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鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展的特點、問題及建議

2016-08-02 16:10檀慧玲劉艷
關(guān)鍵詞:教師隊伍評估政策

檀慧玲 劉艷

摘 要改革開放以來,鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展呈現(xiàn)出政策變遷由調(diào)整恢復(fù)向全面深化逐步轉(zhuǎn)變、政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善、政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯的特點。但是尚存在政策制定向鄉(xiāng)村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精、政策措施缺乏延續(xù)性且顧此失彼未能整體推進(jìn)、政策缺少追蹤評估不利于適時調(diào)整等問題。現(xiàn)階段,鄉(xiāng)村教師政策處于重要調(diào)整轉(zhuǎn)折期,要加大鄉(xiāng)村教師政策傾斜力度,確保實施操作更為精準(zhǔn);保證鄉(xiāng)村教師政策延續(xù)性,協(xié)同各項政策整體推進(jìn);完善政策追蹤評估機制,促進(jìn)政策適時改進(jìn);探索基于大數(shù)據(jù)的鄉(xiāng)村教師政策決策支持等,引導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè),推動鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展。

鄉(xiāng)村教育 鄉(xiāng)村教師 教師政策

發(fā)展鄉(xiāng)村教育,教師是關(guān)鍵,政策是保障。鄉(xiāng)村教師政策直接影響著鄉(xiāng)村教師的切身利益,同時也關(guān)系著鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展,是推動鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)和鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村是表述我國行政區(qū)域的基本概念,正確理解其內(nèi)涵和外延,有助于精準(zhǔn)定位政策對象、科學(xué)把握政策文本信息、明晰政策落實的方向和脈絡(luò)。遺憾的是,到目前為止不論是國家政策文本還是實際統(tǒng)計應(yīng)用,對鄉(xiāng)村概念的界定和使用都存在混淆,未達(dá)成統(tǒng)一。為了較全面地把握鄉(xiāng)村教師政策的歷史脈絡(luò),本文界定的“鄉(xiāng)村”教師政策范圍較為寬泛,既包含改革開放以來的“鄉(xiāng)村”、“農(nóng)村”教師相關(guān)政策,也包括不同歷史階段與教師相關(guān)的重要教育政策文本。

一、鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展歷程及特點

1.政策變遷由調(diào)整恢復(fù)向全面深化逐步轉(zhuǎn)變

政策環(huán)境變化是政策行動產(chǎn)生的根源,會影響和傳輸給整個政策系統(tǒng)。鄉(xiāng)村教師政策的發(fā)展演變不可避免地受到所處環(huán)境階段的影響。1978年至今,中小學(xué)鄉(xiāng)村教師政策由最初的調(diào)整恢復(fù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段的全面深化。文革后,中國社會發(fā)展邁入新階段,國家頒布《教育部關(guān)于加強中小學(xué)教師隊伍管理工作的意見》(1978)等文件,開始對整個教師教育及教師隊伍的恢復(fù)和管理進(jìn)行緊急恢復(fù)和調(diào)整。到80年代,伴隨國家經(jīng)濟體制改革,教育體制改革也緊隨其后,該時期出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(1985)、《中華人民共和國教師法》(1994)等,較為側(cè)重教師基本政策體系的建立。21世紀(jì)初,遵循以人為本、教育公平的理念,各級部門關(guān)于農(nóng)村教育和農(nóng)村教師的政策快速發(fā)展,如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》(2003)?,F(xiàn)階段,教育改革已進(jìn)入深水區(qū),鄉(xiāng)村教師政策也隨之不斷深化,政策聚焦更為全面具體,如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015~2020年)的通知》(2015)。

2.政策取向從獨立單一到綜合靈活日趨完善

與政策變遷階段相對應(yīng),鄉(xiāng)村教師政策整體取向表現(xiàn)為從獨立單一向綜合靈活日趨完善。自1978年始,每個階段的鄉(xiāng)村教師政策基本都有各自單一側(cè)重點,從追求教師隊伍穩(wěn)定、學(xué)歷合格發(fā)展到強調(diào)教師專業(yè)發(fā)展和提高教師素質(zhì)。1981年,國家頒布《關(guān)于調(diào)整中小學(xué)教職工工資中若干具體政策問題的處理意見》等文件,通過提高工資待遇等,補充教師數(shù)量,努力維持教師隊伍穩(wěn)定。1999年,以《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》為標(biāo)志,教師政策關(guān)注重點轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)繼續(xù)教育,保證教師學(xué)歷合格。2000年出臺的《<教師資格條例>實施辦法》以及隨后頒布的《關(guān)于首次認(rèn)定教師資格工作若干問題的意見》,引導(dǎo)教師資格認(rèn)定,實施教師聘任制,將政策推向促進(jìn)教師專業(yè)化發(fā)展的軌道。2006年至今,在極為強調(diào)教師質(zhì)量提升的同時,鄉(xiāng)村教師政策也更為注意進(jìn)行全方位、寬領(lǐng)域的改革調(diào)整,采取城鄉(xiāng)師資交流、擴大補充渠道、開展培養(yǎng)培訓(xùn)等措施,全面提高師資質(zhì)量,如《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計劃的通知》(2006)、《關(guān)于實施“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃”的通知》(2010)等。

3.政策對象由隱性到顯性漸漸凸顯

縱觀整個政策發(fā)展歷程,鄉(xiāng)村教師作為獨立群體專門成為政策對象,經(jīng)歷了由“隱性”(隱含于農(nóng)村教育、教師政策之中)到“顯性”(專門制定鄉(xiāng)村教師政策)的漫長過程,反映了國家對鄉(xiāng)村教育的日益關(guān)注以及鄉(xiāng)村教師地位的逐步提高。1994年國家頒布了新中國第一部專門的、針對全體教師的法律,即《中華人民共和國教師法》。20世紀(jì)初,隨著相關(guān)政策的出臺,城鄉(xiāng)教師的差別化對待漸漸顯現(xiàn),如2001年的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定小學(xué)階段教職工與學(xué)生比分別為:城市1∶19、縣鎮(zhèn)1∶21、農(nóng)村1∶23。近十年,專門針對鄉(xiāng)村教師的政策大量涌現(xiàn),且分類多、覆蓋面廣,受關(guān)注度持續(xù)升溫。政策不僅涉及源頭培養(yǎng)、就業(yè)引導(dǎo)、交流支援三個師資補充環(huán)節(jié),覆蓋職前準(zhǔn)入、職中培訓(xùn)、職后管理三層教師質(zhì)量提升,還從提高鄉(xiāng)村教師待遇、統(tǒng)一城鄉(xiāng)編制、職稱評聘傾斜等多角度、多措并舉努力促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。

二、鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展存在的問題

1.政策制定向鄉(xiāng)村教師傾斜緩慢且實施操作泛而不精

首先,“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”概念使用模糊不清,影響了政策的有效執(zhí)行。目前我國政策文本對城鄉(xiāng)界定未能達(dá)成統(tǒng)一,如《中國統(tǒng)計年鑒》(1999)有9個部分43張表格涉及城鄉(xiāng)內(nèi)容,但其劃分口徑幾乎各不相同,[1]因此,大多數(shù)教師政策文本中都不會涉及對鄉(xiāng)村范圍的準(zhǔn)確定義,并由此影響了對鄉(xiāng)村教師政策的準(zhǔn)確解讀和有效執(zhí)行。此外,文革后受到大環(huán)境的影響,教師政策主要是宏觀方面的,關(guān)注整個教師隊伍的恢復(fù)與建設(shè),在較長時間內(nèi)我國并沒有專門制定鄉(xiāng)村教師類政策。20世紀(jì)初,鄉(xiāng)村教師問題才日益受到重視,最具代表性的要屬2006年農(nóng)村教師“特崗計劃”的出臺,但此時政策文本還是使用“農(nóng)村教師”一詞。一直到2010年后,伴隨“鄉(xiāng)村教師”的明文使用,我國鄉(xiāng)村教師政策對象才更加聚焦,如《關(guān)于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補助的通知》。

其次,政策文本制定模糊不清,實施操作泛而不精。伴隨2015年“鄉(xiāng)村教師支持計劃”政策的出臺,鄉(xiāng)村教師看似迎來了春天,但是實際上政策內(nèi)容在操作層面普遍泛而不精,大條框有,細(xì)則的制定落實要靠“地方”。這種決策模式是符合我國地域遼闊、區(qū)域之間差別大的實際國情的,即黨和國家層面制定全國統(tǒng)一的、宏觀性的政策,側(cè)重把握“方向性”,而實施操作細(xì)節(jié)則交給地方政府或教育行政部門具體規(guī)定。在實際中,受各地實際情況和政策執(zhí)行者素質(zhì)等多方面影響,一些地方政府和教育行政部門在制定政策實施細(xì)則時,往往對政策執(zhí)行環(huán)境中的各種因素考慮不全,未能充分評估政策實施環(huán)境、不利因素,預(yù)測實施效果等,導(dǎo)致政策實施走樣。例如城鄉(xiāng)交流政策在操作中就出現(xiàn)選派教師數(shù)量有限,難以輻射農(nóng)村學(xué)校;師資水平差,個別學(xué)校將之作為貶抑教師手段;宣傳不到位,被選派教師缺失動力等問題。[2]

2.政策措施缺乏延續(xù)性且顧此失彼未能整體推進(jìn)

首先,政策缺乏系統(tǒng)性、延續(xù)性和科學(xué)性??v觀中小學(xué)鄉(xiāng)村教師政策,各階段政策雜亂繁多,沒有形成統(tǒng)一、完整的體系,多是從一時需要出發(fā)。同時,由于地方政府追求短期政績、官員不定期調(diào)整等原因,鄉(xiāng)村教師政策的延續(xù)性、科學(xué)性問題也相對突出。經(jīng)驗型政策制定造成了政策在實施過程中“前后雷同”“不定期間斷”“自動消失”等問題。以“前后雷同”為例,僅在1981、1983、1986年短短5年間,就下發(fā)了三個重復(fù)性很強的《關(guān)于加強在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》。[3]

其次,同一時期各類鄉(xiāng)村教師政策有時顧此失彼,不能整體推進(jìn)。教師政策受到政治、經(jīng)濟等社會大環(huán)境的影響,每個歷史階段政策取向各有側(cè)重點,這一定程度上符合新事物由無到有逐漸發(fā)展的規(guī)律,但也從側(cè)面反映出各階段政策間的斷層。如20世紀(jì)80年代側(cè)重補充教師數(shù)量,90年代主攻教師學(xué)歷合格,進(jìn)入21世紀(jì)更為強調(diào)提升教師質(zhì)量?,F(xiàn)階段雖然強調(diào)從“下得去、留得住、教得好”全方位打造優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍,但教師政策以促進(jìn)教師“下得去”和“教得好”為重點,最具代表性的當(dāng)屬“特崗計劃”和“國培計劃”,而對涉利多、操作難的“留得住”環(huán)節(jié)關(guān)注較少。

3.政策缺少追蹤評估不利于適時調(diào)整

政策評估起步晚、發(fā)展不完善,尤其缺少第三方機構(gòu)的客觀追蹤評估,造成政策問題頻發(fā),政策理想與現(xiàn)實激烈沖突,嚴(yán)重阻礙了政策的適時調(diào)整。我國政策評估起步較晚,自20世紀(jì)70年代才從西方“引入”,目前存在評估主體單一、評估領(lǐng)域較局限、評估程序有待完善、評估方法不標(biāo)準(zhǔn)、評估結(jié)果應(yīng)用范圍也較為狹窄等多方面問題。[4]在實際中,因缺乏全面客觀科學(xué)的政策評估而導(dǎo)致的政策問題狀況百出,有的問題顯而易見,如免費師范生政策,而有的問題則有待進(jìn)一步論證,如國培計劃的培訓(xùn)質(zhì)量問題等等。在現(xiàn)行以政府評估為主導(dǎo)、第三方追蹤評估缺乏的背景下,政策執(zhí)行與政策結(jié)果反饋之間存在信息不對等,不利于政策及時調(diào)整和改進(jìn),也無法適應(yīng)教育治理水平和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。

三、鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展的建議

1.加大鄉(xiāng)村教師政策傾斜力度,確保實施操作更為精準(zhǔn)

加大對鄉(xiāng)村教師政策的傾斜力度,進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)、細(xì)化分工,確保實施操作有效可行,協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村教師政策的貫徹落實??紤]到我國地區(qū)、城鄉(xiāng)、省際之間鄉(xiāng)村教師隊伍情況大不相同,國家政策難以制定統(tǒng)一具體規(guī)定,建議國家層面一方面以把握政策整體方向為主,密切關(guān)注政策實施動態(tài),及時制定并適時調(diào)整政策方向,為地方政府落實鄉(xiāng)村教師政策提供航標(biāo)并保駕護航;另一方面國家層面需要大力完善政策實施監(jiān)管與問責(zé)制度,以督導(dǎo)地方制定并落實細(xì)則,從而有力確保鄉(xiāng)村教師政策實施操作的執(zhí)行力度。地方政府作為政策實施操作的主體,在中央指導(dǎo)、督查之下,總結(jié)以往鄉(xiāng)村教師政策經(jīng)驗和問題,借鑒其他地方典型經(jīng)驗,克服敷衍制定政策的弊端。以“鄉(xiāng)村教師支持計劃”為抓手,制定具有針對性、操作性、可行性的地方配套政策,在新時期著力從生活待遇、城鄉(xiāng)編制、職稱評聘等方面向鄉(xiāng)村教師予以傾斜,進(jìn)一步穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師隊伍。

2.保證鄉(xiāng)村教師政策延續(xù)性,協(xié)同各項政策整體推進(jìn)

為了保證鄉(xiāng)村教師隊伍的持續(xù)穩(wěn)定建設(shè)與發(fā)展,政策作為改革發(fā)展的導(dǎo)向,應(yīng)在非重復(fù)的基礎(chǔ)上保持一定延續(xù)性,并在新時期改革過程中綜合鄉(xiāng)村教師各項政策整體推進(jìn),切忌政策間的斷層。我國鄉(xiāng)村教師政策從散落于教育類、教師類大政策到發(fā)展成為專門政策,經(jīng)歷了從無到有、從零散到系統(tǒng)、由片面到全面的過程,雖取得一定進(jìn)展,也面臨著新的挑戰(zhàn)。以往“單條腿”走路的政策方式,某種程度上已經(jīng)不能有效縮小城鄉(xiāng)師資差異,需要“多方齊抓共管”,才能促使鄉(xiāng)村教師的貫徹落實更加全面、有效。例如,要從“下得去、留得住、教得好”三個方面共同推進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè),拓展教師補充渠道、完善教師培訓(xùn)、提高教師待遇、提升教師地位,努力形成規(guī)模適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、扎根鄉(xiāng)村的教師隊伍,為教育現(xiàn)代化提供堅強的師資保障。

3.完善政策追蹤評估機制,促進(jìn)政策適時調(diào)整

政策評估是鄉(xiāng)村教師政策發(fā)展完善的必要環(huán)節(jié),是及時、有效促進(jìn)政策調(diào)整改進(jìn)的關(guān)鍵。第一,推動評估主體多樣化。突破以往政府內(nèi)部政策評估的自閉性和非正式性,增加第三方機構(gòu)等進(jìn)行專業(yè)、科學(xué)的外部政策評估,促進(jìn)政策評估主體的多樣化,集思廣益為政策調(diào)整改進(jìn)建言獻(xiàn)策。第二,探索評估方法多元化。我國可以采用定量與定性相結(jié)合的政策評估方法,既重視事實描述又重視價值評估,關(guān)注自下而上與自上而下的研究并舉,做到準(zhǔn)確、規(guī)范,有效收集基層政策實施第一手資料,為改進(jìn)政策提供可靠依據(jù)。第三,注重評估對象廣泛性。以評估政策影響為主,輔以對政策產(chǎn)出的評估,特別關(guān)注鄉(xiāng)村教師個體、團體等不同對象在該政策制定、執(zhí)行中的“聲音”,以及這些觀點看法對政策實施產(chǎn)生的影響,使政策改進(jìn)更“接地氣”。第四,確保評估過程全面性。從鄉(xiāng)村教師相關(guān)政策頒布之初即開始進(jìn)行研究跟進(jìn),對政策進(jìn)行事前、事中、事后全過程長期追蹤評估,改變以往評估只做事后評估的弊端,提高評估過程的規(guī)范性、合理性、全面性。

4.探索基于大數(shù)據(jù)的鄉(xiāng)村教師政策決策支持

大數(shù)據(jù)時代,應(yīng)將基于大數(shù)據(jù)的預(yù)測、分析逐步融入鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)管理和決策中。經(jīng)過多年的試點監(jiān)測,我國已于2015年正式建立義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測制度,從而為基于大數(shù)據(jù)的鄉(xiāng)村教師政策決策支持提供了有力支撐。應(yīng)積極開展研究,努力探索和充分利用好基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)、數(shù)據(jù)和結(jié)果,為鄉(xiāng)村教師政策規(guī)劃、制定和評估,提供專業(yè)、科學(xué)、有效的依據(jù),完善政策環(huán)節(jié),提升政策水平和能力。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉冠生.城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村、鄉(xiāng)村概念的理解與使用問題[J].山東理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2005(1).

[2] 曹如軍,葉澤濱.我國新時期的農(nóng)村教師政策評析[J].教學(xué)與管理,2007(19).

[3] 毛永正,王麗紅.我國教師教育政策法規(guī)建設(shè)的反思與前瞻[J].河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報,2008(4).

[4] 潘毅,高嶺.中美公共政策評估系統(tǒng)比較及啟示[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報,2008(5).【責(zé)任編輯 郭振玲】

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