李　佳，楊　東

（中國保險保障基金有限責任公司，北京　100033）

我國供給側改革的國際經(jīng)驗借鑒與研究

李佳，楊東

（中國保險保障基金有限責任公司，北京100033）

“供給側改革”是中央近期提出的助推經(jīng)濟增長的新思路，旨在全面提升要素的生產(chǎn)效率，促進經(jīng)濟的健康發(fā)展。本文深入分析了美國和英國供給側改革的成功經(jīng)驗，基于我國當前開展供給側改革存在的難點，提出了推進改革的政策建議。

供給側改革；借鑒；研究

供給側改革的理論源自經(jīng)濟學領域的供給學派，認為生產(chǎn)的增長取決于勞動力、資本等生產(chǎn)要素的供給和有效利用，需求會自動調節(jié)至均衡，因此宏觀調控的重點應該是刺激生產(chǎn)。長期以來，我國經(jīng)濟的高速增長主要由投資需求、消費需求和凈出口三大需求拉動實現(xiàn)。但我國進入“三期疊加”的經(jīng)濟新常態(tài)階段后，總需求管理漸顯疲弱，單純通過“總需求”調控來實現(xiàn)穩(wěn)增長已經(jīng)比較艱難，調整過剩產(chǎn)能、增加有效供給成為我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的有效路徑。借鑒國外經(jīng)驗，結合我國實際推進供給側改革，將有利于順利實現(xiàn)改革目標。

一、供給側改革的國際實踐經(jīng)驗分析

20世紀70—80年代，美歐等國經(jīng)濟出現(xiàn)滯脹，這與凱恩斯主義的觀點相背離，使得各國轉向了供給學派，通過從總供給方面進行改革，謀求經(jīng)濟復蘇和發(fā)展。其中，美國的“里根經(jīng)濟學”和英國的“撒切爾主義”是對供給學派觀點的典型實踐，都取得了較好的效果，其共同點是采用了緊縮的貨幣政策、減稅和減少政府對生產(chǎn)的干預，只不過前者注重減稅，后者注重國企私有化。

1、美國經(jīng)驗：里根經(jīng)濟學

（1）美國當時的經(jīng)濟狀況。20世紀70年代，美國經(jīng)濟受到滯脹困擾，工資和物價螺旋式上升使得通脹難以駕馭，導致市場活力不足。1980年底，美國通脹率高達13.5%、失業(yè)率達到7.2%，而經(jīng)濟增長率僅為-0.2%。同時，美國經(jīng)濟也存在諸多結構性問題；在交通運輸、鐵路、天然氣、有線電視、銀行等行業(yè)還存在限制進入和價格管制等問題，經(jīng)營效率低下。對此，凱恩斯主義的總需求管理理論束手無策。

圖1　美國70—80年代面臨高通脹、高失業(yè)（%）

（2）里根政府采取的措施。一是降低稅率。個人所得稅稅率從原來的14級（11%-50%）減為2級（15%及28%），另對高收入者課以5%的附加稅，合并后最高稅率為33%，比原來降低了17個百分點；企業(yè)所得稅的稅率由5檔（15%-46%）減為3檔（15%、25%和34%），最高稅率比原來降低12個百分點。這些減稅措施降低了企業(yè)運營成本，提升了企業(yè)投資意愿，增加了勞動供給意愿和居民投資意愿，推動了消費上行。二是放松政府管制。國會舉行了上百次有關準入聽證會，在運輸（航空、公路貨運、公共交通、鐵路）、通信、能源（天然氣、電力）、金融（銀行和財產(chǎn)和責任保險）等領域放寬市場準入條件，隨著競爭程度的提高，企業(yè)經(jīng)營效率的提升，從而帶動生產(chǎn)率大幅提高。三是配以緊縮性貨幣政策。美聯(lián)儲將反通脹作為貨幣政策的主要目標，提高利率，降低貨幣供應量，聯(lián)邦基金利率一度飆升至20%以上。盡管在1980年通脹仍攀升至15%，但緊縮政策的可信性和連續(xù)性最終改變了公眾預期，到1984年，通脹被控制在了4%以內。

（3）改革取得的成效。里根經(jīng)濟學使美國走出了滯脹的泥潭，美國經(jīng)濟在20世紀80年代出現(xiàn)了連續(xù)92個月平均4%的增長，1989年里根離任時，美國通貨膨脹和失業(yè)率都比上任之初大幅度下降，經(jīng)濟已經(jīng)進入了一個繁榮時期，為90年代“新經(jīng)濟”的出現(xiàn)做好了鋪墊。

2、英國經(jīng)驗：撒切爾主義

（1）英國當時的經(jīng)濟狀況。1979年之前，英國在工黨的領導下，工會力量不斷擴大，國家經(jīng)濟大面積國有化，降低了經(jīng)濟運行效率，出現(xiàn)全面衰退的現(xiàn)象。雖然英國零售商品價格指數(shù)同比一度上升至25%以上，但GDP增速卻大幅下滑，由于工會力量過于龐大，失業(yè)率并未大幅上升，而是保持在5%左右的較低水平，并且英國1973—1975年的工資水平增長分別為15%、19%和23%，壓縮了企業(yè)利潤，形成了企業(yè)生產(chǎn)效率下降的情況下，工資與物價卻螺旋式走高的局面。

二戰(zhàn)后英國工黨政府積極干預經(jīng)濟，通過一系列國有化法令，控制了主要公共事業(yè)部門和基礎工業(yè)部門以及絕大部分的制造業(yè)和高新技術工業(yè)部門。國有企業(yè)經(jīng)營存在“軟約束”，連年虧損，即使有盈利，利潤率也非常低，主要依靠行政性壟斷和財政補貼維持生存，財政負擔沉重。

圖2　英國70—80年代深陷滯漲泥淖

（2）撒切爾政府采取的措施。一是緊縮貨幣供給，嚴控通脹。撒切爾政府為了抑制通貨膨脹，不惜以失業(yè)率上升為代價，嚴格控制貨幣供應量，并逐年把貨幣供應增長率增長幅度降低1%。在緊縮信貸方面，撒切爾政府將最低貸款利率由12%提高到17%，其后基本保持在14.5%左右。緊縮政策達到了預期效果，英國的通脹水平從21%的高位迅速下降至5%以下。

圖3　緊縮壓低了通脹，提升了失業(yè)率（%）

二是加速推進私有化進程。撒切爾政府把國有企業(yè)股份大量出售給個人，鼓勵私人資本進入原屬國家投資經(jīng)營的禁區(qū)，其私有化改革領域涉及石油、航空、電信、電力、供水、天然氣等傳統(tǒng)上認為是自然壟斷的行業(yè)。通過把國有企業(yè)股份大量出售給個人和鼓勵私人資本進入原屬國家投資經(jīng)營的領域等辦法，提高企業(yè)的經(jīng)濟效益，減輕政府的財政負擔。

三是改革稅制，削減公共支出。撒切爾政府通過降低所得稅稅率來激發(fā)人們從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性，1979年將個人所得稅的基本稅率從原來的33%降到30%，最高稅率從83%降到60%。同時，將征稅起點從8000英鎊提高到1萬英鎊，免稅人數(shù)大約增加了130萬人。此外，還減征投資收入稅、土地開發(fā)稅和公司利潤稅等，將投資收入稅的起征點從1700英鎊提高到6250英鎊，減少了一些企業(yè)的稅收負擔，鼓勵私有企業(yè)和國有企業(yè)開展公平競爭。削減教育、醫(yī)療和社會福利等領域的公共支出水平，裁減政府機構，精簡工作人員。

（3）改革取得的成效。1981年后，英國經(jīng)濟就開始觸底反彈，惡性通脹就得到了控制，1979年英國通貨膨脹率為13.4%，1983年為8.6%，1986年更是只有3.4%，通貨膨脹率一直維持在5%左右，為20世紀60年代以來的最低水平。同時GDP增速逐漸由負轉正，英國1982-1989年經(jīng)濟增長率維持在年均2.8%左右的水平，同美國經(jīng)濟類似，英國經(jīng)濟也走上了平穩(wěn)增長的路徑，各主要宏觀經(jīng)濟指標波動率大幅減小。

三、我國供給側改革的難點與對策

1、我國當前供給側改革存在的問題和困難

國家將推動經(jīng)濟發(fā)展的目光由此前的“三大需求”管理轉向以生產(chǎn)要素為對象的總供給管理，這充分說明了在生產(chǎn)端存在與經(jīng)濟發(fā)展不相適應的現(xiàn)象和問題。

（1）過重的稅負制約了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營動力和個人消費能力。在宏觀稅負方面，發(fā)展中國家一般在18%-25%比較合適，眾多學者和研究機構依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對我國稅負水平進行了測算，雖然因口徑不一導致測算結果不同，但均在30%以上，這樣的稅負幾乎和發(fā)達國家接近。在微觀稅負方面，根據(jù)每年forbes的稅負指數(shù)排名來看，我國處在全球第二位，如果加上政府的收費罰款，或將排名前移。在稅收結構方面，大量的間接稅、流轉稅向生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)征稅，大幅壓縮了企業(yè)利潤，直接降低了企業(yè)發(fā)展的動力。同時，大部分稅收必然轉嫁到消費者身上，加之個稅起點不高，在較大程度上制約了個人消費能力。

（2）通過提升全要素生產(chǎn)率來增加供給難度越來越大。一直以來，學界倡導依靠提高“全要素生產(chǎn)率”來提升總供給，比如早期海外的工業(yè)革命、國內的安徽鳳陽農村承包責任制改革，分別是依靠技術進步和制度變革提升勞動生產(chǎn)率。如今技術進步總是伴隨著越來越高昂的研發(fā)支出，而且需要建立完善的教育制度和知識產(chǎn)權保護制度。目前，提高勞動生產(chǎn)率主要指向針對壟斷行業(yè)國有企業(yè)和行政部門的低效運作，需要簡政放權以及推進國企改革。雖然國家在大力推進前述工作，但無疑進入了改革深水區(qū)，希望據(jù)此對沖短期的經(jīng)濟下行壓力困難較大。

（3）政府缺位和越位導致消費外流現(xiàn)象嚴重。當前國內存在的大量消費外流現(xiàn)象，表面上看是國內同類產(chǎn)品的質量無法滿足需求，實質上是政府的缺位和越位所致。長期以來，我國的一些政策更多的是注重維護生產(chǎn)者主權，這種監(jiān)管體制直接導致消費者主權得不到有效維護，產(chǎn)品問題頻出，消費者不敢買，或者買起來不放心，不得不將需求轉向國外，凸顯了政府對產(chǎn)品質量監(jiān)管的缺位。同時，政府越位壓縮了市場的空間，導致企業(yè)創(chuàng)新的動力不夠，如有的行業(yè)針對企業(yè)的補貼太多，以致企業(yè)缺少參與市場競爭和創(chuàng)新發(fā)展的動力。

（4）金融風險與失業(yè)風險或將大幅攀升。供給側調整的主戰(zhàn)場是要素調整，在重新配置資本與勞動力的過程中，可能增加金融與失業(yè)風險。在金融風險方面，僵尸企業(yè)將被逐步清理，但違約風險在債務人、金融中介、投資者中的分擔機制并不明確，尤其是P2P暴露出眾多個人投資者介入其中，引致一連串的金融風險。在創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)領域，民間資金蜂擁進入互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，部分投資者以暴富的心態(tài)進入新三板市場，但前景還需要謹慎觀察。老齡化的人口結構本已令勞動力市場靈活性下降，隨著供給側改革推進，被淘汰行業(yè)的從業(yè)人員將面臨結構性失業(yè)，一些新興行業(yè)需要職業(yè)培訓與長期教育，上述失業(yè)群體一時無法適應社會的勞動需求，或將導致失業(yè)率攀升。

（5）供給側改革推進的同時不能弱化對總需求的管理。供給和需求是一個硬幣的兩面，二者缺一不可，要對稱平衡才能維持經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。供給側改革主要是為了改善制約經(jīng)濟發(fā)展的根源性問題，改革歷時長、見效慢，改革后將帶來經(jīng)濟長期發(fā)展的驅動力，如中藥可以治“本”；總需求管理更注重需求拉動促進經(jīng)濟增長，政策見效快，適合短期刺激，如西藥治“標”。因此，在開展供給側改革的同時，尤其是改革見效前，必須要做好總需求管理的協(xié)同配合，才能保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長、不會大幅下滑，這種中西醫(yī)結合、“標本兼治”的方式，更有利于促進經(jīng)濟健康發(fā)展。

2、推動供給側改革的對策和建議

我國經(jīng)濟的結構性問題不亞于當年的英美，里根經(jīng)濟學和撒切爾主義都推崇自由主義，構建“小政府”并減稅，激發(fā)私人部門生產(chǎn)的積極性，其經(jīng)驗值得我們借鑒。針對我國當前的改革現(xiàn)狀，提出以下幾點政策建議。

（1）降低稅負是推進供給側改革的重要抓手。雖然近年我國出臺了一些結構性減稅措施，特別是“營改增”，顯著降低了小規(guī)模納稅人稅負，但從經(jīng)濟轉型發(fā)展需要來看，稅負水平仍有下調空間。在經(jīng)濟下行背景下，減稅能夠直接降低企業(yè)生產(chǎn)成本，有效幫助企業(yè)度過難關；自然人對所得稅稅率更為敏感，減稅能夠刺激消費，增加經(jīng)濟活力；對政府而言，雖然短期內稅收有所減少，但根據(jù)“拉弗曲線”，減稅產(chǎn)生的供給效應會開辟新稅源、拓寬稅基，從長期看將增加政府稅收。因此，充分利用好減稅工具，將有效支持供給側改革順利實施。

（2）簡政放權是推進供給側改革的必要條件。產(chǎn)業(yè)結構調整是生產(chǎn)要素向利潤率較高的部門和產(chǎn)品相對稀缺的部門重新配置的過程，由此決定了供給結構的變化。市場瞬息萬變，產(chǎn)業(yè)結構調整所需的知識高度分散，企業(yè)一般會比政府更了解在特定時間和地點的供給情況，無數(shù)微觀個體的“試錯”行為決定了產(chǎn)業(yè)的興衰，探索出結構調整的路徑。市場機制具有自我糾錯功能，這種個體分散“試錯”既不會造成長期產(chǎn)能過剩，又可以避免政府指導所產(chǎn)生的災難性的系統(tǒng)錯誤。加強供給側改革，要發(fā)揮企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調整中的主體作用，政府應進一步簡政放權，不宜干預一般競爭性領域產(chǎn)業(yè)結構調整的市場過程。

（3）破除壟斷是推進供給側改革的內在需要。國有企業(yè)只有摘掉“行政壟斷”的帽子，才能夠真正品嘗到市場競爭的滋味，市場才能夠發(fā)揮高效配置資源的特性。一方面要推動國有企業(yè)改革，加大混合所有制改革的力度，進一步放寬民間資本投資領域，允許民間資本進入金融、電信、能源、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等壟斷行業(yè)，產(chǎn)生鯰魚效應。對于不影響國計民生的國有企業(yè)，可以采取私有化的方式進行清理，利于提高市場效率、提升產(chǎn)品質量和服務水平，從而可以間接釋放消費者需求。另一方面要完善普惠制金融體系的建設，降低廣大中小微企業(yè)的融資成本。這既可以豐富產(chǎn)品的供給類型，又能夠拉動投資需求的增長，從而有效支持產(chǎn)業(yè)的轉型升級。

（4）保護消費者權益是推進供給側改革的必然選擇。國內假冒偽劣、質量低下產(chǎn)品盛行是消費外流的直接原因。目前我國針對損害消費者利益的行為一般采取的是“麻桿打狼”的做法，其原因是我國的一些政策還是對生產(chǎn)者有所顧忌，為了經(jīng)濟增長，不敢輕動，即站在生產(chǎn)者的角度考慮問題，對有損消費者的行為懲罰過輕，如此一來，便將消費者擠向國外消費。要改變這種局面，政府相關部門要訂立嚴格的產(chǎn)品質量標準，要按照依法治國的精神，嚴格監(jiān)管，嚴格執(zhí)法。政府只有把消費者的權益放在首位，消費需求才能得到更好釋放。

（5）要素優(yōu)化配置是推進供給側改革的源動力。中國城市化還有很大發(fā)展?jié)摿Γ攸c不在于現(xiàn)有的大城市，而在大城市之間，即把以往孤島型城市轉變?yōu)榫W(wǎng)絡型城市，推動城市間互聯(lián)互通和基本公共服務的均等化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局調整，帶動勞動力和資本的再配置。要形成農民進城和城里資金下鄉(xiāng)的局面，就要下決心打破城鄉(xiāng)間土地、人員、資金等要素流動、交易、優(yōu)化配置的諸多不合理體制和政策限制。如農民所擁有的資產(chǎn)只有在確權的基礎上允許流動和交易，價值才能充分顯現(xiàn)，利益才能得到真正維護。

（6）協(xié)調的貨幣政策是推進供給側改革的有力保障。英美在實施供給側改革之初，因存在通貨膨脹而非常重視貨幣政策的配套推進。雖然我國當前還未出現(xiàn)惡性通脹現(xiàn)象，但隨著供給側改革的持續(xù)深入開展，落后產(chǎn)業(yè)風險將持續(xù)升高，為避免風險擴大而產(chǎn)生連鎖反應，這就需要改革打組合拳，監(jiān)管機構密切關注資本市場各項指標，采取與改革階段相適應的貨幣政策，引導各要素按照有效配置進行流動，尤為重要的是避免資本市場大幅波動，為供給側改革創(chuàng)造有利的政策環(huán)境和穩(wěn)定保障。

［1］宋鳳軒、江月：美國20世紀80年代以來的減稅改革及借鑒［J］.稅務研究，2004（5）.

［2］李棟：撒切爾主義的經(jīng)濟政策實踐及借鑒［J］.稅收經(jīng)濟研究，2011（5）.

［3］姜超：走出凱恩斯主義“圍城”國外如何進行供給側改革［EB/OL］.http：//money.163.com/15/1126/11/B9BHT95000253 B0H.html，2015-11-26.

（責任編輯：郭亞娟）