朱　穎，羅賢春（吉首大學法學與公共管理學院）

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一站式服務流程中的政務信息資源價值生成機理
——以社會保險業(yè)務流程為例

朱穎，羅賢春（吉首大學法學與公共管理學院）

摘要：通過對我國上海市社保中心和澳大利亞Centrelink（中央連接部）業(yè)務流程進行對比發(fā)現(xiàn)，兩大機構雖各自性質有所不同，但都是基于一站式服務的業(yè)務流程。在分析比較的基礎上構建了“共享（Share）—核查（Check）—應用（Apply）”模型，從路徑導航、內(nèi)容闡釋和認知應用等方面闡釋政務信息資源的價值生成。

關鍵詞：電子政務；信息資源價值；信息服務；業(yè)務流程

隨著電子政務應用層面的不斷推進，政務信息資源在政府業(yè)務流程中全程流轉、共享、整合，使政務信息資源價值與政府業(yè)務流程融合并進?！?006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出把政務信息資源整合列為電子政務建設的首要戰(zhàn)略行動。政務信息資源整合將在未來若干年內(nèi)持續(xù)成為電子政務的戰(zhàn)略重點和建設要點。信息資源通過共享和整合，在政務流程的各環(huán)節(jié)生成不同類型的價值。

1　一站式服務業(yè)務流程

電子政務中通過因特網(wǎng)以及跨功能、跨權限共享數(shù)據(jù)庫等技術使信息流自動化，讓線性的信息處理轉變?yōu)槠叫?、共享性的信息處理，打破了政府部門人為的職能分割。［1］現(xiàn)行的業(yè)務流程以公眾和社會需要，實現(xiàn)了以整體業(yè)務流程為中心的協(xié)同辦公，在現(xiàn)代信息技術支撐下實現(xiàn)一站式服務流程。一站式服務流程一是極大地節(jié)約了行政成本、提高了行政效率；［2］二是充分發(fā)掘和利用了電子政務龐大的信息資源。通過對信息資源的整合和加工，電子政務信息資源在政府業(yè)務流程中不斷生成新的價值并加以轉化應用。

1.1中外一站式服務業(yè)務流程比較

社會保險（Social Insurance），是指政府通過法律法規(guī)的形式，為依靠勞動收入生活的勞動人口及其家庭成員，提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷以及生育等保險待遇，以保障其在遭遇上述風險時的基本生活條件，從而維護社會穩(wěn)定的制度與措施。我國傳統(tǒng)的政務流程中，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷以及生育保險政策的實施分屬不同的經(jīng)辦機構辦理，公民享受保險待

上海市社會保險中心（以下簡稱“上海市社保中心”）是省級社會保險經(jīng)辦機構。目前該中心承擔著全市社會保險“五險合一”統(tǒng)一征繳以及市政府規(guī)定的其他社會保障基金征繳任務，并負責養(yǎng)老、工傷、生育保險的支付管理。從2000年起，該中心實施“兩個繳費基數(shù)一致”的辦法，采取牡丹社會保險繳費專用卡，并輔之以高度集約化的業(yè)務流程，實現(xiàn)了基金征繳率常年穩(wěn)定在99.9%以上。［3］上海市社會保險中心業(yè)務流程概括起來有四點。①社會保險登記。提出本地區(qū)按不同的社會保障項目進行登記的企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關及其職工范圍；向繳費單位索要相關證件和資料，為參保人員建立社會保險個人賬戶；借助工商、稅務部門擁有的資料核查沒有參加社會保險的單位和個人。②社會保險費的申報和繳納。通知相關單位和個人按照政策規(guī)定及時繳納社會保險費。③社會保險資格復核，建立社會保險記錄。確定申請人的社會保險待遇，并記錄入冊。④業(yè)務辦理。按照社會保險待遇發(fā)放社會化的要求，社會保險經(jīng)辦機構為每一個受保人在銀行開設一個支付賬戶，按時將應當支付的待遇金額劃撥到每一個人的支付賬戶。

1997年，澳大利亞政府決定成立非贏利性事業(yè)機構 Centrelink（中央聯(lián)絡中心），它根據(jù)《1997聯(lián)邦服務派送法案》的規(guī)定成立，屬于家庭與社區(qū)服務部（以下簡稱“家社部”）的一個派生機構，作為“政府和百姓之間服務與溝通的橋梁”。［4］Centrelink整合了澳大利亞各個政府部門原來獨自面向社會公眾提供的服務。截至2007年11月，Centrelink共與 12家政策部門、19家其他機構簽訂服務協(xié)議，為其提供包括各種待遇補貼的支付、信息資訊的提供等百余項服務，如：失業(yè)、養(yǎng)老、傷殘、孤寡、單親等救濟金及其他各種項目補貼的發(fā)放，以及職業(yè)指導、就業(yè)服務、技能培訓等個人項目的聯(lián)系安排等。［5］澳大利亞Centrelink業(yè)務流程概括起來有四點。①提出申請。由公民個人提出獲取養(yǎng)老金申請。②獲取資料。業(yè)務辦理機構根據(jù)公民申請，獲取相關養(yǎng)老金政策。③資格審查。業(yè)務辦理機構根據(jù)政策條件，核查公民獲取養(yǎng)老金資格，并發(fā)放養(yǎng)老金。④弱收入變動。則由業(yè)務辦理機構對個人賬戶數(shù)據(jù)進行修改。

1.2一站式服務通用業(yè)務流程

通過以上流程的對比，我們不難發(fā)現(xiàn)兩者雖然各自性質不同：上海市社保中心屬于我國人力資源與社會保障部的行政機構之一，而澳大利亞Centrelink（中央連接部）是一家非盈利的事業(yè)機構。但在業(yè)務流程上趨于一致可統(tǒng)稱為一站式服務。在一站式服務業(yè)務流程建立之前，公民在辦理業(yè)務時，需要四處尋找相關部門并到不同的辦公室重復排隊。一站式服務通用業(yè)務流程建立之后，把上海市社保中心和澳大利亞Centrelink政務機構打造成為公共服務平臺，所有一站式服務的工作網(wǎng)點以相同的程序、相同的規(guī)則、以及相同的法律、政策和工作方式，將各個部委提供的服務項目通過統(tǒng)一的流程直接傳遞給公民，公民只需要面對一個窗口、一個工作人員辦理業(yè)務便可以獲得全程的、持續(xù)的服務。

一站式服務通用業(yè)務流程。①提出申請。即公民根據(jù)自身情況到社會保險相關機構提出領取養(yǎng)老金申請。②調取相關信息及資料。相關機構在獲取居民申請后，將居民的個人資料輸入社會保險業(yè)務系統(tǒng)，建立個人養(yǎng)老金賬戶。③資格核查。建立賬戶后，根據(jù)居民申報材料和相關政策規(guī)定對其養(yǎng)老金資格進行核實，對合乎條件的進一步確定其應享有的養(yǎng)老金待遇，對不符合條件的駁回其申請。④業(yè)務辦理。通過財政支付為符合條件的居民發(fā)放養(yǎng)老金。

2　基于一站式服務流程的政務信息資源價值生成

2.1一站式服務流程的政務信息資源價值生成模型

在上述業(yè)務流程中每一步都包含著政務信息資源的生成和利用。從該業(yè)務流程第一步“提出申請”開始，大量的政務信息資源得以錄入系統(tǒng)，隨后通過信息資源的共享、分類、整理、核查等方式，政務信息資源的價值在業(yè)務流程中不斷得到發(fā)掘和利用。最終形成了信息查詢的應用性價值、資格核查的憑證性價值、流程優(yōu)化的隱性信息資源價值。不同階段政務信息資源所蘊含的價值維度并不相同，其生成機理可以簡化為“S—C—A”模型。即“共享（Share）—核查（Check）—應用（Apply）”模型（見圖1）。

如圖所示，共享（Share）—核查（Check）—應用（Apply）模型是一個鏈條式的模型，模型的步驟是按照業(yè)務辦理的順序逐步推進和深入的。在信息查詢、資格核查、流程優(yōu)化中生成了不同的政務信息資源價值。該流程設置科學合理，一方面及時公開政務信息，讓用戶（公民）能通過信息窗口的查詢了解相關政策信息并隨時掌握個人社會保險賬戶情況。另一方面，加快了社會保險業(yè)務辦理速度，大幅度提升了行政機關的辦事效率，為公民辦理政務帶來了便利。從圖1中不難看出，政務信息資源包括三部分，分別體現(xiàn)在“共享（Share）”“核查（Check）”“應用（Apply）”中。Share獲取個人賬戶全部信息；Check引出個人信息和政策信息的匹配，對參保人資格予以核實；Apply實現(xiàn)業(yè)務的辦理，以及信息的及時更新和流程的優(yōu)化。從而得出電子政務信息資源的概念框架，為電子政務信息資源價值在政務流程中的生成提供內(nèi)容支撐。政務信息資源通過信息分類、主題關聯(lián)的匹配以及知識認知的應用，最終形成了信息查詢的應用性價值、資格核查的憑證性價值還有流程優(yōu)化的隱性信息資源價值。政務信息資源可分為顯性信息資源和隱性信息資源。顯性與隱性的劃分主要以社會用戶是否知曉、是否能獲取和應用為界限。本文中針對業(yè)務流程來說，傾向于將電子政務隱性信息資源定義為流程背后的、用戶所未知的政務信息資源，也包括用戶只知其外在的語法部分而對語義和語用未知的政務信息資源。

2.2基于“共享（Share）—核查（Check）—應用（Apply）”模型的價值生成機理

電子政務隱性信息資源要素包括三部分。①以個人信息共享為中心的Share。通過數(shù)據(jù)共享以及所牽涉的信息資源的公開規(guī)范描述，構建信息分類的搜索引擎實現(xiàn)居民對個人信息資源的查詢，保證其知曉權。②以養(yǎng)老金申請資格核查為核心的Check。通過對相關政策信息的分析、個人申請資格的核實，根據(jù)實際情況為居民匹配其適用的養(yǎng)老金政策，確定居民可以享受的相關福利。③以業(yè)務辦理為中心的Apply。經(jīng)過業(yè)務辦理流程的完成，居民在這一過程中通過自身的親身體驗以及工作人員的引導和講解，為居民提供知識開發(fā)學習。這三方面內(nèi)容最終以業(yè)務流程辦理成功的形式體現(xiàn)。由此可見，電子政務隱性信息資源是面向應用，體現(xiàn)政務信息資源價值的資源，有共享性、定位性和知識性等特征。［6］

（1）面向路徑導航的價值生成（見圖2）。這是整個業(yè)務流程的開始，也是電子政務隱性信息資源的基礎。通過用戶數(shù)據(jù)的錄入和共享，實現(xiàn)用戶信息的分類。

圖1“共享—核查—應用”模型

圖2　面向路徑導航的價值生成

信息分類將用戶數(shù)據(jù)分為居民個人賬戶信息和政府相關政策信息。個人賬戶包括用戶個人基本信息、單位信息、個人工作狀況信息以及社會保險財務信息等。而政策信息則包括國家出臺的有關養(yǎng)老金的具體政策和實施辦法規(guī)定，以及各地區(qū)各單位出臺的有關養(yǎng)老金實施辦法的相關規(guī)定制度。信息資源價值的生成從信息錄入后便開始，其資源的生成也分為兩步。首先，通過對大量用戶數(shù)據(jù)的整理和匯總，基于大數(shù)據(jù)處理技術和搜索引擎技術的使用，形成了信息查詢這一面向用戶的功能，這一功能是業(yè)務辦理人員利用大量信息資源生成的信息產(chǎn)品。其次，在形成信息查詢功能的基礎上，通過對用戶數(shù)據(jù)的錄用、篩選和共享以及關鍵詞的分類索引實現(xiàn)了信息查詢基礎上的信息分類，即以個人業(yè)務辦理查詢和相關政策查詢兩大板塊的內(nèi)容予以呈現(xiàn)。

以澳大利亞Centrelink和上海市社保中心業(yè)務流程為例。在該模型中的共享階段，對應的具體業(yè)務流程即查取資料、調取個人賬戶信息步驟。在這一階段，通過居民個人信息和相關政策信息的錄入和共享實現(xiàn)了面向公民的信息查詢功能，此時信息資源生成了應用性價值。信息資源應用性價值在經(jīng)濟領域的表現(xiàn)十分突出。在個體競爭范疇，信息要素的注入有助于提高勞動者的素質，縮短勞動主體對客體的認識及熟練過程，使生產(chǎn)要素以最優(yōu)狀態(tài)進入生產(chǎn)運行體系。在群體范疇，信息資源對社會生產(chǎn)力系統(tǒng)具有舉足輕重的作用。［6］但是實現(xiàn)信息查詢功能，并不代表著信息資源價值的生成已經(jīng)結束。因為沒有任何內(nèi)容的信息查詢功能就等同于一副空殼，毫無意義。因此，在建立信息查詢功能基礎之上，還需要進一步對信息資源進行以分類工作為核心的加工和整理，通過關鍵詞的分類索引等技術，使信息查詢內(nèi)容最終以個人信息分類和相關政策信息分類兩大板塊予以呈現(xiàn)。在最終呈現(xiàn)的信息產(chǎn)品中，信息資源再一次通過查詢內(nèi)容的展示，完成了知曉性信息資源價值的生成。知曉性是指用戶接觸到信息資源，并知曉其內(nèi)容，包括確認其存在性、定位性和通達性。在該業(yè)務流程中，公民通過信息查詢可以輕松地知曉個人賬戶信息和相關政策信息，從而使公民能夠更加清楚地了解政策走向。因此，在面向路徑導航價值生成中，信息資源價值的生成從信息錄入起便開始，期間通過信息查詢功能實現(xiàn)其應用性價值及信息查詢內(nèi)容的分類實現(xiàn)了其知曉性價值。這些信息資源價值一方面極大地滿足了信息共享和使用的要求，避免了大量行政成本的支出，大幅度提高了行政效率；另一方面也造福了公民，免去了其在各個部門奔波尋求信息政策之苦。

（2）面向內(nèi)容闡釋的價值生成。這是該業(yè)務流程的核心，體現(xiàn)養(yǎng)老金是如何決定發(fā)放的。在這一環(huán)節(jié)中，面向內(nèi)容闡釋的價值生成從個人提交申請時便開始。同樣也是通過兩步完成。首先，系統(tǒng)在接收到個人養(yǎng)老金申請后，對個人信息進行核查保證其信息的真實性。接下來是最繁瑣也是最核心的一步：核實其養(yǎng)老金資格和類別。這一步是通過調取相關政策信息，以政策信息為憑證，將政策信息、個人申請以及個人信息三者進行匹配，對其資格進行審查，從而決定是否發(fā)放養(yǎng)老金以及發(fā)放金額。資格審查是通過對參保人的信息和申請依據(jù)相關文件政策進行核實檢查，一方面確定其是否具有參保資格，另一方面確定其該享受的保險類型和級別。

業(yè)務辦理人員將個人申請、相關政策信息、個人用戶信息三者進行一一匹配。符合政策條件的個人申請將予以通過，不符合條件的則拒絕其申請。申請通過的用戶信息將會再一次與政策信息進行匹配和核查，用以決定其適用的養(yǎng)老金種類和級別（見圖3）。

不難看出，政務信息在這一環(huán)節(jié)中多次充當決策者做出決定的憑證和依據(jù)。決定公民是否具備享受養(yǎng)老金資格需要用合適的政策信息作為判斷的憑證和依據(jù)，而該享受的養(yǎng)老金級別和種類也是憑借政策信息做出的決定。因此，在這一過程中，大量的信息毫無疑問地形成了憑證性信息，用以幫助工作人員做出合乎政策要求的決定。信息資源的憑證價值是指在現(xiàn)實社會實踐活動中被人們利用所呈現(xiàn)出的憑證與證據(jù)，從而形成了信息資源的憑證性維度范疇，更多的表現(xiàn)為文件與檔案的信息形式。［4］在社會保險政務流程中，正是憑借各種政務資源的憑證性價值即各個文件的相關規(guī)定，才能對參保人的資格進行審查并核實其該享受的保險級別。

圖3　面向內(nèi)容闡釋的價值生成

（3）面向認知應用的價值生成。這一階段既是業(yè)務辦理流程的收尾階段，同時又是業(yè)務流程優(yōu)化的開始。在這一階段中，政務信息資源價值主要體現(xiàn)在業(yè)務流程優(yōu)化上。在業(yè)務流程辦理時，工作人員要依據(jù)大量的信息資源來執(zhí)行發(fā)放養(yǎng)老金這一命令。因此，不可否認政務信息資源在此依然具有憑證性價值。而在業(yè)務流程優(yōu)化環(huán)節(jié)上，信息資源價值的生成體現(xiàn)在兩方面。① 居民通過業(yè)務流程的辦理，得以全面的了解其業(yè)務辦理流程，對再辦理類似的業(yè)務積累了一定的經(jīng)驗，形成了一種知曉性信息資源價值。另外，用戶把自己在辦理業(yè)務中遇到的問題以及對流程好壞的評價和建議等信息反饋給工作人員，便于工作人員有針對性地進行改進。在這一過程中政務信息資源通過用戶的體驗、思考和反饋為政策制定和業(yè)務流程再造提供有用信息，形成了一定的隱性信息資源。② 業(yè)務辦理人員通過操作業(yè)務流程，也能發(fā)現(xiàn)該流程中存在的漏洞和不足。從而針對具體狀況，給出改進建議。

顯然，這一環(huán)節(jié)中的信息資源價值類型與前兩個階段不相同，在這一階段中政務信息并不是直接顯示出其價值，而是通過人們親身體驗和頭腦的加工而顯現(xiàn)出的隱性信息資源。即與人相關的完全隱性信息資源。目前對于電子政務隱性信息資源還沒有形成統(tǒng)一認識，有的認為是指那些暫且還沒有被作為政務信息，或在政務數(shù)據(jù)庫中沒有顯現(xiàn)表現(xiàn)出來的政務信息，即那些有可能成為政務信息的社會信息或隱藏在現(xiàn)有政務信息之中的信息。有的認為是指在政府的運行和管理活動中產(chǎn)生的，只為個人所理解和利用，無法為他人理解和利用的信息資源。它具有易消失性、有限再生性等特點，只存在于人的大腦中。［7］本文傾向于把電子政務隱性資源定義為行政領導的知識積累、思維方式、以及經(jīng)驗教訓等對作出行政決策時起作用的一切信息資源。正是這兩方面的隱性信息資源，為業(yè)務流程的優(yōu)化指明了方向，實現(xiàn)了其價值所在。

3　結論

在社會保險業(yè)務流程再造中，通過“S—C—A”模型。即“共享（Share）—核查（Check）—應用（Apply）”模型使看似普通的電子政務信息資源得到了充分的利用，在此過程中生成了多種類型的資源價值。文章通過對該模型的價值機理進行詳細分析，從而發(fā)現(xiàn)政務信息資源價值的生成從該模型的共享階段開始。首先，在面向路徑導航的價值生成中，通過信息查詢和信息分類的方式實現(xiàn)了其應用性價值，幫助用戶實現(xiàn)獲取信息的便捷性。其次，在面向內(nèi)容闡釋的價值生成中，以資格核查的方式，使大量政務信息資源不止一次地形成了憑證性信息資源價值，完成了該流程中最核心的業(yè)務，資格核查。最后，在面向認知應用的價值生成中，政務信息資源主要通過與用戶有關的信息加工和反饋的方式實現(xiàn)了其知曉性價值和隱性信息資源的價值，為業(yè)務流程的優(yōu)化指明了方向?？傊?，政務信息資源價值在業(yè)務流程中得以一次次的生成和轉化。

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中圖分類號：D63－39

文獻標志碼：A

文章編號：1005－8214（2016）06－0012－04

［基金項目］本文系國家自然科學基金“政務信息資源價值測度及其實現(xiàn)途徑研究”（項目編號：71463006），湖南省教育廳資助科研項目“新媒體環(huán)境下民族地區(qū)政府信息公開效果實證與模式構建研究”（項目編號：15A157），廣西高校人文社科重點研究基地邊疆民族地區(qū)檔案學研究中心資助項目“新媒體時代邊疆民族地區(qū)政府信息公開研究”（項目編號：BD1403）的研究成果之一。遇時都必須經(jīng)歷“登記—申報與繳納—建立社會保險記錄—支付”這一繁瑣的過程。傳統(tǒng)的社會保險業(yè)務流程存在諸如審批環(huán)節(jié)繁多、業(yè)務流程復雜、處理時間冗長等弊端，極大地降低了社會保險經(jīng)辦機構的服務效率和公眾滿意度。隨著一站式服務的興起，通過對政務資源的整合與利用輕松地解決了以上難題。

［作者簡介］朱穎（1989－），女，碩士，吉首大學法學與公共管理學院講師，研究方向：電子政務研究；羅賢春（1970－），男，博士，教授，研究方向：電子政務及信息資源管理研究。

［收稿日期］2015－11－15［責任編輯］菊秋芳

The Formation Mechanism of the Government Information Resources Value in the One-stop Service Process——Taking the Social Insurance Business Process as Example

Zhu Ying，Luo Xian-chun

Abstract:By comparing the business processes of the social security center in Shanghai city and the Australian Centrelink（centrallink），we can find the difference and the similarity between the two agencies such as both are based on the business process of one stop service.On this basis，we put forward the“Share-Check-Apply”model to explain how the value of government information resources is made from the aspects of the path of navigation，content interpretation and cognitive applications.

Keywords:E-government；Value of Information Resources；Information Service；Business Process