吳明 甄貞

摘要：行政審批制度改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立健全的客觀要求，對(duì)于規(guī)范政府權(quán)力和行為、激發(fā)市場(chǎng)活力意義重大。經(jīng)過(guò)十幾年的改革，建立健全了行政審批制度改革組織機(jī)構(gòu)，削減了大量的審批事項(xiàng)，極大激發(fā)了市場(chǎng)活力，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，在這一改革過(guò)程中也存在諸如法律法規(guī)不健全、相關(guān)聯(lián)動(dòng)改革缺失、信息不對(duì)稱、配套政策不到位、對(duì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的失效和部分下放事項(xiàng)便利程度不夠、含金量不高等問(wèn)題。這就需要調(diào)整法律法規(guī)、提高審批隊(duì)伍素質(zhì)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度、建立統(tǒng)一共享信息平臺(tái)及規(guī)范對(duì)中介組織的管理等。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；路徑選擇；頂層設(shè)計(jì)；事中事后監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6378（2016）02-0131-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.023

行政審批是政府實(shí)現(xiàn)管理職能的一種手段，是規(guī)范相關(guān)社會(huì)行為以達(dá)到政府管理目標(biāo)的過(guò)程，它在一定程度上發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)秩序、證明身份信譽(yù)的作用。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容和組成部分，以轉(zhuǎn)變政府職能為起點(diǎn)和突破口，是一場(chǎng)政府的“自身革命”。行政審批制度改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立健全的客觀要求，是規(guī)范政府權(quán)力和行為、預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。行政審批制度改革就是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新政府管理方式，減少審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，切實(shí)為企業(yè)松綁，降低行政相對(duì)人的辦事成本和時(shí)間成本，充分激發(fā)市場(chǎng)活力。本屆政府提出行政審批制度改革是充分釋放改革紅利、提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重大舉措，是當(dāng)前和今后我國(guó)改革的“牛鼻子”，繼續(xù)深化行政審批制度改革意義重大。

一、我國(guó)行政審批制度改革已取得的成效

1.組織機(jī)構(gòu)的建立健全。組織機(jī)構(gòu)是政府職能履行的主體，同時(shí)也是政府職能的執(zhí)行載體。組織機(jī)構(gòu)的建立健全關(guān)乎政府職能是否得以順利實(shí)現(xiàn)，是政府履行職能的前提和基礎(chǔ)條件。2001年9月，國(guó)務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在監(jiān)察部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)行政審批改革工作，拉開了我國(guó)行政審批改革工作的序幕，之后各級(jí)政府在監(jiān)察部門成立各自審改工作組織機(jī)構(gòu)，以承接相應(yīng)的審改工作。2013年6月，由于機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，審改工作由中央編辦承擔(dān)，國(guó)務(wù)院審改辦由監(jiān)察部改設(shè)在中央編辦。鑒于此，各級(jí)政府的審改工作也調(diào)整到各級(jí)編辦。建立健全的組織機(jī)構(gòu)是各項(xiàng)工作得以推進(jìn)的重要前提，十幾年審改工作取得的成效首先體現(xiàn)在建立了健全的審改工作組織機(jī)構(gòu)，只有健全的組織機(jī)構(gòu)才能為今后工作的開展提供組織保障。

2.降低行政審批事項(xiàng)數(shù)量。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，過(guò)去“以批代管”的管理方式早已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從客觀上亟需對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，放權(quán)于市場(chǎng)，大幅度削減行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，減少政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。僅2014年就取消、下放行政審批項(xiàng)目246項(xiàng)[1]，順利完成本屆政府削減1/3行政審批數(shù)量的承諾。同時(shí)，各級(jí)政府積極主動(dòng)銜接國(guó)務(wù)院取消、下放各批次行政審批事項(xiàng)，并在各省范圍內(nèi)自行取消、下放行政審批事項(xiàng)和取消各省自行設(shè)定的行政審批事項(xiàng)及非行政許可審批事項(xiàng)，保留的行政審批事項(xiàng)數(shù)量大大減少。

3. 簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)活力。通過(guò)大幅度削減行政審批項(xiàng)目，制約了政府權(quán)力，規(guī)范了政府行為，極大的激發(fā)了市場(chǎng)活力，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新提供了良好而寬松的發(fā)展環(huán)境，掀起了創(chuàng)業(yè)和新就業(yè)的熱潮。2015年李克強(qiáng)總理代表國(guó)務(wù)院所做的政府工作報(bào)告中指出，“著力改革商事制度，新登記注冊(cè)市場(chǎng)主體達(dá)到1 293萬(wàn)戶，其中新登記注冊(cè)企業(yè)增長(zhǎng)45.9%”。同時(shí)，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為吸納新增就業(yè)的主要領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員實(shí)有2.5億人，比2013年底增加3 117.66萬(wàn)人，增長(zhǎng)14.26%[2]。

二、我國(guó)行政審批制度改革中凸顯的問(wèn)題

我國(guó)行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了十余年，建立了完善的組織機(jī)構(gòu)、削減了大量的行政審批事項(xiàng)，極大的激發(fā)了市場(chǎng)活力和潛力，增加了新的就業(yè)崗位，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在看到改革取得成效的同時(shí)，我們還必須清醒的認(rèn)識(shí)到并且毫不避諱的承認(rèn)在改革過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題。

1.法律法規(guī)的限制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求社會(huì)政治、文化、法律、科技、政策等方面的配套前行，在市場(chǎng)中是否立于不敗之地一個(gè)關(guān)鍵因素是要“快”，一方面要迅速發(fā)現(xiàn)商機(jī)，另一方面要迅速捕捉商機(jī)。行政審批制度改革也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和發(fā)展特點(diǎn)，隨之采取相應(yīng)并迅速的變化。但是，在進(jìn)行行政審批制度改革過(guò)程中，沒有對(duì)與行政審批相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行同步改革[3]。在改革實(shí)際操作中要取消、下放行政審批事項(xiàng)時(shí)，大多需要依據(jù)某些法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)當(dāng)中的某些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展但又沒有及時(shí)做出調(diào)整，也就是說(shuō)法律法規(guī)的調(diào)整滯后于行政審批制度改革，就會(huì)阻礙行政審批制度改革的工作進(jìn)度，進(jìn)而貽誤商機(jī)，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

2.相關(guān)聯(lián)動(dòng)改革的缺失。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，他與政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、中介組織發(fā)展有密切的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。行政審批制度改革涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與中介組織的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系等，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不能孤立對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革，不能“單打一”，孤立的看待行政審批制度改革，單純的“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”是不可取的，而是應(yīng)該與政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、中介組織改革相結(jié)合，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)、配套改革，打出政策的“組合拳”，發(fā)揮政策的合力。

3.管理過(guò)程信息不對(duì)稱。目前，大多部門都具備各自開發(fā)的信息管理系統(tǒng)，對(duì)本單位獲取的信息管理過(guò)于嚴(yán)格，不同部門之間難以實(shí)現(xiàn)信息共享，有些部門甚至為了自身利益，對(duì)其它單位提出的分享信息要求層層設(shè)置門檻，導(dǎo)致行政審批制度改革的成本加大，一定程度上導(dǎo)致出現(xiàn)管理盲區(qū)。比如在綜合治稅工作中，工商、質(zhì)監(jiān)、供電、稅務(wù)等部門均從各自職能角度掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相關(guān)信息，但在稅收清理執(zhí)法工作中，由于信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法難度增大，沒能達(dá)到預(yù)期的效果。

4. 配套政策不到位。在全面深化改革的大趨勢(shì)下，中央把部分行政審批權(quán)下放給省級(jí)政府，省級(jí)政府把權(quán)力下放到市級(jí)政府，而市級(jí)政府又把權(quán)力下放到縣鄉(xiāng)政府，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府是整個(gè)政府系統(tǒng)的最底層，不可能再往下下放，必須切實(shí)承擔(dān)具體事務(wù)。權(quán)力下放了，可配套的人員、財(cái)力、技術(shù)、設(shè)備卻未跟著同時(shí)下放，下級(jí)行政部門既無(wú)人員編制也無(wú)專業(yè)審批能力，導(dǎo)致無(wú)力承接下放的審批事項(xiàng)。比如有些地方規(guī)劃從市下放到區(qū)縣，但區(qū)縣缺乏規(guī)劃專業(yè)人才，沒法做規(guī)劃，即使做出規(guī)劃質(zhì)量也不高；有的地方將建筑工程安檢的監(jiān)管權(quán)下放到區(qū)，但區(qū)里既沒有相應(yīng)的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，也沒有具有專業(yè)知識(shí)的人員，無(wú)法履行職責(zé)。

5.對(duì)中介組織監(jiān)管的失效。在辦理行政審批時(shí)，有些需提供中介組織做出的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、安全評(píng)價(jià)報(bào)告、能源管理評(píng)價(jià)報(bào)告”等品種多樣的報(bào)告、文書。但是，一些審批部門往往要求企業(yè)必須到本單位下屬或指定的中介組織出具相關(guān)報(bào)告、文書，否則不予審批。由于取得審批部門的“獨(dú)家授權(quán)”，這些中介機(jī)構(gòu)壟斷相關(guān)業(yè)務(wù)，待評(píng)估企業(yè)往往要長(zhǎng)時(shí)間等待，為了早日拿到審批所需各類報(bào)告、文書，不得不付出重金“加塞”購(gòu)買，加劇了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，一些中介組織也存在亂收費(fèi)、高收費(fèi)和重復(fù)收費(fèi)的現(xiàn)象。

6.部分下放事項(xiàng)便利程度不夠、含金量不高。下放行政審批事項(xiàng)的目的就是要實(shí)現(xiàn)政府自身簡(jiǎn)政放權(quán)，方便行政相對(duì)人辦事，節(jié)約其辦事時(shí)間和辦事成本。經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分下放事項(xiàng)并沒有達(dá)到預(yù)期目的，在實(shí)踐中給行政相對(duì)人帶來(lái)便利，反而使得辦事更加復(fù)雜和麻煩。如城市的戶外廣告登記，此事項(xiàng)審批權(quán)已下放至縣區(qū)，本著屬地管理的原則，在哪里做戶外廣告就在哪里登記。而實(shí)際生活中，大多戶外廣告范圍比較廣，尤其是高速公路兩側(cè)的廣告，可能遍及各區(qū)各縣，這樣一來(lái)就需要行政相對(duì)人在各區(qū)各縣分別登記，反而造成更多的不便，提高了相對(duì)人的時(shí)間成本，也浪費(fèi)了有限的行政資源，不如將權(quán)限收歸市級(jí)。再比如，有些下放的事項(xiàng)在實(shí)施過(guò)程中基本沒有業(yè)務(wù)甚至根本沒有相對(duì)人申請(qǐng)，屬于“僵尸事項(xiàng)”，即使下放也只是單純?cè)黾恿丝h（區(qū)）行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，本質(zhì)上并沒有開展實(shí)際的審批業(yè)務(wù)，如商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)備案、外國(guó)人來(lái)華審批等。

三、深化我國(guó)行政審批制度

改革的路徑選擇行政審批制度改革關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、服務(wù)型政府建設(shè)等方面，本屆政府把行政審批制度改革提高到一個(gè)前所未有的高度來(lái)重視和推進(jìn)。基于此項(xiàng)改革存在的以上若干問(wèn)題，特從頂層設(shè)計(jì)、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、建立共享的信息平臺(tái)和規(guī)范對(duì)中介組織的管理等方面入手改革。

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。行政審批制度改革涉及到多個(gè)層面，特別是涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修改調(diào)整。建議從省級(jí)層面，綜合考慮“政府、市場(chǎng)、社會(huì)、法律”等多方面因素，整體構(gòu)建頂層制度安排，明確行政審批的內(nèi)容、事項(xiàng)、環(huán)節(jié)、方法、標(biāo)準(zhǔn)等，確保審批各環(huán)節(jié)與政府內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行、現(xiàn)行法律框架等有機(jī)銜接，形成行政審批制度改革聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的工作機(jī)制。同時(shí)，建議全國(guó)人大加快修改調(diào)整相關(guān)法律的進(jìn)度，在廣泛調(diào)查研究基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)專家尤其是行政審批相對(duì)人和企業(yè)的意見和建議，以方便為群眾辦事為最終目的，法律法規(guī)的滯后不能成為行政審批制度改革的絆腳石。

2.樹立長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，建立統(tǒng)一行政審批體系。行政審批制度改革的最終目標(biāo)就是在全國(guó)建立統(tǒng)一的行政審批體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)格，統(tǒng)一職責(zé)，統(tǒng)一財(cái)政保障。同一個(gè)行政審批事項(xiàng)要實(shí)行統(tǒng)一的辦理名稱，統(tǒng)一的辦理工作流程，統(tǒng)一的辦理時(shí)間限制，統(tǒng)一的責(zé)任督查制度。行政審批服務(wù)系統(tǒng)，要使用統(tǒng)一的辦公平臺(tái)，統(tǒng)一的后臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)縱向、各同級(jí)部門之間橫向信息共享，實(shí)現(xiàn)“一臺(tái)電腦+一個(gè)網(wǎng)絡(luò)”隨時(shí)隨地辦理各項(xiàng)行政審批服務(wù)功能。當(dāng)然，這是長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，短時(shí)間內(nèi)不可能實(shí)現(xiàn)，可探索先行建立各省統(tǒng)一的行政審批體系，根據(jù)各自運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一的行政審批體系。

3.加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高審批人才隊(duì)伍素質(zhì)。政府職能部門尤其是基層政府的行政審批責(zé)任加大，基層審批力量需要得到相應(yīng)的充實(shí)，人員素質(zhì)亟待提高，這就需要通過(guò)有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)，提高現(xiàn)有基層審批人才隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)、業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，以盡快適應(yīng)行政審批制度改革的新要求。一是提高基層審批隊(duì)伍的專業(yè)性，從縣級(jí)層面看，目前基層審批隊(duì)伍的專業(yè)化水平普遍比較低，大部分都是非本專業(yè)人士從事專業(yè)領(lǐng)域?qū)徟?。建議結(jié)合省四級(jí)聯(lián)考等方式，有針對(duì)性地在重點(diǎn)領(lǐng)域引入一批專業(yè)人士，比如城市規(guī)劃、園林綠化等方面，讓專業(yè)人士走到第一線行使審批職能，并適當(dāng)提高專業(yè)人員的薪資待遇，讓專業(yè)人士“留得住”。同時(shí)，可采取靈活聘用的形式招聘亟需的專業(yè)人才以盡快履行政府的審批職能；二是加快提高現(xiàn)有審批人員隊(duì)伍素質(zhì)。以各級(jí)行政學(xué)院為依托，加大基礎(chǔ)知識(shí)、政策更新、專業(yè)技能的輪訓(xùn)力度，提高現(xiàn)有基層隊(duì)伍的專業(yè)性，分類開展有針對(duì)性的專業(yè)培訓(xùn)，確保其適應(yīng)當(dāng)前政府行政審批制度改革的新要求。

4.集中一線力量，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。事中、事后行政監(jiān)管的責(zé)任主體由事前審批部門向具體監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移，建議通過(guò)“兩個(gè)明確”來(lái)集中一線監(jiān)管力量，有效實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管職能。一是“明確責(zé)任”。通過(guò)明確監(jiān)管的主體、監(jiān)管的責(zé)任、監(jiān)管的程序、監(jiān)管的手段等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化一線監(jiān)管人員的地位，并賦予一線監(jiān)管人員相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管處置權(quán)。二是“明確經(jīng)費(fèi)”。監(jiān)管有時(shí)需要跨行業(yè)、跨地區(qū)，需要及時(shí)進(jìn)行新知識(shí)的更新培訓(xùn)，需要跨地區(qū)監(jiān)管的交通費(fèi)用，這都需要適度增加一線監(jiān)管部門的財(cái)政預(yù)算，有條件的地區(qū)可將一線監(jiān)管部門的財(cái)政預(yù)算獨(dú)立列支，也有利于提高監(jiān)管的獨(dú)立性。同時(shí)，監(jiān)管的隨機(jī)性強(qiáng)、工作力度大、工作環(huán)境不固定，應(yīng)適當(dāng)提高一線監(jiān)管部門工作人員的各類補(bǔ)貼，激發(fā)其工作的積極性。

5.建立信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)審批信息共享。當(dāng)前，政府各職能部門的信息平臺(tái)大多都是一個(gè)獨(dú)立的操作平臺(tái)，相互之間交集不多或者沒有交集，信息溝通不順暢，更加難以實(shí)現(xiàn)共享。比如，在實(shí)行工商登記“先照后證”改革后，國(guó)稅、地稅、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、商務(wù)等部門需要定期向工商部門索要營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理情況，但是信息不能及時(shí)傳送，容易造成階段性的監(jiān)管缺失。對(duì)此，建議由省政府牽頭，建立行政審批統(tǒng)一平臺(tái)，即盡快建立全省統(tǒng)一的行政審批體系，對(duì)全省各審批、監(jiān)管部門的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行整合，歸并為一個(gè)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審批信息的實(shí)時(shí)傳送和共享，既便于政府部門管理，也節(jié)約行政相對(duì)人的時(shí)間和降低其辦事成本，從而進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。

6.明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各類中介組織。一是逐漸減少并最終取消行政審批收費(fèi)。二是確實(shí)需要收費(fèi)的，必須實(shí)行《收費(fèi)許可證》制度和《服務(wù)價(jià)格登記證》管理和備案制度，同時(shí)收費(fèi)主體必須是經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)的合法機(jī)構(gòu)，符合法律規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為便于社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)收費(fèi)的公開性和透明度，要把服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體集中進(jìn)行公開。同時(shí)，各級(jí)監(jiān)察、物價(jià)、審計(jì)等部門要加大對(duì)有收費(fèi)業(yè)務(wù)的中介組織的監(jiān)督檢查力度，建立定期檢查和隨機(jī)抽查相結(jié)合的制度，通過(guò)明察暗訪的形式，對(duì)不按照規(guī)定執(zhí)行的服務(wù)和收費(fèi)等違規(guī)違紀(jì)行為，要通過(guò)媒體公開曝光并嚴(yán)肅依法查處。

徹底消滅“紅頂中介”，切斷中介組織和各級(jí)政府、部門之間的利益鏈條，實(shí)現(xiàn)中介組織的獨(dú)立發(fā)展，真正做到財(cái)政獨(dú)立、人員自主。各中介組織還要積極主動(dòng)“練好內(nèi)功”，讓市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，達(dá)到中介機(jī)構(gòu)“去行政化”，不能成為“二政府”[4]。同時(shí)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，尤其是財(cái)務(wù)監(jiān)督，嚴(yán)格審計(jì)制度，一經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要嚴(yán)肅追究主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)中介組織的依法管理。

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【責(zé)任編輯侯翠環(huán)】