何　彬　潘新美

（華僑大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院，福建　泉州　362021）

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任務(wù)壓力、問責(zé)風(fēng)險與政府公共服務(wù)供給模式的選擇——以城市管網(wǎng)巡護為例

何彬潘新美

（華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建泉州362021）

作為一項弱組織激勵任務(wù)，“公共服務(wù)供給模式”的討論大多圍繞新公共管理運動和交易成本理論展開，忽視了政府組織中制度安排的影響。通過考察城市管網(wǎng)巡護過程發(fā)現(xiàn)：組織任務(wù)壓力和上級政府問責(zé)風(fēng)險共同塑造了地方政府選擇“半科層制半市場化”的模式來提供公共服務(wù)，問責(zé)風(fēng)險起著更為基礎(chǔ)性的作用；代理人的投機程度和上級政府檢查力度的區(qū)別性組合塑造了地方政府的問責(zé)風(fēng)險感知。這意味著公共服務(wù)供給模式的選擇實際上是地方政府面對組織任務(wù)壓力和上級政府問責(zé)風(fēng)險的一種回應(yīng)策略，背后的核心機制是壓力型體制中的上下級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這種權(quán)責(zé)關(guān)系主導(dǎo)了弱組織激勵任務(wù)的執(zhí)行過程。

公共服務(wù)市場化供給模式；問責(zé)風(fēng)險；任務(wù)壓力；弱組織激勵任務(wù)；科層制

一、問題的提出

近年來，“社會治理”這一研究主題得到了眾多學(xué)者的關(guān)注。地方政府在整個社會治理體系中所起的作用不可估量，在行政發(fā)包制（administrative subcontract）的分析框架中，地方政府既需要完成上級政府發(fā)包下來的治理任務(wù)，[1](P1-38)又需要妥善解決轄區(qū)內(nèi)的日常治理任務(wù)。[2](P1-40)在有關(guān)“地方政府如何完成治理任務(wù)”的研究中，可以梳理出兩種不同的方式。

一是地方政府通過科層制（bureaucracy）的方式完成治理任務(wù)。這些研究主要聚焦于地方政府如何致力于完成經(jīng)濟發(fā)展、維穩(wěn)、環(huán)境保護、計劃生育等組織任務(wù)，研究關(guān)注的重點是地方政府完成任務(wù)的動機和過程機制，中央政府根據(jù)任務(wù)屬性的不同，通過整體打包、區(qū)別性激勵的方式發(fā)包給地方政府，并塑造相應(yīng)的執(zhí)行過程，[3](P15-30)地方政府在具體任務(wù)的完成過程中充滿了討價還價、隱瞞甚至欺騙的行為，[4](P80-96)[5](P69-93)在常規(guī)式治理模式無法完成組織任務(wù)的情況下，打破傳統(tǒng)科層體制的動員式治理就會被啟動，來替代失效的常規(guī)式治理。無論地方政府采用常規(guī)式治理還是動員式治理，共同點是地方政府均采用的是科層制的方式。

二是地方政府采用市場化（marketization）的方式完成治理任務(wù)。在以公共服務(wù)市場化為核心內(nèi)容的新公共管理改革運動的推動下，市場競爭機制被引入到社會治理領(lǐng)域，社會組織、民營企業(yè)等主體開始參與社會治理，社會治理呈現(xiàn)多元化的特點，服務(wù)外包（Service Outsourcing）、民營化（Privatization）、政府購買（Government Purchase）、BOT （Build-Operate-Transfer）等治理手段不斷創(chuàng)新。在市場化的模式下，政府與市場之間是平等的合作關(guān)系，政府以合同的形式將企業(yè)等市場主體引入社會治理任務(wù)完成的過程中，同時政府也展現(xiàn)了民主、平等、效率的精神。在當(dāng)下的社會治理實踐中，醫(yī)療衛(wèi)生、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、培訓(xùn)就業(yè)、城市管理等諸多任務(wù)均有采用市場化方式提供的現(xiàn)象。[6](P149-155)

這兩類研究對于我們理解社會治理背景下的地方政府行為大有裨益，在眾多學(xué)者大量有益研究的基礎(chǔ)上，本文做如下澄清：

第一，就地方政府采用科層制來完成治理任務(wù)而言，現(xiàn)有研究主要集中在發(fā)展經(jīng)濟、維穩(wěn)、環(huán)境保護、計劃生育等強組織激勵任務(wù)的動機和過程描述上，一般意義上的日常弱組織激勵任務(wù)（城市管網(wǎng)巡護）是如何執(zhí)行的，我們?nèi)圆坏枚?，具體的過程機制尚未得到清晰的描述，而關(guān)注這類組織任務(wù)的完成更加有助于我們理解地方政府的運作邏輯。第二，就地方政府采用市場化來完成治理任務(wù)而言，現(xiàn)有研究較多地圍繞“委托-代理”理論展開，所關(guān)注的焦點在委托人如何設(shè)計合同規(guī)則來約束代理人行為，導(dǎo)致的結(jié)果就是，所有的問題都是合同問題，所有的合同問題都是委托代理問題，所有的委托代理問題都是激勵問題，[7]這種討論雖然有利于委托人約束代理人的行為，但討論的前提是地方政府已經(jīng)采取了市場化的方式。第三，雖然兩者均圍繞“政府完成治理任務(wù)的方式”展開，其背后的理論邏輯卻大不相同，市場化模式蘊含的是經(jīng)濟學(xué)的效率邏輯，科層制模式蘊含的邏輯是我國政府組織制度安排所形成的激勵機構(gòu)，但無論是科層制還是市場化，實際上是地方政府在兩種不同的治理方式之間進行選擇。[8]

隨之而來的困惑就是地方政府選擇不同的治理方式的原因是什么？哪些因素影響了地方政府的選擇，這些因素通過什么方式來影響的呢？基于這些困惑，本文以Q市污水管網(wǎng)巡護這一弱組織激勵任務(wù)為例，重點討論地方政府選擇不同的公共服務(wù)的供給模式的影響因素，并試圖刻畫地方政府完成弱組織激勵的任務(wù)過程，這有助于我們理解我國地方政府獨特的治理邏輯。

二、科層制與市場化：新公共管理運動和交易成本經(jīng)濟學(xué)的觀點

20世紀80年代以來，公共服務(wù)市場化運動在全球蔓延并蓬勃發(fā)展，西方發(fā)達國家將公共服務(wù)市場化改革視為政府改革的核心內(nèi)容，發(fā)展中國家也不斷依據(jù)國情來調(diào)整和實施公共服務(wù)市場化改革。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國在公共服務(wù)市場化方面進行了一系列的有益嘗試，并取得了一定成效。一方面，通過公共服務(wù)市場化，政府的財政壓力得到了一定程度的緩解；另一方面，通過引入市場競爭機制，公共服務(wù)的水平和質(zhì)量得到了明顯的提高和改善。公共服務(wù)市場化把一部分原來由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移出來讓市場經(jīng)營，從而在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府因此有更多的時間和精力專注于應(yīng)該管理、能夠管理、可以管理好的公共服務(wù)項目，這樣不僅可以減少財政開支、節(jié)約行政成本，而且能夠提高政府的管理效率。[9]為此，中央政府積極推進公共服務(wù)市場化改革。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確指出，在“十二五”期間，我國初步建立有效的購買服務(wù)平臺和機制，到2020年在全國基本建立起比較完善的政府購買服務(wù)的相關(guān)制度。十八屆三中全會進一步指出：要推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制向市場購買。[10]

政府為何要采取市場化的方式提供公共服務(wù)？Miranda認為，降低政府財政開支是政府推行市場化的主要原因。[11]在技術(shù)變化與效率邏輯這兩種價值觀的共同影響下，市場化成為了提升政府公共服務(wù)績效的有力工具。[12](P55-61)Hart等進一步指出，引入市場競爭機制可以節(jié)省政府的公共產(chǎn)品供給成本，并實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。[13](P1127-1161)現(xiàn)有理論認為，市場化能通過讓公共組織形成規(guī)模經(jīng)濟，避開巨大的供給與需求壓力，以競爭激勵的方式來克服官僚體制效率低下的問題，[14](P7-50)單一的公共服務(wù)供給模式不能滿足社會化的需求，生產(chǎn)者與提供者分離、多元化的服務(wù)供給主體成為政府部門提供公共服務(wù)的合理選擇。[15][16]非核心的政府職能可以外包給市場，增進公共服務(wù)效率的同時還可以使公共部門管理者集中于組織核心任務(wù)，進而提高組織的彈性和績效。[17](P204-212)總的來看，在新公共管理運動的倡導(dǎo)下，節(jié)約成本、提高績效是地方政府選擇以市場化的模式提供公共服務(wù)的主要原因。

新公共管理運動的相關(guān)研究討論了地方政府選擇公共服務(wù)市場化供給模式的原因，但美中不足的是這些研究只是從宏觀層面進行的一種概括性的描述，而公共服務(wù)市場化內(nèi)部的微觀過程機制尚沒有得到細致描述。在此基礎(chǔ)上，對于公共服務(wù)市場化技術(shù)操作層面的分析比新公共管理運動的理論討論更加細致具體，這類研究更加有助于我們理解公共服務(wù)市場化的過程機制，典型的就是交易成本理論，這類研究是從組織間互動的視角來解釋為什么地方政府采用市場化（或科層制）的模式來提供公共服務(wù)。

交易成本理論的主要觀點是科層制和市場化兩種公共服務(wù)供給模式可以相互轉(zhuǎn)化，當(dāng)通過科層制實現(xiàn)某種交易成本過高時，人們就會通過市場化來達到目的；當(dāng)通過市場化交易成本過高時，人們就會把這種交易內(nèi)化，變成組織內(nèi)部的一個問題。追逐交易成本最小化的效率規(guī)則決定了不同的組織形式和行為選擇，交易成本的差異造成了不同組織的形式和不同的治理結(jié)構(gòu)（governance structure）的差異。[18](P233-261)威廉姆森通過交易資產(chǎn)專用性、交易頻率、交易的不確定性三個分析工具來刻畫交易成本的大小，三者的區(qū)別性組合塑造了不同的交易成本。資產(chǎn)專用性指的是資產(chǎn)在沒有價值損失的前提下能夠被不同的使用者用于不同投資場合的能力，不確定性指的是在交易過程的不可預(yù)測的變化，交易頻率則指的是在一段時間內(nèi)的交易次數(shù)。[19][20](P100-120)在威廉姆森的框架中，交易的專門化程度越高、交易頻率越高、交易的不確定性越高，越傾向于科層方式的治理結(jié)構(gòu)；交易的專門化程度越低、交易的頻率越低、交易的不確定性越低，越傾向于市場化的治理結(jié)構(gòu)。在交易成本的分析邏輯中，城市污水管網(wǎng)巡護這一組織任務(wù)不具有較高的資產(chǎn)專用性，尚不需要為了完成此項任務(wù)而進行的專用性資產(chǎn)投資；交易頻次也較低，只是每年一次交易，地方政府采用政府購買的方式來進行交易，一次性購買一年的服務(wù)；對于交易的不確定性而言，城市管網(wǎng)巡護并不需要較高的技術(shù)，巡護人員也不需要經(jīng)過專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，日常巡護的工作任務(wù)出現(xiàn)意外風(fēng)險的可能性也不高。按照交易成本的分析框架看來，城市管道網(wǎng)絡(luò)巡護具有低資產(chǎn)專用性、低交易頻率、低交易確定性的特點，這樣的組織任務(wù)本應(yīng)該采用市場化的方式，可為什么出現(xiàn)了“地方政府有一部分采用市場化，另一部分采用科層制”的現(xiàn)象呢？交易成本的分析框架對這個現(xiàn)象并不能給出一個合理的答案。

雖然交易成本的分析框架非常清楚地解釋了兩種治理結(jié)構(gòu)的差別，但這種解釋框架仍存在一定的缺憾，一方面，這種解釋思路無法解釋兩種治理結(jié)構(gòu)同時存在于同一組織任務(wù)的執(zhí)行的組織現(xiàn)象，兩種治理結(jié)構(gòu)必然存在交易成本高低的問題，此時交易成本較高的形式為什么仍然會被采用？另一方面，交易成本理論在理論模型上對于兩種治理結(jié)構(gòu)的表述足夠清晰，但在實際問題的解決上，如何衡量兩種治理結(jié)構(gòu)中所具有的交易成本并非易事，這也使得交易成本度量的研究進展比較緩慢。

在我國實踐中的具體的問題分析上，眾多學(xué)者討論了公共服務(wù)市場化的過程機制，但對于公共服務(wù)市場化選擇的影響因素的討論并不充分。徐姝認為政府服務(wù)外包的風(fēng)險影響著地方政府進行市場化的選擇，但其所描述的外包風(fēng)險仍是拘泥于政府與承包商之間的委托代理的框架下，外包風(fēng)險仍是委托代理中的合同設(shè)計問題，整個服務(wù)外包的過程就如同一個訂立合同、執(zhí)行合同的過程，從而使政府與承包商的行為變得簡化。[21](P54-57)劉波更為直接地解釋了“究竟哪些因素影響了政府服務(wù)外包決策的選擇”這一問題，通過實證數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：任務(wù)復(fù)雜性、市場成熟性、政治因素、政府間的競爭、領(lǐng)導(dǎo)支持對公共服務(wù)外包決策有顯著影響；財政資源與外包決策的關(guān)系不顯著。[22](P46-53)在委托代理的框架下，他們進一步討論了政府間關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)支持對于政府服務(wù)外包決策的影響，但對于“領(lǐng)導(dǎo)支持”這一影響因素的討論略微寬泛。此外，定量研究固有缺陷就是無法解釋過程機制的問題，這些影響因素是如何發(fā)揮作用的尚未得到清楚地描述。規(guī)范化的組織行為的發(fā)生有其獨特的組織支持和制度基礎(chǔ)，地方政府公共服務(wù)供給模式選擇的討論既要關(guān)注到任務(wù)屬性的影響，又不能忽視制度安排的作用。黃錦榮、葉林通過考察廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆向合同承包”來分析地方政府的選擇邏輯，他們認為，市場化雖然可以降低交易費用，但卻降低了地方政府官員對上級政府重點關(guān)注又可以直接考察的政策項目的回應(yīng)能力，使得地方政府官員在升遷晉升的“政治錦標賽”中處于不利地位，因此地方政府官員有很強的動機去避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，從而選擇用科層制取代市場化。[23](P100-120)雖然他們的研究考慮到了政府組織制度安排對治理模式選擇的影響，但他們解釋的重點在上級政府重點關(guān)注、績效可以直接考察的項目上，那么，上級政府不關(guān)注、績效不可測量的項目是如何執(zhí)行的呢？這些問題現(xiàn)有文獻并不能作出清楚的回答，而關(guān)注這類組織任務(wù)的完成更加有助于我們理解中國政府組織的運作邏輯及其組織內(nèi)部的獨特性。

根據(jù)以上論述，本文以Q市污水管道日常巡護這一常規(guī)任務(wù)為例，重點討論地方政府選擇公共服務(wù)市場化供給模式的主要影響因素，并試圖細致具體地描述弱組織激勵任務(wù)的執(zhí)行過程。筆者認為，政府采用市場化（或者科層制）的方式來供給公共服務(wù)，在交易成本的解釋框架下，中國政府上下級的權(quán)責(zé)關(guān)系有著更為基礎(chǔ)性的作用，因此，本文主要從組織任務(wù)壓力和上級政府的問責(zé)風(fēng)險感知兩個維度展開討論。本文的實證數(shù)據(jù)主要來自2015年7月至8月近兩個月的田野觀察，在田野調(diào)查期間，筆者通過訪談、參與觀察、文本資料等方式來搜集資料，使城市污水管網(wǎng)巡護這項弱組織激勵任務(wù)的執(zhí)行過程變得清晰和完整。之所以選擇城市管網(wǎng)巡護這項任務(wù)，原因是在田野調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，污水管網(wǎng)巡護任務(wù)同時有科層制和市場化兩種形式，通過此項任務(wù)來討論地方政府治理方式選擇的影響因素，可以控制領(lǐng)導(dǎo)人偏好等其他因素，得出更為準確的結(jié)論。

三、城市管網(wǎng)巡護：科層制與市場化的融合

Q市為南方沿海城市，排水管理中心成立于2008年，屬財政全額撥款、正科級單位,核定編制90人，隸屬于Q市市政公用事業(yè)管理局。中心的主要職責(zé)是承擔(dān)市區(qū)污水管網(wǎng)的維修、維護和管理工作，市區(qū)污水管網(wǎng)的改造、建設(shè)，參與污水管網(wǎng)工程竣工驗收，受主管局委托、負責(zé)對A、B、C、D四個生活污水處理廠的監(jiān)督。隨著湖南、廣州等地不斷爆出“井蓋吃人”①的消息，地下管道網(wǎng)絡(luò)的巡護工作變得比較敏感。Q市管道網(wǎng)絡(luò)巡護標準是按照市政公用事業(yè)管理局的要求制定的，巡護工作主要是圍繞四個污水處理廠開展，A、B兩個污水處理廠組團管網(wǎng)巡護任務(wù)由排水管理中心的巡護大隊承擔(dān)，C、D兩個污水處理廠組團管網(wǎng)巡護任務(wù)由巡護公司承擔(dān)。

（一）巡護大隊所執(zhí)行的管網(wǎng)巡護

巡護大隊是管網(wǎng)建設(shè)管理科（股級單位）的一個分支機構(gòu)，巡護隊長具有正式編制，其他巡護人員多為非編制合同工，巡護大隊主要負責(zé)A、B兩個污水處理廠的管網(wǎng)巡護，每天兩次巡護，巡護時段為上午8:00-12:00和下午15:00-18:00，每次巡護由兩人組成巡護小組，主要的交通工具為巡護人員自備的電動車，巡護人員從家里到巡護起點的路程超過10公里，每月給予200元的交通補貼；5~10公里，每月給予100元的交通補貼。

巡護內(nèi)容主要包括以下方面：（1）井蓋丟失、未蓋好、破損（單獨或多處合計≥100cm2）、邊緣破損、遭人為鉆孔破壞及跳動有聲響；（2）污水外溢（含污水溢流路面、污水管所在道路積存水）及井內(nèi)冒煙霧；（3）井蓋與座間隙>2cm、高差>2cm、檢查井蓋突出及塌陷>2cm；（4）檢查井蓋周邊路面破損（檢查井蓋周邊路面出現(xiàn)≥2cm裂縫，塌陷、路面出現(xiàn)掏空≥2cm裂逢）、井框破損（≥2cm裂逢）；（5）施工單位對現(xiàn)狀污水設(shè)施破壞或疑構(gòu)成安全隱患；（6）檢查井蓋被違占違埋、檢查井蓋高程未符合要求（一般高于混凝土路面20cm）；（7）施工單位未經(jīng)排水許可私接（私自建管或臨時接管排水）；（8）檢查井蓋標識錯誤：使用屬性錯誤（錯標為雨水井蓋、自來水井蓋）。②

排水管理中心為有效管理巡護大隊的巡護人員，在2014年成立了考評科（股級單位）?？荚u科每周以小組為單位對A、B組團各抽取2條道路共計4條道路進行考評，并對巡護小組進行評分，各小組所得分數(shù)的平均分即巡護小組月考評得分。月考評優(yōu)秀的給予200元獎勵、月考評良好的不給予獎勵、月考評良好以下的給予100元罰款；巡護人員連續(xù)3個月考評罰款為零的給予200元獎勵；值班人員連續(xù)6個月考評罰款為零的給予200元獎勵；年度內(nèi)出現(xiàn)被市局考評中心通報、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故等累計次數(shù)超過4次（含4次）或累計出現(xiàn)3次月考評得分良好以下，給予通報批評，并取消當(dāng)年度評先評優(yōu)資格。③

（二）巡護公司所執(zhí)行的管網(wǎng)巡護

巡護公司負責(zé)C、D兩個污水處理廠組團管網(wǎng)巡護，共計38條（段）污水管道。巡護合同規(guī)定的巡護期限為每年1月1日至12月31日，巡護合同每年簽訂1次，按照合同要求，巡護公司每天進行不少于1次的管網(wǎng)巡護。排水管理中心按月對巡護公司提供的污水設(shè)施巡查及應(yīng)急維護服務(wù)支付實際巡查費用，實際巡查費用=基本巡查費用-考評罰款（基本巡查費用根據(jù)《F省城鎮(zhèn)排水設(shè)施養(yǎng)護維修年度經(jīng)費定額》，并結(jié)合巡護公司的實際巡查考評情況進行計算）。巡護公司管網(wǎng)巡護的基本要求是：（1）檢查井蓋不應(yīng)被道路護欄、路沿石、綠化帶填土、鋪路材料、構(gòu)筑物及建筑垃圾等違章埋沒及違占；（2）井蓋嚴禁缺失；（3）井蓋不得出現(xiàn)單獨或多處合計≥100cm2破損面積；（4）井座不得出現(xiàn)≥3處斷裂或≥1/2井框周長的破損；（5）井蓋、井座間距應(yīng)＜2cm，井蓋與井座高差應(yīng)＜3cm，井蓋與路面高差應(yīng)＜3cm；（6）在車輛經(jīng)過時,井蓋不應(yīng)出現(xiàn)異常跳動和聲響；（7）檢查井蓋周邊路面不得出現(xiàn)≥3cm塌陷及≥2cm裂逢等異常現(xiàn)象；（8）井蓋標識必須與污水管道屬性一致；（9）檢查井高于綠化帶地面≥20cm。④

排水管理中心考評科同時也負責(zé)對巡護公司雇傭的巡護人員進行考評與管理，考評科每周以小組為單位對C、D組團各抽取2條道路共計4條道路進行考評，考評的主要內(nèi)容圍繞日常巡查內(nèi)容及維護標準的相關(guān)規(guī)定，并按照《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護罰款標準》所規(guī)定的內(nèi)容進行罰款，罰款從每月基本巡查費用扣除，以此來保證巡護公司按時完成巡護任務(wù)。但是，在實際執(zhí)行過程中，考評科對巡護公司巡察和考評并非工作重點，只是象征性的考核巡察。

（三）巡護大隊與巡護公司的巡護任務(wù)比較

從巡護標準的規(guī)定來看，排水管理中心巡護大隊的巡護標準與巡護公司的巡護標準基本一致，這說明了巡護標準并不是影響地方政府選擇科層制或市場化來供給公共服務(wù)的原因。企業(yè)通常被認為在公共服務(wù)的具體領(lǐng)域具有更強的專業(yè)性，從而擁有更高的效率，但城市管網(wǎng)巡護并不存在這種情況，無論是巡護大隊還是巡護公司，管網(wǎng)巡護任務(wù)所需要的技術(shù)、設(shè)備、任務(wù)完成的具體程序都是一致的，在一定程度上看，巡護大隊和巡護公司完成任務(wù)效率也是相同的，因此，公共服務(wù)市場化的諸多技術(shù)優(yōu)勢并非排水管理中心采用市場化的原因。

巡護大隊和巡護公司的巡護任務(wù)的不同之處主要有兩點：一是具體的巡護區(qū)域不同。巡護大隊的巡護區(qū)域主要是A、B兩個組團區(qū)域的污水管道，這兩個組團的管道位于Q市老城區(qū)，人口密度大，人流量、車流量較大，基礎(chǔ)設(shè)施較差，比較容易出現(xiàn)井蓋破損、斷裂的情況。巡護公司的巡護區(qū)域主要是C、D兩個污水處理廠組團管道，這兩個區(qū)域的污水管道位于Q市科教新區(qū)，人口密度較小，車流量、人流量較小，基礎(chǔ)設(shè)施較好，井蓋、管道破損、斷裂的概率比較低。二是考評科的監(jiān)管程度不同，考評科主要的監(jiān)管任務(wù)是監(jiān)管巡護大隊的管道網(wǎng)絡(luò)巡護，在田野調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，巡護大隊每月都會有若干名巡護人員得到獎勵或者受到處罰，總的來看，獎勵的比重要大于處罰的比重，這說明考評科的巡護考評主要是以經(jīng)濟激勵為主，經(jīng)濟問責(zé)只是一種輔助手段。而對于巡護大隊的巡護考評，則只是象征性的，具體的罰款數(shù)額更是微乎其微，原因主要有兩點，一是考評科日常的工作人員只有三名，無法完成同時對四個組團的巡護監(jiān)管；二是如果對巡護公司的罰款較多，勢必損害巡護公司的經(jīng)濟效益，巡護公司就會“要挾”排水管理中心。我們認為這兩點是影響地方政府選擇不同的公共服務(wù)供給方式的關(guān)鍵性因素。

四、半科層制半市場化：問責(zé)風(fēng)險與任務(wù)壓力的策略選擇

本文所討論的組織任務(wù)是地方政府面臨的諸多任務(wù)中的一項弱組織激勵任務(wù)。對于地方政府而言，日常所面臨的組織任務(wù)可以分為兩類：一類是強組織激勵任務(wù)，一類是弱組織激勵任務(wù)。這一分類的標準是遵循“多任務(wù)委托-代理”理論的邏輯，在該理論看來，組織任務(wù)間是否存在競爭主要取決于該項任務(wù)與經(jīng)濟增長是否相關(guān)、任務(wù)本身是否具有有效政績信號，[24](P24-52)[25](P972-991)[26](P598-614)據(jù)此，我們把與經(jīng)濟增長相關(guān)或具有有效政績信號的任務(wù)定義為強組織激勵任務(wù)，把與經(jīng)濟增長無關(guān)且不具有有效政績信號的任務(wù)定義為弱組織激勵任務(wù)。對于“城市污水管網(wǎng)巡護”這一任務(wù)而言，它既與經(jīng)濟增長無關(guān)，又不具有有效政績信號，因此，是一項弱組織激勵任務(wù)。由于該任務(wù)的組織績效不可測量，完成好這項任務(wù)并不會得到上級政府的獎勵，但是，一旦出現(xiàn)意外事故，地方政府難辭其咎，很容易受到上級政府的問責(zé)。在管道網(wǎng)絡(luò)巡護的過程中，為什么地方政府要同時采取兩種不同的公共服務(wù)供給模式？其中一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就C、D組團管網(wǎng)巡護采取市場化的方式，與A、B組團相比，C、D組團最大的特點就是位于科教新區(qū)，人口密度較小，車流量較小。這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)使我們意識到Q市政府采用市場化的模式來提供公共服務(wù)絕不是簡單的雙邊合同關(guān)系，公共服務(wù)市場化的背后是上下級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這種權(quán)責(zé)關(guān)系起著更為基礎(chǔ)性的作用。

（一）非編制合同工：編制安排與任務(wù)壓力的意外后果

Q市排水管理中心編制人數(shù)為90人，目前尚未滿編，非編制雇傭人員30人左右，四個污水處理廠組團管道大約70條（段），按照每天巡護兩次的標準，巡護工作需要大量的巡護人員。城市污水管網(wǎng)巡護只是管網(wǎng)建設(shè)管理科的一項日常任務(wù)，而管網(wǎng)建設(shè)管理科還承擔(dān)著管道建設(shè)、維修等任務(wù)，無論是對排水管理中心而言，還是對管網(wǎng)建設(shè)管理科而言，污水管網(wǎng)巡護都是一項弱組織激勵任務(wù)，無法影響到組織的注意力分配，更無法參與到組織注意力的爭奪。

面對編制人員有限與組織任務(wù)繁重的矛盾，排水管理中心雇傭了大量的非編制合同工來應(yīng)對這種矛盾，整個巡護大隊，只有巡護隊長和一名副隊長是編制人員，其余的巡護人員均是非編制合同工。雇傭非編制合同工來進行城市管網(wǎng)巡護，是以科層制的模式來提供公共服務(wù)，排水管理中心采用這種方式也是一種無奈之舉。一方面，管網(wǎng)巡護的工作任務(wù)并非上級政府考核指標所包含的治理任務(wù)，地方政府并不會重視這種任務(wù)的完成；另一方面，管網(wǎng)巡護工作一旦出現(xiàn)問題，很容易受到社會輿論的關(guān)注，地方政府必然面臨著被上級政府問責(zé)的風(fēng)險。雖然完成好這項治理任務(wù)不會被上級政府獎勵，但不被上級政府問責(zé)才是地方政府追求的首要目的，因此，管網(wǎng)巡護任務(wù)所帶來的意外后果則具有了問責(zé)激勵，采用非編制合同工來完成管網(wǎng)巡護的任務(wù)是下級政府面對人員編制有限與組織任務(wù)繁重矛盾的一種應(yīng)對策略。

政府組織實施的任何一項策略都有一定的組織制度邏輯，重復(fù)再現(xiàn)的組織行為一定是構(gòu)建在相應(yīng)的、穩(wěn)定的組織制度和激勵機制上的，[27](P132-143)排水管理中心之所以能夠招募一定數(shù)量的合同工，Q市的財政管理制度為此提供了組織支持。

我們單位是90個人，現(xiàn)在只有86個，空缺4個，按公務(wù)員局的規(guī)定，可以招4個合同工，每人每年18000元的費用由公務(wù)員局予以補助，但這錢肯定是不夠的，我們還有一部分錢是養(yǎng)護經(jīng)費，比如電費、水費、設(shè)備保養(yǎng)，管道安裝井蓋，管道疏通之類的。我現(xiàn)在招了30個合同工，但我只有4個人的錢，不夠的話我們就把他們的工資放在管道網(wǎng)絡(luò)養(yǎng)護經(jīng)費里面，這個我們是可以自己變通的，只要總數(shù)不超過財政預(yù)算總數(shù)就好。⑤

在這種財政制度安排下，排水管理中心得以招募一定數(shù)量的合同工，這些合同工被分配到了各個科室，巡護大隊大約有10多名非編制合同工，巡護大隊負責(zé)A、B組團的管網(wǎng)巡護，C、D組團的巡護任務(wù)則承包給了第三方。這種不規(guī)范的財政預(yù)算為地方政府雇傭合同工提供了財政制度支持。

（二）市場化：問責(zé)風(fēng)險與任務(wù)壓力的無奈之舉

在市場化改革大潮的推動下，排水管理中心將C、D組團的管道網(wǎng)絡(luò)巡護承包給了第三方巡護公司。采用市場化的主要原因是排水管理中心自己無法采用科層制的模式來完成此項任務(wù)。除此之外，時任F省主管副省長大力推動服務(wù)市場化也是排水管理中心采取市場化的另一原因，在這個層面上來看，地方政府選擇公共服務(wù)市場化的模式也是一種對上級政府偏好的回應(yīng)。[28](P100-120)在Q市的實踐中，市場化并沒有起到節(jié)約成本的效果，反而在一定層面上加大了地方政府的經(jīng)濟成本。在基層政府工作人員看來，市場化改革的優(yōu)劣尚無定論。

市場化下代理人的投機行為已經(jīng)受到眾多學(xué)者的討論，但在實際的操作層面仍無法避免代理人的投機行為。雖然排水管理中心成立了考評科來定期檢查巡護公司的巡護效果，但所起到的作用微乎其微，考評科監(jiān)管的重點并不是監(jiān)管巡護公司，而是監(jiān)管巡護大隊。盡管市場化模式中存在著代理人投機的行為，面對繁重的組織任務(wù)，排水管理中心仍采取了將C、D這兩個組團的巡護任務(wù)外包給市場。但是，人口密度較大、車流量較多的A、B兩個污水處理廠組團的管道并沒有承包出去，這兩個片區(qū)是人口聚集區(qū)，井蓋道路很容易破損，如果破損了巡護沒有發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)了意外或者被曝光，就會被上級領(lǐng)導(dǎo)批評，甚至是被上級政府問責(zé)，因此，A、B兩個污水處理廠組團的管道仍是由巡護大隊巡護。

在Q市市政管理體系中，管網(wǎng)巡護的結(jié)果受到諸多監(jiān)管，比如市局考評中心通報、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故，一旦出現(xiàn)這些情況，排水管理中心的領(lǐng)導(dǎo)就會被市局領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)，問責(zé)風(fēng)險層層傳遞到一線的巡護人員，并在傳遞的過程中層層加重，這種問責(zé)風(fēng)險促使著一線巡護人員小心翼翼地巡護污水管道。

那兩個地方（C、D組團）人口較少，一方面，井蓋破損的概率比較低，車子很少，肯定就不易壞，另一方面，市局考評中心的人或數(shù)字城管的人也很少去那邊檢查，檢查都在這兩個地方（A、B組團），要是出現(xiàn)了事故，我們沒有巡護到要被批評，他們沒有檢查到也是要受批評的，所以，各方的焦點都在這兩個片區(qū)上。我們的井蓋上都有舉報電話，要是出現(xiàn)破損、漏水的情況都是會有群眾舉報給我們，我們?nèi)ジ鼡Q，通過舉報的電話舉報的差不多都在這兩個片區(qū)（A、B組團），那兩個片區(qū)（C、D組團）很少。⑥

在四個組團的管道網(wǎng)絡(luò)巡護中，很明顯地可以觀察到A、B組團管道項目蘊含著較高的問責(zé)風(fēng)險，C、D組團管道則問責(zé)風(fēng)險較低。問責(zé)風(fēng)險的不同是導(dǎo)致地方政府采取不同形式完成組織任務(wù)的主要原因之一。在地方政府組織運作的過程中，上下級政府間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系對地方政府的組織行為有很大影響。在整個管網(wǎng)巡護任務(wù)完成的過程中，任務(wù)壓力和問責(zé)風(fēng)險感知塑造了地方政府這種“半科層制半市場化”的獨特模式，市場化模式的選擇和考評機構(gòu)監(jiān)管這兩項核心環(huán)節(jié)均是圍繞上級政府的重點檢查區(qū)域展開，問責(zé)風(fēng)險是“半科層制半市場化”任務(wù)模式的背后邏輯機制，而問責(zé)風(fēng)險又是代理人行為和上級政府檢查區(qū)別性組合的結(jié)果。

（三）問責(zé)風(fēng)險、任務(wù)壓力和公共服務(wù)供給模式選擇

地方政府公共服務(wù)的供給模式的選擇也遵循了中國政府的治理邏輯。中國政府治理邏輯是一種“上下分治”的治理體制，中央政府主要的任務(wù)是選拔、監(jiān)督和獎懲官員，行使“治官權(quán)”；地方政府的主要任務(wù)是治理轄區(qū)內(nèi)的民眾，行使“治民權(quán)”只要地方政府不違背中央的大政方針，均可在轄區(qū)內(nèi)因地制宜地治理民眾，而一旦出現(xiàn)問題，中央往往會對地方官員進行問責(zé)。[29](P1-40)在管網(wǎng)巡護這項任務(wù)的完成過程中，地方政府感知到的問責(zé)風(fēng)險是Q市排水管理中心選擇“半科層制半市場化”模式的主要原因。在社會穩(wěn)定一票否決的巨大壓力下，問責(zé)風(fēng)險成為地方政府行為的主要影響因素，為了避免被上級問責(zé)，地方政府必須謹慎地完成轄區(qū)內(nèi)的工作任務(wù)。

Schedler[30]對于問責(zé)給出了如下定義：“一方有義務(wù)告知另一方關(guān)于自身的行動和決定，并為行動和決定提供正當(dāng)性辯護，一旦出現(xiàn)不當(dāng)行為就要受到相應(yīng)的懲罰”。根據(jù)謝爾德的定義，地方政府所感知到的問責(zé)風(fēng)險主要由地方政府不當(dāng)行為、信息傳播和懲罰力度三個因素塑造，具體表現(xiàn)為：一是地方政府在任務(wù)完成中存在不當(dāng)行為；二是信息傳播使得上級政府能夠掌握地方政府不當(dāng)行為的信息；三是上級政府對地方政府的不當(dāng)行為實施懲罰。[31](P18-27)在具體的問責(zé)情境下，地方政府所感知到的問責(zé)風(fēng)險主要來源于自身的不當(dāng)行為和信息的傳播。在污水管網(wǎng)巡護的過程中，地方政府自身的不當(dāng)行為主要體現(xiàn)為代理人的投機行為，一旦代理人有“偷懶”的行為，地方政府的產(chǎn)生不當(dāng)行為的概率就大大增加，此時代理人的投機行為既包括市場化中巡護公司一線巡護人員的投機行為，也包括了巡護大隊一線巡護人員的投機行為。信息傳播主要體現(xiàn)為上級政府的檢查力度，上級政府檢查主要的表現(xiàn)方式有市局考評中心通報、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、發(fā)生安全事故等。本文認為代理人投機行為和上級政府檢查力度的區(qū)別性組合是地方政府問責(zé)風(fēng)險感知的主要來源（如表1）。

表1問責(zé)風(fēng)險源的區(qū)別性組合

在“委托-代理”理論[32](P35-52)[33](P57-74)看來，當(dāng)代理人具有較低程度的投機行為時，代理人會按照委托人的要求行事，代理人的行為更加符合委托人的利益，此時無論上級政府的檢查力度高低，都不會給地方政府帶來問責(zé)風(fēng)險；當(dāng)代理人具有較高程度的投機行為時，說明代理人很容易出現(xiàn)“偷懶”行為，這意味著地方政府發(fā)生不當(dāng)行為的概率增加，此時，只有當(dāng)上級政府具有較高的檢查力度時才可能來問責(zé)風(fēng)險，檢查力度較低的時候不會帶來問責(zé)風(fēng)險，檢查力度高意味著上級政府更有可能獲得地方政府不當(dāng)行為的信息。在管網(wǎng)巡護的過程中，A、B組團的管網(wǎng)位于中心城區(qū)，人口密度和車流量均較大，市局考評中心通報、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、安全事故發(fā)生等概率均比較大，上級政府對這兩個組團管道的檢查力度較高，這意味上級政府獲取地方政府不當(dāng)行為的信息概率很高，市場化巡護公司中的一線的巡護人員存在著較高程度的投機行為，在這種情境中，下級政府面臨較高的上級政府問責(zé)的風(fēng)險。C、D組團的管網(wǎng)位于新城區(qū)，遠離中心城區(qū)，人口密度較小，車流量較小，市局考評中心通報、數(shù)字城管辦立案、新聞媒體曝光、被領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)、安全事故發(fā)生等概率均比較小，上級政府對這兩個組團管道的檢查力度較低，這意味上級政府掌握地方政府不當(dāng)行為的信息概率較低，一線的巡護公司的巡護人員即使存在著較高程度的投機行為，下級政府面對的問責(zé)風(fēng)險也較低。無論是巡護大隊還是巡護公司，一線巡護人員均有不同程度的投機行為，但巡護大隊的非編制合同工的投機程度較低。一方面，非編制合同工受到組織內(nèi)部規(guī)章制度的約束，排水管理中心制定的相關(guān)政策規(guī)定，非編制合同工也需要認真遵守；另一方面，非編制合同工在巡護過程中受到的監(jiān)管更加嚴格，既包括正式編制人員（巡護隊領(lǐng)導(dǎo)）的監(jiān)管，又包括其他組織部門（考評科）的監(jiān)管，而且考評科的監(jiān)管力度很大。巡護公司的巡護人員只受到巡護合同的約束，雖然合同中規(guī)定了地方政府對巡護公司的相關(guān)監(jiān)管處罰措施，但這些措施在實際運作中并未得到有效執(zhí)行，地方政府并無精力去嚴格監(jiān)管巡護公司，一旦需要通過考評科來嚴格監(jiān)管巡護公司，地方政府治理成本必然大大增加，在沒有嚴格監(jiān)管的情況下，巡護合同規(guī)定的相關(guān)要求落實情況大打折扣。

此外，上級政府的問責(zé)風(fēng)險不僅影響了地方政府治理模式的選擇，問責(zé)風(fēng)險的擴張效應(yīng)還影響到巡護公司的承包選擇。由于A、B組團的管道包含著較高的上級政府問責(zé)風(fēng)險，巡護公司在選擇承包巡護任務(wù)的過程中，更愿意承包C、D組團的管網(wǎng)，這兩個組團的管網(wǎng)位于新城區(qū)，遠離中心城區(qū)，人口密度較小，車流量較小，被上級政府問責(zé)的概率較小，在同等價格的條件下，巡護公司并不愿意承擔(dān)A、B組團的管網(wǎng)巡護任務(wù)。在提高承包價格基礎(chǔ)上，巡護公司才愿意承包A、B這兩個組團，但提高承包價格又給Q市排水管理中心帶來了財政資金壓力，如果全部承包給巡護公司，排水管理中心還需要增加考評科的監(jiān)管人員數(shù)量以便能夠?qū)ρ沧o公司的巡護人員進行有效監(jiān)管。這樣一來，排水管理中心的污水管網(wǎng)巡護的成本支出會增加很多。因此，無論是從技術(shù)治理的角度還是從制度安排所形成的激勵結(jié)構(gòu)的角度，排水管理中心和巡護公司都不愿意將A、B組團的管道網(wǎng)絡(luò)巡護任務(wù)采用市場化的方式。問責(zé)風(fēng)險對于下級政府治理行為的影響來源于壓力型體制下的制度安排，[34]而對巡護公司的行為產(chǎn)生影響則是這種問責(zé)風(fēng)險的擴張效應(yīng)。

地方政府究竟在什么條件下選擇科層制（或市場化）的模式來提供公共服務(wù)？本文認為組織任務(wù)壓力和上級政府問責(zé)風(fēng)險共同塑造了地方政府的選擇行為。在實踐過程中，上級政府的問責(zé)風(fēng)險和組織任務(wù)壓力是影響地方政府選擇的兩個關(guān)鍵變量。A、B組團的管網(wǎng)巡護任務(wù)具有較高的組織任務(wù)壓力和較高的問責(zé)風(fēng)險的特征，地方政府選擇了科層制的方式；C、D組團的管網(wǎng)巡護任務(wù)具有較高的組織任務(wù)壓力和較低的問責(zé)風(fēng)險的特征，地方政府選擇了市場化的方式?？偟膩砜?，面臨較高組織任務(wù)壓力的時候，地方政府采取科層制的方式不能有效完成治理任務(wù)；面臨較高問責(zé)風(fēng)險的時候，采用市場化的模式會提高被上級政府問責(zé)的風(fēng)險。同時面對較高的問責(zé)風(fēng)險和較高的組織任務(wù)壓力的時候，地方政府所采取的策略是“半科層制半市場化”的方式，而組織任務(wù)可以被劃分為問責(zé)風(fēng)險較高和問責(zé)風(fēng)險較低的兩部分是地方政府可以成功采用“半科層制半市場化”方式的關(guān)鍵。

在Q市污水管網(wǎng)巡護這項公共服務(wù)的供給中，地方政府面對高問責(zé)風(fēng)險和高組織任務(wù)壓力時采取的是“半科層制半市場化”的策略。在中國政府官僚體制中，上級政府對地方政府的行為有顯著影響，而問責(zé)風(fēng)險則是背后的影響機制。在現(xiàn)有研究中，眾多學(xué)者都將公共服務(wù)市場化的過程看成一個雙邊治理結(jié)構(gòu)，焦點集中于委托人如何約束代理人行為。本文認為地方政府所感知到的問責(zé)風(fēng)險是影響地方政府選擇市場化的主要原因，中國向上負責(zé)的壓力型體制則是其中的制度因素，[35]在壓力型體制下，上級將各項指標以數(shù)量化任務(wù)的形式層層分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。壓力型體制實際上建構(gòu)了上級政府對基層政府的控制機制，借助于獎懲機制，壓力型體制促使地方政府在做出具體的行為選擇時要將上級政府的態(tài)度作為主要的參考因素。更為關(guān)鍵的是，在壓力型體制下，地方政府雖不一定要積極爭取上級政府的獎勵，但地方政府一定要竭力避免上級政府的問責(zé)。在壓力型體制下，公共服務(wù)的市場化實際上是一個包含上級政府檢查力度在內(nèi)的三方治理結(jié)構(gòu)，但上級政府并不直接出現(xiàn)在市場化的合同中，而是通過檢查的方式來影響地方政府的行為。在三方治理結(jié)構(gòu)中，地方政府與承包商之間通過政府購買合同形成互動，地方政府與上級政府通過壓力型體制下的上下級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系形成互動，上級政府與承包商之間并沒有直接的互動行為，但是上級政府可以通過檢查、問責(zé)的形式來干預(yù)下級政府與承包商的合作。上級政府雖然不能直接問責(zé)承包商，但上級政府可以通過問責(zé)下級政府進而直接影響下級政府與承包商之間的合同關(guān)系，在簽訂政府購買合同的過程中，地方政府會將上級政府的檢查問責(zé)作為一個關(guān)鍵的潛在影響因素考慮。在地方政府完成弱組織激勵任務(wù)的過程中，上級政府對地方政府究竟采取何種方式完成毫不關(guān)心，甚至表現(xiàn)出冷漠的態(tài)度，上級政府關(guān)注的是任務(wù)結(jié)果，壓力型體制下的各級政府受到上級政府的問責(zé)風(fēng)險的約束層層遞減，地方政府較容易被問責(zé)，問責(zé)風(fēng)險感知對地方政府行為選擇的結(jié)果影響也更顯著。

五、結(jié)論與討論

從技術(shù)治理層面討論地方政府采取何種形式完成組織任務(wù)容易忽視中國政府層級間的權(quán)責(zé)關(guān)系對地方政府選擇行為的影響。交易成本理論的基本觀點認為科層制和市場化的轉(zhuǎn)化是因為兩者交易成本的差異，交易成本理論的解釋以效率為邏輯起點，雖然新公共管理運動一直強調(diào)市場化改革，但效率從來都不是衡量地方政府表現(xiàn)的首要指標。[36](P100-115)本文主要關(guān)注的問題是究竟是哪些因素影響了地方政府公共服務(wù)供給模式的選擇？通過考察城市污水管網(wǎng)巡護過程發(fā)現(xiàn)，組織任務(wù)壓力和問責(zé)風(fēng)險感知是地方政府選擇“半科層制半市場化”的主要影響因素，并塑造了相應(yīng)的執(zhí)行過程，相比于組織任務(wù)壓力的影響，上級政府的問責(zé)風(fēng)險有著更為基礎(chǔ)性的作用。這從實際上反映出，公共服務(wù)科層制與市場化模式的選擇不僅是治理手段的應(yīng)用，也是地方政府應(yīng)對上級政府問責(zé)風(fēng)險所作出的策略選擇，壓力型體制中的上下級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系是其中的制度邏輯。

與此同時，本文還關(guān)注了弱組織激勵任務(wù)在地方政府日常工作中的執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府對于這類任務(wù)的執(zhí)行具有很強的策略性，依據(jù)上級政府問責(zé)風(fēng)險的不同而區(qū)別對待。特別需要指出的是，雖然A、B組團所蘊含的問責(zé)風(fēng)險較高，但它仍然不是一項強組織激勵任務(wù)，因為上級政府并不關(guān)心下級政府是如何執(zhí)行這項任務(wù)，甚至不關(guān)心這項任務(wù)的執(zhí)行結(jié)果，這項任務(wù)本身絲毫無法給地方政府帶來獎勵，而問責(zé)的后果則是地方政府竭力避免的。在這類組織行為的執(zhí)行過程中，地方政府依據(jù)問責(zé)風(fēng)險和組織任務(wù)壓力的區(qū)別性組合來選擇不同的模式，這體現(xiàn)了地方政府采取策略性應(yīng)對的特點。除此之外，本文在一定程度上也擴張解釋了“為什么地方政府寧可雇傭大量的合同工，也不愿意將組織任務(wù)市場化”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的廣泛存在也是由于壓力型體制中的上級政府問責(zé)風(fēng)險的原因。

在實證材料分析層面，本文認為傳統(tǒng)的公共服務(wù)市場化分析多為政府和承包商的雙邊互動，但實際上，壓力型體制中的上級政府也通過檢查、問責(zé)的方式參與下級政府的治理行為，公共服務(wù)市場化實質(zhì)是一個三方治理結(jié)構(gòu)而非簡單的雙邊互動結(jié)構(gòu)。與現(xiàn)有研究不同，本文并沒有集中討論市場化中委托人應(yīng)該如何約束代理人的投機行為，而是著眼于討論地方政府采用市場化提供公共服務(wù)的選擇的影響因素，這有助于我們更好地理解地方政府的微觀運作過程，揭開地方政府日常運作的面紗，有利于促進知識增長。本文也沒有圍繞交易成本進行更為深入的任務(wù)屬性討論，因為忽略了壓力型體制對地方政府選擇行為的影響所得出的結(jié)論難免有失真部分。

最后需要指出的是，本案例僅僅關(guān)注的是管道網(wǎng)絡(luò)巡護這一類弱組織激勵任務(wù)的完成情況。個案研究并不追求普遍性與全面性，追求的是“片面的深刻”，通過對地方政府完成管網(wǎng)巡護任務(wù)的個案分析，從一個側(cè)面描繪出地方政府完成弱組織激勵任務(wù)的具體過程，并嘗試找出地方政府選擇不同公共服務(wù)供給模式的主要影響因素，以豐富現(xiàn)有研究。本文并沒有提出一個統(tǒng)一的理論框架去解釋地方政府的選擇行為，當(dāng)然，通過問責(zé)風(fēng)險和組織任務(wù)壓力的區(qū)別組合來刻畫政府選擇，還會有其他類型，表2給出了地方政府選擇的理想類型。

表2地方政府選擇的理想類型

當(dāng)問責(zé)風(fēng)險較低的時候，地方政府可以選擇市場化也可以選擇科層制，但在組織任務(wù)壓力較高的情況下，地方政府采用市場化的方式是理智的選擇；在組織任務(wù)壓力較低時，地方政府可以在兩種方式之間選擇；當(dāng)問責(zé)風(fēng)險較高的時候，而組織任務(wù)壓力較低時，地方政府采用科層制的方式是理想選擇?？傮w來看，在問責(zé)風(fēng)險較高的情況下，地方政府不愿意采用市場化的方式，因為市場化過程中代理人的投機行為會提高問責(zé)風(fēng)險，在關(guān)于“委托-代理”研究中，大量的研究者證明通過有效的合同設(shè)計可以有效約束代理人的投機行為，但這種合同設(shè)計會給地方政府帶來高昂的行政成本，地方政府因此不愿意采用市場化的方式。此外，當(dāng)政府同時面臨較高的問責(zé)風(fēng)險和較高的組織任務(wù)壓力時，地方政府往往會采取策略性應(yīng)對，本案例所展示的政府策略性選擇是“半科層制半市場化”，而策略性選擇的其他表現(xiàn)方式還需要繼續(xù)實證觀察。

（致謝：感謝華僑大學(xué)賴詩攀、王惠娜、周碧華三位老師的批評建議。）

注釋：

①媒體評女孩落井事件：奪命下水井拷問城市良心，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/25/ c_124497093.htm，2015年11月7日訪問。

②資料來源：Q市排水管理中心，《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護管理辦法》。

③資料來源：Q市排水管理中心，《城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡護罰款標準》。

④資料來源：Q市排水管理中心，《2015年度城鎮(zhèn)污水設(shè)施巡查及應(yīng)急維護合同》。

⑤資料來源：訪談筆記20150821HJS001。

⑥資料來源：訪談筆記20150821HJS002。

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（編輯：康寧）

D035

A

1009-4997（2016）02-0035-10

2016－03－22

何彬（1992-），男，河北唐山人，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理；潘新美（1966-），女，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：行政管理、憲法與行政法。

本文為國家社科基金青年項目“公共危機管理中地方政府行為取向的動力機制研究”、“政府購買公共服務(wù)的公共性流失問題及對策研究”的階段成果；華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育計劃資助項目。