饒玉超

摘 要：政府作為構(gòu)建國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心主體，而政府的職能與角色定位直接關(guān)系著政府在國家治理體系中的主導(dǎo)地位和作用。隨著中國政府的治理模式從統(tǒng)治型、管理型而后向治理型的轉(zhuǎn)變，政府的職能重心也由政治統(tǒng)治向社會管理而后向社會提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移。本文主要分析，我國政府在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變過程中，政府職能所面臨的挑戰(zhàn)如職能定位不清晰、缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌以及相應(yīng)制度體系的缺乏，和政府職能轉(zhuǎn)變所需要采取的相對合理的策略等。

關(guān)鍵詞：治理；政府職能；轉(zhuǎn)變

政府作為國家治理的主體在處理公共事務(wù)中的角色和職能是一個(gè)逐步完善與動態(tài)變遷的過程。根據(jù)政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所扮演的角色與發(fā)揮的功能，傳統(tǒng)國家治理可以分為統(tǒng)治型政府和管理型政府兩個(gè)階段①。在統(tǒng)治型政府體制下，由于實(shí)行的是國家本位主義，國家的權(quán)力高度統(tǒng)一，并集中掌握于統(tǒng)治者手中，政府的職能以維護(hù)等級秩序和統(tǒng)治階級的利益為首要責(zé)任。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立與市民社會的日趨完善，以及西方新公共管理運(yùn)動的興起，使得政府的行政功能逐步從政治功能中分離出來，從統(tǒng)治向管理轉(zhuǎn)變，此時(shí)，政府不再是作為唯一決定公共資源分配的權(quán)威性機(jī)構(gòu)，市場所帶來的競爭機(jī)制與公民社會的自我意識覺醒，都將共同參與公共資源的有效合理分配。但是，由于市場的運(yùn)行性主要以競爭為機(jī)制，因此使得自身存在不可避免的內(nèi)在缺陷和局限性，需要政府的彌補(bǔ)和調(diào)控，所以政府依然承擔(dān)著向社會提供管理和公共服務(wù)的職能。至20世紀(jì)90年代初期，西方政治學(xué)界對政府的職能定位進(jìn)行了新的討論，針對政府的職能以及公共事務(wù)提倡以政府為主導(dǎo)的多中心參與和整體性協(xié)作治理，以應(yīng)對日益復(fù)雜的公共事務(wù)，使得各利益相關(guān)群體能夠在參與治理的過程中，維護(hù)好各自的自身利益，此時(shí)，政府因其處于多中心的主導(dǎo)地位，其主要職責(zé)在于協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者的關(guān)系以及他們之間的利益分配。

一、 政府職能的變遷歷程

（一）統(tǒng)治型政府

新中國成立之初，由于全國百廢待興，面臨著積貧積弱的經(jīng)濟(jì)與社會的局面，因此中國共產(chǎn)黨通過對社會主義制度的確立和進(jìn)行的社會主義改造，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在此過程中，在中國共產(chǎn)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)之下，實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過直接與間接的方式對社會各項(xiàng)資源進(jìn)行整合和控制，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)與社會的交融與整合，實(shí)現(xiàn)了社會的再組織化與再制度化，為國家治理體系的構(gòu)建和國家職能的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。由此看出，此時(shí)的國家治理形態(tài)是一種全能型的國家治理，通過執(zhí)政黨對社會治理活動的直接參與，并且通過執(zhí)政黨的組織和網(wǎng)絡(luò)的完善不斷拓展治理空間，逐步主導(dǎo)國家的公共事務(wù)。與此同時(shí)，通過對馬克思主義意識形態(tài)的宣傳與教化，逐步建立起在組織制度上與之對應(yīng)的控制體系，實(shí)現(xiàn)對社會進(jìn)行自上而下的整體控制。雖然這種全能型的國家治理模式在改革開放時(shí)期得到轉(zhuǎn)變，但是由于這種統(tǒng)治型政府的長期存在，仍遺留不可忽視的弊端，如政治與行政的高度契合，使得市場完全被行政所干預(yù)；同時(shí)，由于社會資源的一方面稀缺且被政府牢牢控制，使得一切社會組織和群體或個(gè)人完全依附于國家和政府，使得民間組織缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和公共場域的明顯缺失。因此，在這種統(tǒng)治型政府中，“既不存在政府職能的界定，也不存在政府職能的邊界”②，政府的職能主要在于對于全體社會的整體控制。

（二）管理型政府

隨著改革開放的逐步深入，國家與政府的中心任務(wù)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，開始從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并且通過市場經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)而取代過去的全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由此開啟治理模式的現(xiàn)代化進(jìn)程。國家工作重心的轉(zhuǎn)移，市場機(jī)制的引入，不僅全面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還滿足了人民對于物質(zhì)文化生活的基本需求；與此同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)體制的出現(xiàn)，促使了經(jīng)濟(jì)利益群體及個(gè)人的出現(xiàn)，激發(fā)了人民活力，由此而帶動了長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被壓抑的社會活力，改變了過去單一的社會體制，開始步入經(jīng)濟(jì)與社會參與主體多元化的時(shí)期。此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)活力的展現(xiàn)，也開始推動政治與行政體制的改革，如擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)益，使得地方政府能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流之中，充分運(yùn)用市場的競爭機(jī)制與中央政府的激勵機(jī)制，推動本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。由此看出，市場經(jīng)濟(jì)的引入，不僅極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，而且極大激發(fā)了全國各級政府及社會的活力，擺脫了單一社會體制的束縛。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變及行政體制的改革，使得政府的職能與角色需要重新定位，開始由公共權(quán)力的唯一掌控者向公共秩序的維護(hù)者和公共社會的管理者轉(zhuǎn)變，開始由對社會的整體控制向?yàn)樯鐣峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)變，簡而言之，政府已從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇驼?/p>

（三）治理型政府

自改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過不斷的發(fā)展與成熟，并最終確立了其在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，同時(shí)經(jīng)濟(jì)活力的釋放也帶來了民間組織的擴(kuò)大和公共空間的拓展，使得社會公平正義的維護(hù)、公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給、公共危機(jī)的爆發(fā)等都預(yù)示著國家與政府對社會的管理面臨著更多的挑戰(zhàn)與困難。由此，管理型的政府治理模式已不再適應(yīng)于當(dāng)下治理現(xiàn)代化的要求，政府的職能不僅僅限于政府治理能力與效率的提升，而且還在于處理好各參與主體之間的關(guān)系，調(diào)動各參與主體共同參與如何更好地治理公共事務(wù)，在保證各利益群體權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)的前提下共同使得公共利益得到最大合理化。因此，政府的角色已從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，其職能主要表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，加強(qiáng)市場監(jiān)管，推進(jìn)社會管理和提供公共服務(wù)。同時(shí)，政府職能由管理型向治理型轉(zhuǎn)變一方面是符合全球化的治理浪潮，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要舉措；同時(shí)，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)國家治理能力的全面提升。

二、 轉(zhuǎn)變政府職能的挑戰(zhàn)

雖然我國政府在不同的歷史時(shí)期有不同的角色印記，但是隨著時(shí)代和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政府職能也實(shí)現(xiàn)了由統(tǒng)治型向管理型再向治理型的轉(zhuǎn)變，將工作重心由政治控制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解放，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了政府由進(jìn)行社會管理和維護(hù)公共秩序向提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護(hù)社會公平正義的跨越?？v使我國在政府職能轉(zhuǎn)變過程中實(shí)現(xiàn)了有利的轉(zhuǎn)化，但依然不可忽視政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程中的困難與挑戰(zhàn)。

（一）職能定位不清晰

確認(rèn)政府職能的明確定位既是政府履行責(zé)任的依據(jù)，而且也是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的前提。當(dāng)前，我國政府職能的基本方向?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，但是，如要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對政府治理能力的轉(zhuǎn)變，需要突出政府職能的重心，將政府職能的重心由經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)方面上來，從而避免由定位不清晰而帶來的現(xiàn)實(shí)操作困境。因此，存在以下兩方面的問題：首先，政府職能的優(yōu)先次序有待調(diào)整，其實(shí)“這四項(xiàng)并列的職能概括在邏輯上不是并列的關(guān)系，而是逐級涵蓋的關(guān)系：公共服務(wù)可以涵蓋前三項(xiàng)；社會管理可以涵蓋前兩項(xiàng)；市場監(jiān)管可以涵蓋第一項(xiàng)”③，由此，這種政府職能混亂的邏輯定位勢必會削弱政府公共服務(wù)職能的重心甚至可能導(dǎo)致偏離；其二，政府職能的執(zhí)行效率有待提高，如現(xiàn)行階段，各級政府機(jī)關(guān)的服務(wù)意識依然薄弱，公共服務(wù)機(jī)制和體系不健全以及公共服務(wù)差異化明顯，以致人民群眾享有的公共服務(wù)水平較低而且各地區(qū)之間的差異顯著。

（二）缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌

構(gòu)建服務(wù)型政府，需要政府的各級機(jī)關(guān)、各地方機(jī)關(guān)以及社會組織之間相互協(xié)作，以共同參與治理的形式公共利益的最大合理化和各自利益的有效實(shí)現(xiàn)。但是治理過程中，政府職能的實(shí)施面臨著以下問題：首先，中央與地方之間缺乏靈活性，一直以來，中央與地方之間，政府職能的定位和機(jī)構(gòu)的設(shè)置采取職責(zé)同構(gòu)的原則，即中央政府與地方政府保持各方面的同步。雖然這一原則使得地方政府保持了機(jī)構(gòu)完整性和高效的執(zhí)行力，但也使得地方政府在政府職能的實(shí)施方面缺乏相應(yīng)地靈活性與應(yīng)變能力，因此，這一原則也開始受到一些學(xué)者的質(zhì)疑，如認(rèn)為該原則是政府職能“轉(zhuǎn)變不到位、條塊矛盾突出等一系列重要問題難以解決的主要體制性原因”④；其次，政府職能執(zhí)行不到位，這是由于政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置一直以其職能為劃分依據(jù)，同時(shí)，存在一定程度職能不明確等問題，導(dǎo)致政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置過于細(xì)化，以致各部門之間缺乏相應(yīng)地統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，分散化的管理必然導(dǎo)致公共利益部門化；此外，職能定位的不明確，使得各部門之間存在職能重疊和交叉現(xiàn)象，容易導(dǎo)致各部門在面對公共事務(wù)是出現(xiàn)缺位、越位以及錯(cuò)位等問題。

（三）缺乏有效的制度保障

政府職能的轉(zhuǎn)變是循序漸進(jìn)的過程，需要良好的制度保障。雖然我國政府職能轉(zhuǎn)變已進(jìn)行了相當(dāng)時(shí)間，卻依然無法建立起維護(hù)機(jī)構(gòu)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系和機(jī)制，主要體現(xiàn)在三方面：首先，法治保障的缺失，主要是由于我國在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，其成果的展示和鞏固一般以政府文件的形式進(jìn)行宣示，卻較少從法律的視角予以肯定，由此造成法治在政府職能轉(zhuǎn)變過程中的必然缺失，同時(shí)也造成政府職能的執(zhí)行問題，增加了其隨意性和不確定性。其次，責(zé)任機(jī)制不徹底，健全和完善的行政問責(zé)機(jī)制是提高政府公信力和形象的必要保障，然而近年來頻發(fā)的公共事件，使得公眾開始質(zhì)疑政府處理公共事件的能力，同時(shí)要求政府建立完備地責(zé)任追究機(jī)制，這些往往容易將政府置于尷尬的境地。再次，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，一直以來，我國政府評價(jià)地方政府的績效歷來重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的考量，使得地方政府為了追求更好地政府績效，往往不顧一切地追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，期間，政府尋租現(xiàn)象頻發(fā)，損害公共利益和公眾利益。

三、 轉(zhuǎn)變政府職能的應(yīng)對策略

轉(zhuǎn)變政府職能的主要目的在于通過對政府職責(zé)的重新定位，進(jìn)一步規(guī)范政府的行為，從而更好地為公眾服務(wù)。因此，在構(gòu)建國家治理體系的大背景之下，政府職能的轉(zhuǎn)變一方面需要應(yīng)積極應(yīng)對職能定位不清晰、執(zhí)行缺乏協(xié)調(diào)以及制度保障的缺失等問題，同時(shí)，另一方面需要針對相應(yīng)地問題，提出相應(yīng)地有效可行的策略。

（一）強(qiáng)化和突出政府的公共服務(wù)職能

我國政府歷經(jīng)不同的歷史時(shí)期，由統(tǒng)治型政府實(shí)現(xiàn)了向治理型政府的轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵在于清晰把握了政府在不同的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中的角色和功能定位。如此，我國已進(jìn)入治理型政府階段，強(qiáng)調(diào)政府的職能在如何更好地為公眾提供服務(wù)和公共產(chǎn)品，積極承擔(dān)公共責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大合理化。具體而言，主要在三個(gè)方面：其一、著重關(guān)注涉及民生的相關(guān)領(lǐng)域，建立健全完善的基本公共服務(wù)體系，同時(shí)，積極推動公共服務(wù)的均等化，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量；其二，進(jìn)一步深化行政審批制度的改革，盡量減少行政審批事項(xiàng)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，使其在資源配置中起決定性作用，為市場提供良好的制度環(huán)境；其三，大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)力度，主動承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，積極構(gòu)建健康的生態(tài)文明制度體系，為人民群眾創(chuàng)造宜居健康的生態(tài)環(huán)境。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與協(xié)作

現(xiàn)代公共事務(wù)的發(fā)生具有多重性和復(fù)雜性，其處理方式如按以前單一部門的治理，無法做到有效合理的處理，因此需要跨部門的多重協(xié)作治理。其要義在于“鼓勵跨部門協(xié)同的工作方式，主張?jiān)诒３衷胁块T組織認(rèn)同和目標(biāo)認(rèn)同的同時(shí)，將不同的部門整合到一個(gè)共同議程之中，實(shí)現(xiàn)對資源的有效利用和問題的協(xié)同處理”⑤，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)在政府與社會之間建立和形成有效的合作機(jī)制，共同解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益。因此需要做好如下兩方面工作：首先，各部門之間要建立起利益分配和分享的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而避免因部門主義而產(chǎn)生的各自為政以及職能交叉所造成的機(jī)構(gòu)重疊與政出多門，因此，需要在職能相似部門之間建立統(tǒng)籌機(jī)制或協(xié)作機(jī)制，從而避免上述問題的出現(xiàn)。如近年來，在各地新成立的政務(wù)綜合服務(wù)中心，既是各級政府貫徹中央政府的政策要求，履行行政審批制度的改革，以方便為人民群眾服務(wù)的創(chuàng)新，又是解決各部門之間因缺乏調(diào)節(jié)而造成的諸多問題，有效地提升了政府為人民服務(wù)的效率和水平。其次，現(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜性和綜合性，需要正確認(rèn)識和處理好政府部門與各社會組織和團(tuán)體之間的關(guān)系，肯定社會組織與團(tuán)體在處理公共事務(wù)方面的作用和能力，因此，政府部門需要引導(dǎo)和激發(fā)社會組織參與解決公共性事務(wù)的激情與活力，增強(qiáng)他們各自的能力，使其能夠最大化的促進(jìn)公共利益與公共事業(yè)的發(fā)展。如政府可通過向社會組織采取公共服務(wù)購買的形式，為他們創(chuàng)建參與公共事務(wù)的平臺和機(jī)會，這樣不僅有利于減少政府對市場的過渡干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的活力，使其在公共事務(wù)的處理上發(fā)揮他們應(yīng)有的作用；此外，這樣還有利于政府部門擺脫一定的束縛，集中政府部門的優(yōu)勢，專注于國家宏觀政策實(shí)施，維護(hù)社會公平正義，提升公共服務(wù)的水平及質(zhì)量，促進(jìn)社會秩序的良序發(fā)展。

（三）健全和完善制度保障

構(gòu)建國家治理體系的現(xiàn)代化，不僅需要提升國家的治理能力，而且還需要完善的制度機(jī)制為保障。其一，樹立法治權(quán)威，規(guī)范政府行為。在治理型政府中，政府是各參與治理的主導(dǎo)者，因此需要通過法治規(guī)范政府與市場及社會之間的關(guān)系，使之形成良性互動，相互制約與支撐。通過對政府權(quán)力邊界的規(guī)制以及社會與市場活力的激發(fā)，使二者相互監(jiān)督、相互補(bǔ)充，共同實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，如政府可以通過構(gòu)建完善的法治體系與制度環(huán)境來消弭市場自身的缺陷，保障市場的有序運(yùn)行；同時(shí)，由于通過對政府權(quán)力的規(guī)制，規(guī)范政府的活動邊界，使得政府依法行政，消除了政府與市場及社會結(jié)合存在權(quán)力尋租與腐敗的可能性。其二，健全問責(zé)機(jī)制，樹立良好形象。構(gòu)建服務(wù)型政府，既需要對政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也需要對政府形象的樹立和提升。政府形象的展現(xiàn)既表現(xiàn)于政府處理公共事務(wù)的能力，也體現(xiàn)在政府對公共事務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，因此，需健全政府的責(zé)任機(jī)制，一方面使政府面對公共事務(wù)切實(shí)做到為人民，為公眾提供高水平的公共服務(wù)和產(chǎn)品，另一方面可以體現(xiàn)人民當(dāng)家做主，使政府部門及人員處理公共事務(wù)，做到對人民負(fù)責(zé)。其三，完善監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)公共利益。“政府是一種必要的惡”，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，在治理型政府中，政府與社會及市場共同參與治理時(shí)，由于政府是公共權(quán)威的集中體現(xiàn)，因此不可避免地容易造成政府利用自身的公共權(quán)威謀取自身利益，從而損害公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，通過政府自身各部門之間的相互監(jiān)督，及司法和公眾的監(jiān)督，規(guī)范政府自身的權(quán)力，在共同參與公共事務(wù)的治理過程中，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大合理化。（作者單位：華僑大學(xué)）

基金項(xiàng)目：2014年華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新能力培育計(jì)劃資助項(xiàng)目：共和視角下的良善社會

注釋：

① 唐興軍、齊衛(wèi)平：“治理現(xiàn)代化中的政府職能轉(zhuǎn)變：價(jià)值取向與現(xiàn)實(shí)路徑”[J]，《社會主義研究》，2014年3期

② 何顯明：“政府轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)”[J]，《浙江社會科學(xué)》，2013年第6期

③ 廖昆明：“我國政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題與對策”[J]，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年，第2期

④ 朱光磊，張志紅：“‘職責(zé)同構(gòu)”批判”[J]，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（ 哲學(xué)社會科學(xué)版），2005年第1期

⑤ 顏佳華，周萬春：“整體性治理視角下的政府文化行政職能轉(zhuǎn)型研究”[J]，《學(xué)習(xí)論壇》，2012年12月