楊青貴

(西南政法大學 中國農村經濟法制創(chuàng)新研究中心，重慶　401120)

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集體土地收益權實現(xiàn)的現(xiàn)實困境與制度促進

楊青貴

(西南政法大學 中國農村經濟法制創(chuàng)新研究中心，重慶401120)

文章結合物權權能理論，在中國現(xiàn)行法律框架中界定集體土地收益權及其當代價值。研究發(fā)現(xiàn)：集體土地收益權是集體土地所有制法律化的重要形式，存在重要的制度功能和時代價值；集體土地收益權制度的缺失，制約農村集體經濟發(fā)展，影響集體分配調整功能實現(xiàn)和農民財產性收入增長，阻滯中國特色農村土地權利理論的發(fā)展。文章進一步研究了集體土地收益權制度改革的應然進路，探索了促進成員集體、集體成員各自集體土地收益權實現(xiàn)的權利制度。

收益權能；制度價值；身份關聯(lián)；路徑選擇；制度促進

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“賦予農民對集體資產收益的權利”，建立“土地增值收益分配機制”。如何有效保障農民集體收益分配權，契合了中央的上述重大決策部署。當前，如何更加有效地實現(xiàn)集體成員對集體土地的利用權利，仍然是中國農村土地制度改革的重心和基本方向。在此背景下，如何實現(xiàn)集體土地所有權主體收益權(簡稱“集體土地收益權”)，仍然是中國特色社會主義法治理論和法治體系建設以及農村土地制度改革與研究難以回避的重大命題。

一、集體土地收益權的內涵闡釋與價值解析

俗言之，收益屬物之“孳息”，原則上由物主所有。收益權可界定為物之所有者、使用者依據(jù)法律或合約，對特定物之收益享有的所有者權利。長期以來，集體土地所有權一直被作為社會主義生產資料公有制的重要法律實現(xiàn)形式?！段餀喾ā奉C布后，集體土地所有權在立法上才被正式納入“集體所有權”。在此基礎上，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》等提出了集體收益分配權、集體收益權。實際上，集體收益分配權外延較廣，包括但不限于農民的集體收益分配權。詳言之，集體土地收益權則是成員集體(土地所有者)將作為生產要素的集體土地，直接或間接投入生產經營活動，并依據(jù)該要素的所有者身份獲取要素收益的一項重要的財產權。從根源上講，集體土地收益權以集體土地所有權之收益權能為邏輯起點，在本質上屬于財產權，指向以集體土地所有權為依據(jù)所獲取的土地要素收益。

概覽中國集體土地制度變遷史便可發(fā)現(xiàn)，“三提五統(tǒng)”中的公積金收益*《農民承擔費用和勞務管理條例》第2條規(guī)定：農民承擔的費用和勞務，是指農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規(guī)所承擔的村(包括村民小組，下同)提留、鄉(xiāng)(包括鎮(zhèn)，下同)統(tǒng)籌費、勞務(農村義務工和勞動積累工)以及其他費用。村提留則包括公積金、公益金和管理費等。其中，公積金實質上屬于集體土地所有權要素投入收益的基本形式。、集體土地征收補償費、集體直接組織生產經營收益等，均是集體土地收益權實現(xiàn)的重要形式。不過，隨著國家廢除農業(yè)稅和取消“三提五統(tǒng)”，加之集體土地征收補償數(shù)額較低、補償費性質模糊與分配不規(guī)范等因素，集體土地收益權至今未獲得立法者的直接認可。盡管如此，要有效界定集體土地收益權的主體、內容、客體等，皆離不開對集體土地所有權及其主體制度的深入考察。長期以來，做實農民土地承包經營權成為了中國農村土地制度改革的基本方向。《農村土地承包法》《物權法》確實為農民土地上的用益物權保護提供了重要法律依據(jù)。集體土地要素收益以及集體土地收益分配卻逐漸“淡出”立法者、政策制定者的視野，進而影響到集體經濟實力和集體凝聚力。研究農村集體基本功能變遷歷程以及現(xiàn)行實踐不難發(fā)現(xiàn)，集體土地收益權制度建設依然具有存在的重要制度價值。

二是完善集體土地所有權經濟價值的法律實現(xiàn)形式。集體土地所有權具有在市場經濟中釋放和實現(xiàn)資源價值、要素價值、資本價值的內在需求。集體土地收益權實現(xiàn)則是實現(xiàn)上述價值的權利載體。在當代，集體土地要素價值的實現(xiàn)和集體經濟的發(fā)展仍然是滿足農民基本生存權需要與促進農民發(fā)展權實現(xiàn)的基本保障。即使在人口流動性較強的現(xiàn)代社會，集體土地收益權實現(xiàn)所具有的基礎保障功能，仍然為國家立法政策所認同。在農村公共產品供給和農村收入分配中，如何有效地發(fā)揮集體公共產品的科學供給，促進農村收入分配公平的實現(xiàn)，成為實踐中的重要命題。以“五保”及農村社會養(yǎng)老保險基金交納為例，立法鼓勵有條件的地方對農村五保供養(yǎng)對象的生活給與一定的補助和改善，所需資金可從農村集體經營等收入中安排*參見《農村五保供養(yǎng)工作條例》第11條。。同樣地，《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》仍然堅持“集體補助”的原則。在此過程中，集體土地收益權成為集體供給公共產品和收入分配的物質基礎。

三是彌補國家收入分配調節(jié)功能的不足。當前，中國面臨著城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大、收入分配秩序不規(guī)范、部分群眾生活比較困難等重大問題[1]。對此，國家出臺了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》等規(guī)范性文件，明確將“收入分配制度”建設作為一項重大任務。事實上，收入分配制度是一項根本性、基礎性的制度安排，除國家應承擔主要職責外，成員集體及農村集體組織在農村經濟發(fā)展中同樣具備調節(jié)收入分配的補充優(yōu)勢。自高級農業(yè)生產合作社成立以來，成員集體以工分分配、生活福利、社會救濟、養(yǎng)老保險補助等形式，實際承擔了集體范圍內“二次分配”職責。這是以結果和實質上的公平為目標，有利于彌補國家普遍供給農村公共產品之能力局限，傾斜保護弱勢集體成員生存權益。

四是助力農民集體意識的提升。受現(xiàn)代社會“物本主義”思潮沖擊，農民的集體觀念和集體意識有下降趨勢，主要表現(xiàn)為對集體利益關注不足、漠視損害集體利益之行為，甚至共同危害集體利益。究其深層次原因，主要在于農村土地承包經營開展后，農民私人利益不斷增長而集體收益逐步降低，集體分配收益在農民收入比例中所占比重嚴重下跌(部分地區(qū)甚至消失)。集體意識的淪喪必然影響到農民法治意識、法治水平的提升。殊不知，隱藏在集體利益背后的集體意識是集體所有制在文化方面的基本體現(xiàn)。以集體意識為重要內容的法律文化已深深植根于特定歷史和文化之中并體現(xiàn)為與集體土地所有權制度價值相一致[2]。唯有在普遍的公民信仰中，集體土地收益權制度才能避免形同虛設[3]，才能激發(fā)潛藏在農民心底的集體意識和社會接受度。

二、集體土地收益權主體及其利益類型辨識

(一)集體土地收益權主體判定

依據(jù)《物權法》第39條規(guī)定，集體土地所有權主體應當成為集體土地收益權主體(除非法律另有規(guī)定)。就傳統(tǒng)的民事主體理論而言，其仍然無法直接、全面地用以解釋中國集體土地所有權主體制度。在現(xiàn)行政策法律框架下，成員集體在事實上是全體集體成員(不具有明確的人員數(shù)量和組織結構)的構成，是規(guī)范意義上的集體土地所有權主體，但不具備獨立的法律主體地位，其最終利益歸屬指向全體成員[4]。為此，我們不能直接將集體土地所有權主體界定為集體土地收益權主體，對集體土地收益權主體的類型化研究也就具有寶貴的理論價值和現(xiàn)實意義。在分類標準上，集體土地收益權主體判定標準包括核心規(guī)則和具體規(guī)則。其中，核心規(guī)則在于物之收益權能與物之所有權之根本歸屬關系的判定；具體規(guī)則是以根本歸屬關系為基礎而建立的“關聯(lián)性”準則。

“財產關聯(lián)”與“身份關聯(lián)”是判定集體土地收益權主體的主要依據(jù)?！柏敭a關聯(lián)”指向的是集體土地收益權主體與集體土地所有權收益在利益歸屬上的應然性關聯(lián)。依據(jù)集體土地所有權而形成的集體土地收益，主要屬于一種要素收益權，無論在法律上還是事實上，均應當屬于要素所有者的財產權。“身份關聯(lián)”則是從歷史與現(xiàn)實一致的角度，識別集體土地收益權主體與集體土地所有權主體之間的關聯(lián)關系。詳言之，成員集體在集體土地制度變遷中，逐漸成為規(guī)范意義上的集體土地所有者。因成員集體在歷史變遷中喪失組織形態(tài)，立法者逐漸建立了以農村集體經濟組織為法定代表者的集體土地所有權行使主體制度。在此過程中，農村集體經濟組織成員資格逐漸演變成判定自然人是否具備集體成員身份的主要依據(jù)。正是基于該身份性，集體成員理應享有集體土地收益分配權。部分司法實踐將土地補償費分配的請求權人界定為“具有本集體經濟組織成員資格的人”(或“農村集體經濟組織成員”)，恰好證成上述觀點*參見《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條和《陜西省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》第1條。。

1)果園深翻。秋季采果后結合秋施基肥進行，只要方法合適，春、夏、秋季都可進行深翻，其中以秋季果實采收后至落葉期進行為好。針對貴州蘋果產區(qū)中的山區(qū)薄土層果園，土壤深翻，能夠加厚活土層，促進巖土的風化和熟化，提高土壤蓄水保肥能力。

以歷史和現(xiàn)實觀之，在集體范圍內可能成為集體土地收益權的主體主要包括農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組、集體成員、土地合作社等類型。究竟哪些集體范圍內的主體屬于集體土地收益權主體，則應以“關聯(lián)性”準則為識別依據(jù)，并以收益實現(xiàn)與收益分配的階段性為標準加以深入考察。在集體土地所有權收益的實現(xiàn)階段，集體土地所有權收益屬于集體土地所有權的“孳息”，依據(jù)權屬判定規(guī)則，理應由成員集體所有。在集體土地所有權收益分配階段，成員集體和集體成員均有權參與集體土地所有權收益分配，兩者都應當成為集體土地收益權主體。至于其他主體，則因其與集體土地所有權主體判定標準存在一定出入，即使偶爾參與集體土地所有權收益分配，也無法反證其集體土地收益權主體身份[5]。

(二)集體土地收益權的類型縷析

以主體在集體土地所有權上的權利義務及其獲取集體土地所有權收益的正當性依據(jù)為標準，可以將成員集體、集體成員各自在集體土地收益權實現(xiàn)中的權利予以類型化[5]。進言之，成員集體的集體土地收益權是其基于集體土地所有者的身份，在對外法律關系以及集體公共產品供給中所享有的一種收益權。按照該權利實現(xiàn)階段性特征，可進一步具體劃分兩大類：一是實現(xiàn)集體土地所有權收益的權利，二是參與集體土地所有權收益分配的權利。前者在根本上由其作為規(guī)范意義上集體土地所有權主體的身份決定，是在對外法律關系中的要素分配權；后者則是成員集體承襲集體公共產品供給職能以及促進集體范圍內收入分配的公平性，通過參與集體土地所有權收益的分配，進而獲得供給集體公共產品和實現(xiàn)收入公平分配的物質來源。

集體成員的集體土地收益權，是集體成員基于自身與集體之間的特殊身份關系，實際參與集體土地所有權收益分配的權利。集體土地所有權及其收益屬于成員集體的一種特殊的財產權利，集體成員通過參與集體土地所有權的收益分配，進而獲得滿足自身基本生存權保障所需物質財富。從理論上講，賦予并實現(xiàn)集體成員的集體土地收益權，符合現(xiàn)代法治社會關于人權保護的理念要求。詳言之，集體成員的集體土地收益權主要分解為三項內容：一是參與集體土地所有權相關重大事項決策。因實現(xiàn)集體土地所有權收益、分配集體土地所有權收益均屬與成員利益緊密關聯(lián)的重大事項，以集體成員主導的重大事項決策機制形成，這就需要保障好集體成員的參與權和決策權。二是公平分配集體土地所有權收益。集體成員之間具有平等性，集體成員原則上平等參與并公平分配集體土地所有權收益。三是公平獲取集體公共產品。成員之于集體，集體之于成員，均不可分。全體成員在集體內部原則上一律均等。任何成員均有權且公平獲取集體公共產品，弱勢集體成員還可通過集體收入分配調節(jié)功能的實現(xiàn)而獲得傾斜性保護。

三、集體土地收益權制度供給不足帶來的困境

權利分配不均是真正造成農民貧困的根源[6]。盡管農村土地既是農民及其集體最大的資產、資源，也是其收益的重要來源，但集體土地所有權、集體土地收益權等制度的缺失，導致集體所有權收益難以獲得法律的直接確認和權威保護。作為集體土地所有權實現(xiàn)的核心內容，集體土地收益權制度的缺失將不可避免地阻滯集體土地收益的有效實現(xiàn)，制約集體經濟發(fā)展和集體功能的實現(xiàn)，不利于農民財產性收入穩(wěn)步增長。

一是制約農村集體經濟發(fā)展。集體所有制的重要性和現(xiàn)實性已被歷史與現(xiàn)實所證明*參見關于《中華人民共和國憲法修改(草案)》的說明(文件編號：270931)，http://law.npc.gov.cn:87/page/browseotherlaw.cbs?rid=bj&bs=270931&anchor=0，2014年12月2日訪問?！，F(xiàn)代法治社會的集體所有制同樣需要轉化為相應的法律規(guī)范，進而獲得合法性和權威。在集體所有制下，集體土地是集體經濟發(fā)展的主要資產和資源，如何實現(xiàn)其資源價值、資產價值、資本價值是農村集體經濟發(fā)展的核心使命。農村集體經濟制度改革主要圍繞著如何釋放集體土地價值展開。在農村集體經濟發(fā)展中，土地等集體資產(資金、資源)所有權、農村土地承包經營權是農村土地市場化配置的基礎權利。依據(jù)市場規(guī)則，土地要素投入者理應獲得相應的集體土地收益。然而，缺失的集體土地收益權制度，必然意味著集體土地收益權權威保護的缺位，不利于集體公共產品供給及收入分配調節(jié)功能的實現(xiàn)。

二是制約集體分配功能的有效實現(xiàn)。人民公社體制解體前，高級農業(yè)生產合作社以及人民公社組織(公社、生產大隊、生產隊)，實際承擔了一次分配、二次分配的收入調節(jié)功能。人民公社體制解體后，這種收入分配功能已從一次分配和二次分配并舉轉為以二次分配為主的發(fā)展方向，其有助于彌補國家能力之不足。以農村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展歷程為例，農村集體經濟組織的職責已經從“負責提供”轉變?yōu)椤坝袟l件的集體補助”*參見《農村五保供養(yǎng)工作條例》(國務院令第141號)第3條和《農村五保供養(yǎng)工作條例》(國務院令第456 號)第11條。。

集體收入分配調整功能的實現(xiàn)須以穩(wěn)定的集體收益為物質基礎，而集體土地價值的市場實現(xiàn)則普遍成為中國農村集體收益的主要來源。足見，當下集體土地收益權制度缺失必然制約集體分配功能的有效實現(xiàn)。

三是制約農民財產性收入的增長。當前，中國農村居民收入主要由工資性收入、家庭經營收入、轉移性收入等部分構成。以2013年第4季度為例，中國農村居民人均現(xiàn)金收入累計值達到10 982.7元，農村居民人均家庭經營現(xiàn)金收入累計值達到5 672.6元[7]。其中，農村土地承包經營收益(包括流轉收益)又是農村居民現(xiàn)金收入主要部分。殊不知，參與集體土地所有權收益分配所得仍然占農村居民現(xiàn)金收入的相當比例。以湖北省嘉魚縣官橋八組為例，2012年的集體收入達12.5億元，經分配形成的人均純收入已達4.2萬元[8]。詳言之，通過集體土地收益分配而形成農民財產性收入，須以集體土地所有權收益(要素收益)和農民集體土地收益權的共同實現(xiàn)為前提條件。這意味著上述兩項收益權利將得不到法律直接的保護，為集體土地所有權收益流失與分配不公等問題埋下了隱患。

四是阻滯中國特色農村土地權利理論和制度的發(fā)展。一國權利理論和體系，是以該國具體實踐需求為立足點，批判繼承、整合外來理論和該國既有理論傳統(tǒng)而形成的。在長期以來“政策先行、地方試點”的農村土地制度改革模式下，中國農村土地權利構造及其運行制度明顯區(qū)別于傳統(tǒng)法學理論(尤其是西方民事權利理論)，在很多方面均彰顯出較強的“中國性”。集體土地收益權作為集體土地所有權的核心權利，應當且事實上是中國特色農村土地權利理論和制度建設的重點內容之一。尤其在國家嚴禁處分、嚴控使用的農村土地管制思維下，集體土地收益權制度的缺失，實際上意味著中國農村土地權利理論和制度體系喪失了符合國情的特色內容。這顯然已經成為中國特色農村土地權利理論和制度發(fā)展所不可逾越的“鴻溝”。

四、集體土地收益權實現(xiàn)的制度促進

(一)集體土地收益權制度改革的路徑選擇

自治與規(guī)制作為法學研究的重要命題，是現(xiàn)代法治社會中市場與政府關系在法律上的集中體現(xiàn)。自治是基于主體的本能及其生存、發(fā)展而提出的，應當由自己決定自己行為的自主性；法律規(guī)制是公權力對市民社會的正當性、合法性介入[9]。20世紀80年代以來，中國在農村經濟社會改革中逐漸建立了與農村生產力發(fā)展相符的基本經營體制和法律制度，如何有效處理好自治與干預的關系，始終是中國農村改革及其相關法律政策完善的主線。

在不違反強制性法律規(guī)定的情況下，所有者依自我意志行使所有權是財產法的一般規(guī)則。然而，盡管中國集體土地所有權在本質上屬于私法上的所有權，但卻區(qū)別于一般所有權，其是國家通過改造私法中的所有權而形成的、符合集體所有制要求的特殊類型的所有權。究其本質而言，集體土地所有權作為一類所有權，被施加了諸多的“社會性義務”。一方面，與普通的物之所有權類似，集體土地所有權已被《物權法》等立法確認，是成員集體的“私有財產權”；另一方面，集體土地所有權承載了諸多的“社會性義務”，諸如維護集體所有制、促進社會主義市場經濟發(fā)展、保護農民基本權益、實現(xiàn)公平分配和社會穩(wěn)定等。這些“社會性義務”主要由法律或中央政策塑造，是集體土地所有權“特殊性”所在。

在堅持集體土地所有權之包容性和邏輯性的前提下[10]，集體土地收益權制度應當有助于推進集體土地所有權之經濟效益與集體土地所有權基本功能、重要職責的共同實現(xiàn)。集體土地收益權制度建設理應堅持如下邏輯進路：以立法確認和有效保護集體土地所有權為邏輯起點[9]，以有效實現(xiàn)集體土地收益權為主要目標和基本方向，在堅持立法適當限制的前提下[11]，充分發(fā)揮市場機制調節(jié)與國家(政府)適度規(guī)制的雙重作用，促進集體土地收益權制度價值的全面實現(xiàn)。

(二)成員集體之集體土地收益權實現(xiàn)的制度促進

在當代，集體土地收益權之于成員集體，其存在的正當性基礎主要體現(xiàn)在兩個方面：一是協(xié)調集體土地的資源價值、要素價值乃至資產價值，實現(xiàn)與土地資源管理之間的關系，有效實現(xiàn)集體土地要素收益；二是通過依法獲取集體土地所有權收益*成員集體是否能夠參與分配以及應當分配到的集體土地所有權收益的額度，主要取決于兩個因素：一是集體成員基本生存權保障的實際需要；二是在集體范圍內供給公共產品的需要。，為集體范圍內適度供給公共產品、調節(jié)集體成員收入分配奠定物質基礎。集體土地收益權實現(xiàn)的制度促進，其核心在于確認和保障集體土地收益權。

其一，構建集體土地收益權主體制度。目前，立法已確認了成員集體的集體土地所有者身份，但因其不具備獨立的組織形態(tài)和治理結構，難以獨自實現(xiàn)集體土地所有權收益。事實上，專業(yè)性、經濟性、集合性、繼承性是中國農村集體經濟組織的顯著優(yōu)勢，加之其作為法定的集體土地所有權行使主體身份，因而其最適合代表集體收取、經營、管理集體土地所有權收益。當然，在農村集體經濟組織普遍建立起來之前，其權利可由村民委員會或村民小組代行。此外，立法宜賦予其代表集體參與訴訟的主體資格。

其二，分類處理集體土地所有權收益。(1)伴隨國家廢除農業(yè)稅、取消“三提五統(tǒng)”，減輕農民負擔，增加農民財產性收入，已成為當代中國農村經濟社會改革的目標和原則。向集體成員及其家庭收取其承包地的集體土地使用費(地租)，顯然不符合改革的基調和農民的改革期待。為此，可考慮將該部分費用(地租)計入集體土地所有權收益，并在其參與集體土地所有權收益分配時予以相應抵扣*從理論上講，集體土地所有權收益的實現(xiàn)與分配的基本模式是：集體成員或非集體成員(集體土地利用者)集體土地所有者(成員集體)集體成員，即作為集體土地利用者的集體成員或非集體成員向集體土地所有權主體交納集體土地使用費，形成集體土地所有權收益；然后，在“成員集體內部”由全體集體成員公平分配。當然，在不增加農民負擔的前提下，筆者所提主張實則是考慮到作為集體土地承包經營權主體的集體成員是參與集體土地所有權收益分配的主體，因而，基于降低設計和運行成本的考慮，建議通過財務會計規(guī)則的合理設計和集體土地所有權收益分配階段的抵扣規(guī)則，省去作為集體土地承包經營權主體的集體成員及其家庭向集體土地所有權主體交納集體土地使用費(地租)的環(huán)節(jié)，這也符合集體土地所有權收益分配的實質公平。參見：楊青貴《集體土地所有權實現(xiàn)法律機制研究》(《西南政法大學博士論文集》,2014年第152-154頁)。。(2)集體非經營性建設用地主要包括宅基地、集體公益設施用地、公用事業(yè)用地，因其公益性且集體成員可無償享用，原則上無需交納集體土地使用費。(3)集體經營性建設土地，依法可以“直接入市”，應引入有償使用規(guī)則，由該類土地的使用者向成員集體交納集體土地使用費。

其三，加強對集體土地所有權收益的監(jiān)管。成員集體的復雜性、非獨立性意味著對集體土地所有權收益監(jiān)管的重要性。多樣化、多層次的監(jiān)管制度應是加強集體土地所有權收益監(jiān)管的應有之義：(1)農村集體經濟組織是成員集體的法定代表者，最適宜成為農村集體土地所有權收益的主要管理者。(2)健全農村集體經濟組織的內部治理機制，建立集體成員主導的內部治理機制，建立集體成員參與的內部監(jiān)督機構，探索出便捷、有效的內部監(jiān)督機制。(3)將包括集體土地所有權收益等集體資產以及農村集體經濟組織的財務、審計、稅收等在內的事項，納入到國家依法監(jiān)管的職責范圍，探索建立綜合監(jiān)管機構。

其四，建立成員集體參與集體土地所有權收益的分配與使用機制。(1)明確成員集體維護實質公平的基本職責。國家應當通過立法形式引導、激勵成員集體積極提供農村公共產品，促進農村經濟社會實質公平的實現(xiàn)。(2)將提取公共積累作為成員集體參與集體土地所有權收益分配的基本方式。事實上，提取公共積累方式長期以來是集體收益實現(xiàn)的重要形式，例如《高級農業(yè)生產合作社示范章程》《關于人民公社的十八個問題》《農民承擔費用和勞務管理條例》等均作了規(guī)定。至于提取比例，則可參考《公司法》第167條有關公司公積金提取規(guī)定*因為該事項與成員集體提取公共積累同樣屬于特定范圍內公共事項支出，并且所提取的比例對股東或集體成員最終所得利益具有直接相關性。因此，成員集體提取集體土地所有權收益的法定標準可以參考設定為“百分之十”。。(3)探索傾斜保護弱勢集體成員的具體形式。集體范圍內弱勢成員需要成員集體在供給公共產品過程中予以傾斜保護。至于采取何種保護形式，則以符合實質公平為選擇標準。

(三)集體成員之集體土地收益權實現(xiàn)的制度促進

集體成員所享有的集體土地收益權并非是無限制的，仍然受到來自集體利益實現(xiàn)和對弱勢成員傾斜保護兩方面的限制。從根源上講，集體土地所有制基礎及其對現(xiàn)行制度的現(xiàn)實影響，是集體成員之集體土地收益權實現(xiàn)受限制的根源所在[12]。在此基礎上，集體成員的集體土地收益權實現(xiàn)的制度促進舉措，主要包括如下方面。

一是對集體成員集體土地收益權的立法認可。權利的法定化是現(xiàn)代法治社會發(fā)展的重要標志。權利法定化既能促進主體權利的實現(xiàn)，也能合理排除政府公權力等非法侵害。賦予集體成員集體土地收益權，是其在集體土地所有權上主體地位的體現(xiàn)，也是集體土地所有權制度的理論和制度發(fā)展的客觀需要。筆者認為，《物權法》作為關于物權及其行使的基本法律，已在立法結構上認可了集體土地所有權，集體成員之集體土地收益權最適宜由其予以立法。在具體修改時，可以由《物權法》第63條加以規(guī)定，亦即增加一款“集體成員享有依法參加本集體收益分配的權利”作為第二款(見表1)。

表1　《物權法》第63條修改建議

二是探索集體成員的集體土地收益權保護機制。(1)在立法方面，立法者應在認可集體成員集體土地收益權基礎上，對主體、內容、客體等予以細化，還可在一定條件下賦予集體土地收益分配方案特定的法律效力*筆者建議，集體成員所形成的集體土地所有權收益分配方案，取得法律效力的條件為：一是不違反國家法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定(實質要件)；二是符合集體成員會議或集體成員代表會議的程序規(guī)定(形式要件)。只要違背上述條件之一，人民法院便可以撤銷集體土地所有權收益分配方案。。(2)在執(zhí)法方面，政府及其主管部門應當承擔促進集體成員集體土地收益權有效實現(xiàn)的職責，并在執(zhí)法中堅持正確的角色定位，建立起防治公權力不當干預的法律機制。(3)強化涉訴糾紛的靈活處理。目前，部分地方已將集體土地所有權收益分配相關糾紛納入受案范圍*《陜西省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》指出，因土地補償費分配、安置補助費分配、集體資產經營等收益和其他收益分配所發(fā)生的糾紛，屬于人民法院受案范圍。。盡管如此，我們仍有必要從全國層面將相關糾紛納入司法領域，并探索出以農村集體經濟組織成員資格作為主體身份判定標準、允許集體成員提起直接訴訟或代表訴訟的制度機制。

三是豐富集體成員的集體土地收益權實現(xiàn)形式。(1)在相關立法設計中始終貫徹集體成員相互間平等性的理念，堅持集體土地所有權收益分配的公平性。(2)將集體土地使用費作為集體成員已分取集體土地所有權收益而予以抵扣。在不改變現(xiàn)行不繳納集體土地使用費現(xiàn)狀的前提下，為實現(xiàn)集體成員之間利益分配的公平性，可以將集體成員及其家庭原本應交的集體土地使用費(地租)，作為該集體成員及其家庭已分取的集體收益，在集體內部分配階段予以相應抵扣*在集體土地所有權收益分配過程中，應當首先將基于各種方式形成的集體土地所有權收益加總；其次提取公共積累；然后彌補上年度集體成員應分得利益的不足；最后，若有剩余，才形成集體成員之間可分配的集體土地所有權收益。。(3)將集體收益的使用、分配方案作為重大事項，由本集體成員大會或成員代表大會決定，并保障集體成員依法參與的權利(見表2)。

表2　《物權法》第59條修改建議

四是加強對集體經營性建設用地使用費的征收和管理。在放開集體經營性建設用地“入市”的背景下，集體經營性建設用地使用費將釋放出巨大的改革紅利。當然，這不僅要建立起集體經營性建設用地的直接“入市”機制，關鍵是還要在集體經營性建設用地“入市”后，如何建立科學合理的使用權收益分配制度，尤其是如何重點保護集體土地所有權主體對集體經營性建設用地的基本權益。對此，可考慮：(1)由《物權法》明確將集體經營性建設用地使用費作為集體經營性建設用地使用協(xié)議的必備條款，同時，明確規(guī)定“集體經營性建設用地使用協(xié)議應當采取書面形式”。(2)按照集體經營性建設用地使用協(xié)議，集體經營性建設用地使用權主體應當向集體土地所有權主體交納土地使用費，至于具體額度，則可在政府監(jiān)管下通過農村產權交易平臺形成。(3)建立縣級以上人民政府主管部門對集體經營性建設用地使用協(xié)議的登記制度，明確將該協(xié)議所形成的經營權規(guī)定為用益物權，并加強對集體經營性建設用地使用及其使用費收繳的監(jiān)督。

五、結論與建議

既然《物權法》已在體系上認可了集體土地所有權，那么，在無法律另作規(guī)定的前提下，占有、使用、收益、處分等權利都應歸屬于集體土地所有權主體。其中，集體土地收益權則是形成集體土地產權完整性的核心板塊。即使在農村土地“三權分置”的理論框架與制度體系下[13]，認可并賦予成員集體、集體成員各自的集體土地收益權，仍然契合農村土地改革的邏輯主線[14]，符合產權明晰與減少交易成本的市場化發(fā)展要求。無論之于成員集體，還是集體成員，集體土地收益分配權都具有重要的理論價值和實踐意義。不過。在國家廢除農業(yè)稅、取消“三提五統(tǒng)”背景下，較之于集體成員的集體土地收益權，成員集體的集體土地收益權實現(xiàn)往往會面臨更大的阻力和成本?？上驳氖?，許多地方探索也已注意到成員集體在農村經濟社會發(fā)展中的重要功能，注重發(fā)展農村集體經濟。這也符合集體所有制實現(xiàn)、發(fā)展農業(yè)生產、增加農民收入的理論和現(xiàn)實需要。可以說，如何確定和有效發(fā)揮成員集體和農村集體組織在農村經濟社會發(fā)展中的重要功能，仍然會成為中國特色社會主義法治理論和法治體系的重要命題。

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(責任編輯胡志平)

The practical difficulties and system facilitation for the subject of usufruct of collective land ownership

YANG Qinggui

(China Research Center for Agroeconomy-Related Laws and Innovations, Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,P.R.China)

Based on the theory of property rights and power,we define the right of collective land ownership income and its value in the current legal framework of China.We obtain the following main conclusions:The right of collective land ownership income is important legal forms for realizing the ownership of collective land ownership in China,the right of collective land ownership income still has an important system values in contemporary China,and the lack of the right systems of collective land ownership income restricts the development of rural collective economy,affects the function of collective distribution adjustment and the growth of farmers’ property income,blocks the development of the theoris of rural land rights with Chinese characteristics.This paper further studies the basic path of the reform of the system of collective land ownership income,and the right system to promote the collective’s right of collective land ownership income and collective members’ right of collective land ownership income.

usufruct can; value system; identity associated; path choice; system facilitation

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.05.011

歡迎按以下格式引用：楊青貴.集體土地收益權實現(xiàn)的現(xiàn)實困境與制度促進[J].重慶大學學報(社會科學版),2016(5):114-121.

Format:YANG QingguiThe practical difficulties and system facilitation for the subject of usufruct of collective land ownership[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2016(5):114-121.

2016-05-11

重慶市社會科學規(guī)劃項目“進城落戶農民有償退出宅基地的地方實踐與制度規(guī)范”(2015YBFX101)；中國法學會部級項目“進城落戶農民有償退出宅基地的實施困境及其對策研究”(CLS(2015)C85)；重慶市教委科學技術研究項目“進城落戶農民宅基地權益協(xié)同保障研究”(KJ1500110)

楊青貴(1985-)，男，重慶人，西南政法大學中國農村經濟法制創(chuàng)新研究中心助理研究員，法學博士，主要從事農村法治研究，Email:13996293058@163.com。

D922.4

A

1008-5831(2016)05-0114-08