型關(guān)系的制度安排從憲法、原則和制度層面整合為如表4：

表4政府與官辦組織之關(guān)系及其制度安排

最后，值得說明的是，上述研究結(jié)論決定了兩個事實：其一，政府無需擔心改革后官辦組織會游逸于自身的管控之外。只要通過合理的制度安排，即可保證官辦組織遵從自身的導(dǎo)向，為社會治理服務(wù)。其二，學(xué)界所普遍期望的官辦組織的改革可能使其代表社會力量的想法是不切實際的。有學(xué)者提出，“非政府組織在社會改革和政社分開的潮流中，確立其獨立的法律人格，可以逐步擺脫其官辦色彩，且職能定位更多的‘以社會為中心’，真正體現(xiàn)其草根特色”。[22](P23-26)顯然，這種想法是難以實現(xiàn)的。而比這一點更難以實現(xiàn)的，恐怕是通過官辦慈善組織的社會化改革，推進社會領(lǐng)域的充分發(fā)育，構(gòu)建“建立在平等和自愿基礎(chǔ)之上的公民自治”的理論構(gòu)想。[23](P104-106)筆者以為，這實為官辦組織改革所無法承載的重任。

六、結(jié)論與討論

本文基于對深圳市政府與社工學(xué)院案例之探討，發(fā)現(xiàn)在推進社會化改革后，政府與官辦組織間的關(guān)系既不是傳統(tǒng)意義上的親緣型關(guān)系，也不是業(yè)緣型關(guān)系，而是一種新型的關(guān)系。這種關(guān)系是一種混合式關(guān)系，應(yīng)被稱為“親緣基礎(chǔ)上的合作關(guān)系”。這種新型的關(guān)系與西方理論上認為的慈善組織與政府的關(guān)系截然不同。這是為什么呢？

筆者以為，造成這種差異的原因在于西方現(xiàn)實政治與中國現(xiàn)實政治的歷史傳統(tǒng)的差異?；谡握軐W(xué)之回溯，可知市民社會與公民自治的前提是自由且節(jié)制的個人。自古希臘以來，西方國家是個人的結(jié)合。在古希臘城邦時代，關(guān)于國家共同體的認識，亞里士多德之觀點頗具代表性：“個人是城邦的組成部分，每一個隔離的人都不足以自給其生活，必須共同集合于城邦這個整體”。[24](P9)人文主義興起之后，個人是國家“共同體”基礎(chǔ)的認識更是日漸成為社會共識。比如，洛克曾言，所謂“commonwealth”，是指“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的惟一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個共同體，以謀求他們彼此間的舒適、安全和和平的生活?！盵25](P60)此乃西方社會的政治理想與傳統(tǒng)。

就我國而言，我國社會的整體結(jié)構(gòu)素來與西方不同。我國傳統(tǒng)上未見個人，只見家庭。個人皆為家庭中之人，而非獨立的公民。受此影響，我國素來不注重培育具有美德的公民，而重視培養(yǎng)恪守倫理的家人；不注重個人政治權(quán)利的行使，而注重家長權(quán)力的集中。同時，我們根據(jù)血緣關(guān)系之遠近來判斷與人關(guān)系的親疏。此種歷史傳統(tǒng)對我國現(xiàn)代仍有影響，其中一個表現(xiàn)即為政府與官辦組織之親緣關(guān)系，以及政府對社會事務(wù)之主導(dǎo)。此種情況既然源于社會傳統(tǒng)，又為社會公眾所廣為接受，故在改革后的官辦組織中也將留下痕跡。所以，筆者以為學(xué)界所普遍期望的對官辦組織改革，可能提高民辦組織的地位，使慈善組織成為社會力量的代表的想法是不切實際的，也是不符合中國現(xiàn)實環(huán)境的。

但是，本文之研究僅限于個案，且此項改革尚屬起步，其后是否會發(fā)生改變還有待觀察。故而，此問題還有待深入研究，尚無定論。

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（編輯：羅梁波）

C912.2；D632.9

A

1009-4997（2016）02-0065-11

2016－04-06

褚鎣（1983-），男，浙江湖州人，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

本文為國家社科基金2015年度青年項目“政府購買公共服務(wù)的公共性流失問題及對策研究”的階段成果。