尹浩

[摘 要]在社區(qū)研究領(lǐng)域中，以國(guó)家和社會(huì)為中心，以統(tǒng)和主義為分析范式，難以解讀社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)與理想張力，也難以回答作為利益共同體的社會(huì)與作為權(quán)力系統(tǒng)的國(guó)家在同一分析框架下的張力。在目前“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的格局下，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)逐漸由國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)向以國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)階段轉(zhuǎn)變，由行政化單向推動(dòng)向以行政化與社會(huì)化雙向推動(dòng)方向轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變既需要推進(jìn)政府社會(huì)職能的協(xié)作化改革進(jìn)程，克服政府部門功能分散的弊端，重建政府在城市基層社區(qū)的權(quán)威，也需要加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)要素的培育和引導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)建設(shè)；治理；社區(qū)碎片化；政府行動(dòng)；社會(huì)行動(dòng)

[中圖分類號(hào)] C912.83

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1007-8487（2016）07-0055-11

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是社會(huì)得以發(fā)展運(yùn)行的基礎(chǔ)。迄今，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)在人員隊(duì)伍、規(guī)章制度、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已取得了巨大成績(jī)，而與此不對(duì)稱的是中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的理論研究卻呈現(xiàn)出較大的分歧：一種是從國(guó)家中心主義分析范式出發(fā)，主張基層政權(quán)建設(shè)，推進(jìn)政黨基層滲透、政府職能社區(qū)化等；另一種則從社會(huì)中心主義分析范式出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)自組織在公共事務(wù)中的自主治理。前者立足現(xiàn)實(shí)，更加關(guān)注國(guó)家權(quán)力在社會(huì)、社區(qū)秩序的積極效應(yīng)，強(qiáng)調(diào)政府管理與公共服務(wù)要縱向到底；后者立足未來(lái)，考慮到行政滲透“內(nèi)卷化”態(tài)勢(shì)下的消極影響，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自我管理與服務(wù)要橫向到邊，其爭(zhēng)論背后彰顯著現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中“主權(quán)國(guó)家”與“國(guó)民國(guó)家”的張力 [1]（P227）?；诖?，國(guó)內(nèi)學(xué)者引用統(tǒng)和主義，試圖調(diào)和二者對(duì)立狀態(tài)。然而，社會(huì)建設(shè)的兩難癥結(jié)與要害，“在于社會(huì)一直沒(méi)有形成獨(dú)立的、自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”[2]（P3），統(tǒng)和主義所預(yù)設(shè)的國(guó)家與社會(huì)的平等地位在本土不復(fù)存在。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)界在嘗試使用該分析范式時(shí)，依然延續(xù)國(guó)家與社會(huì)二分法分析邏輯，要么注重國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)統(tǒng)和，要么主張社會(huì)主導(dǎo)下的國(guó)家統(tǒng)和理念。即便如此，統(tǒng)和主義所倡導(dǎo)的國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)與合作的理念，卻為我們把握我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的規(guī)律，彌補(bǔ)中國(guó)城市建設(shè)的“學(xué)術(shù)斷裂帶”提供了有益啟示，即在目前“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的格局下，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)逐漸由國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)向以國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)階段轉(zhuǎn)變，由行政化單向推動(dòng)向以行政化與社會(huì)化雙向推動(dòng)方向轉(zhuǎn)變。

一、單向推動(dòng)：國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)下社區(qū)建設(shè)的歷程分析

社區(qū)概念最早由德國(guó)學(xué)者滕尼斯提出，20世紀(jì)30年代由學(xué)者費(fèi)孝通先生翻譯進(jìn)入中國(guó)視野，而真正進(jìn)入政策體系卻在20世紀(jì)50年代。與西方國(guó)家社區(qū)建設(shè)注重社會(huì)組織運(yùn)行、社區(qū)組織化過(guò)程不同，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定，其次分別為社區(qū)服務(wù)體系與居民自治和發(fā)展民主建設(shè)[3]。西方社區(qū)以公共交往和情感共同體等為紐帶聯(lián)接而成，自我治理能力強(qiáng)；而我國(guó)社區(qū)更多關(guān)注的是管理空間的區(qū)隔，國(guó)家主導(dǎo)推動(dòng)行政介入痕跡明顯。

（一）中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的背景

新中國(guó)建立初期，面對(duì)千瘡百孔的城市社會(huì)，為了維護(hù)新生政權(quán)，保衛(wèi)革命果實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨借鑒蘇聯(lián)社會(huì)發(fā)展模式，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┝擞?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制客觀上造成權(quán)力集中的行政管理體制和社會(huì)管理體制。在這個(gè)結(jié)構(gòu)體系中，國(guó)家壟斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的權(quán)力和各類資源，在城市借助各類工廠、行政機(jī)構(gòu)等單位制度，在鄉(xiāng)村借助人民公社制度，通過(guò)部門垂直關(guān)系控制生產(chǎn)管理組織，統(tǒng)一管理生產(chǎn)過(guò)程、生活方式與行為規(guī)范，全面吸納社會(huì)成員于這一結(jié)構(gòu)中，形成了國(guó)家吸納市場(chǎng)、國(guó)家吞噬社會(huì)的局面。在這種社會(huì)格局下，社會(huì)領(lǐng)域逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為補(bǔ)充的管理體制，形成了國(guó)家對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面控制，單位包攬了絕大部分城市居民的社會(huì)福利。改革開(kāi)放后，單位社會(huì)職能逐漸剝離，社會(huì)福利改由社會(huì)承擔(dān)。20世紀(jì)80年代，為彌補(bǔ)單位消解下社會(huì)保障服務(wù)的缺失，民政部開(kāi)始部署社會(huì)福利工作改革，提出政府主導(dǎo)下依靠社會(huì)多種力量興辦社會(huì)福利的新思路，并在1984年漳州會(huì)議上正式提出社區(qū)服務(wù)概念。1986年民政部聯(lián)合14個(gè)部委出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的決定》，明確了以殘疾人、孤兒、失業(yè)群體等社會(huì)救助為主要特征的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，隨后其內(nèi)容擴(kuò)展到社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等領(lǐng)域。1989年，全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)居委會(huì)在社區(qū)服務(wù)上的職能給予了詳細(xì)定位，即社區(qū)居民委員會(huì)是開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的實(shí)體自治機(jī)構(gòu)，這成為這個(gè)時(shí)期居委會(huì)工作的主要內(nèi)容之一。隨著20世紀(jì)90年代初市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的最終確立，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單位制不復(fù)存在，原有國(guó)家全面吸納社會(huì)、控制社會(huì)的局面逐步消解，但因缺乏中間承接體，社會(huì)管理和服務(wù)職能開(kāi)始以“漏斗形式”沉淀于街區(qū)層面，并最終由社區(qū)兜底，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題社區(qū)化等現(xiàn)象，形成了所謂的“矛盾在基層、根源在體制” [4]（P9）的社會(huì)發(fā)展困境。

（二）國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)的必要性

國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，主要憑借行政手段，依靠行政資源，自上而下推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的思路和過(guò)程。從中國(guó)城市社區(qū)發(fā)展歷程來(lái)看，尤其是在社區(qū)自身發(fā)育不足的背景下，行政推動(dòng)而非社會(huì)推動(dòng)是有一定的必要性的。

因受經(jīng)濟(jì)急需發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)影響，用于投入社會(huì)建設(shè)的財(cái)政滯后，社區(qū)服務(wù)處于附屬補(bǔ)充地位，其功能主要是為深化經(jīng)濟(jì)改革掃清道路。在經(jīng)濟(jì)剛起步和未起步的地區(qū)，地方政府并不重視社區(qū)服務(wù)，城市居民委員會(huì)的地位雖在法律上、制度上得到了合法性認(rèn)可，然而，因資源投入有限，社區(qū)建設(shè)初期很多地方社區(qū)居民委員會(huì)還沒(méi)有辦公場(chǎng)所，社區(qū)工作者人員年齡偏大、報(bào)酬偏低，主要是由那些熱心為居民服務(wù)的居民構(gòu)成，工作方式也都是依靠傳統(tǒng)家長(zhǎng)制權(quán)威的說(shuō)教式，所提供的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、形式與居民實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)，基層社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重?！盎鶎由鐣?huì)誰(shuí)來(lái)管理、公共服務(wù)誰(shuí)來(lái)承接”是社區(qū)建設(shè)首要解決的現(xiàn)實(shí)困境。從國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三分法的角度理解，社區(qū)建設(shè)資源的主要來(lái)源不外乎政府、市場(chǎng)企業(yè)與社會(huì)組織。然而，社區(qū)公共服務(wù)的公益性質(zhì)直接決定著市場(chǎng)供給渠道的失靈。社會(huì)組織體系發(fā)育的遲緩也注定其難以持續(xù)支撐和滿足社區(qū)建設(shè)對(duì)各類資源的需求，單純依靠社會(huì)化資源供給也不現(xiàn)實(shí)。在社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不足與市場(chǎng)主體不愿進(jìn)入的前提下，社區(qū)建設(shè)所需資源（基礎(chǔ)設(shè)施、組織運(yùn)行資源等）只能走國(guó)家主導(dǎo)政府行動(dòng)的方向。因此，我國(guó)社區(qū)建設(shè)之初無(wú)論是從制度建設(shè)還是從資源供給來(lái)說(shuō)更多的要依靠政府的行政推動(dòng)而非自身的發(fā)展。