【內(nèi)容提要】 中國(guó)和英國(guó)圍繞非洲和平安全事務(wù)開展合作的可能性與必要性都在明顯上升，這主要得益于以下幾個(gè)方面的發(fā)展：中英在非洲安全理念趨同和安全利益交叉，中國(guó)更加積極地參與非洲和平安全事務(wù)，非洲2063年愿景對(duì)和平與安全及全球伙伴關(guān)系的渴求，中英面向21世紀(jì)全球全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的開啟。但英國(guó)發(fā)展政策的安全化趨勢(shì)，非洲對(duì)中英安全合作的疑慮及中英自身政策路徑依賴都在阻礙這一合作的深化。因此，推進(jìn)中非在非洲的和平安全合作的關(guān)鍵在于雙方能否在共識(shí)的基礎(chǔ)上合理、有效地管控分歧，推動(dòng)中國(guó)的非洲和平與安全合作計(jì)劃與英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對(duì)接，建立多層次的安全合作機(jī)制。構(gòu)建中英非和平安全對(duì)話機(jī)制、從發(fā)展源頭預(yù)防和應(yīng)對(duì)沖突、增強(qiáng)非傳統(tǒng)安全合作等是中英非和平安全合作的潛在領(lǐng)域和路徑。

【關(guān)鍵詞】 非洲 中國(guó) 英國(guó) 三方合作 安全

【作者簡(jiǎn)介】 周瑾艷，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所助理研究員

【中圖分類號(hào)】 D815.5

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2016）06-0093-17

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201606006

中國(guó)和英國(guó)在維護(hù)非洲和平與安全上具有共同的利益和責(zé)任。中英雙方對(duì)發(fā)展促安全重要性的認(rèn)同、中國(guó)更為積極參與非洲安全事務(wù)、中英已有的安全合作基礎(chǔ)都為中英非三方安全合作提供了機(jī)遇，但英國(guó)發(fā)展政策的進(jìn)一步安全化、非洲國(guó)家的疑慮以及中英自身政策路徑依賴則對(duì)進(jìn)一步深化合作提出了挑戰(zhàn)。未來(lái)中英在非洲的和平安全合作大致可以從三個(gè)層次審慎推進(jìn)，一是戰(zhàn)略對(duì)接，即英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略與中非和平安全合作的對(duì)接；二是三方合作機(jī)制的建設(shè)；三是具體政策領(lǐng)域的合作。

一、中英非和平安全合作的可能性與必要性

（一）非洲和平安全局勢(shì)面臨的挑戰(zhàn)

非洲的和平與安全局勢(shì)在客觀上對(duì)中英兩國(guó)構(gòu)成了共同的挑戰(zhàn)，恐怖主義、跨國(guó)犯罪、輕小武器擴(kuò)散等都是中英兩國(guó)面臨的共同威脅。當(dāng)前非洲的沖突主要有四種類型：一是國(guó)家之間的沖突，例如埃塞俄比亞和厄立特里亞之間遺留的沖突；二是因貧困和不平等造成的一國(guó)內(nèi)部沖突；三是因多年的國(guó)家治理失敗以及貧困和經(jīng)濟(jì)不平等引發(fā)的沖突，如“索馬里青年黨”（al-Shabaab）、尼日利亞“博科圣地”（Boko Haram）等；四是因糧食安全問(wèn)題、環(huán)境污染引發(fā)的跨國(guó)資源沖突。不同形式的沖突相互交織，相互影響，沖突的后果很少局限于一國(guó)內(nèi)部，而是很快殃及其他國(guó)家，具有跨界傳導(dǎo)效應(yīng)。盡管沖突由民族、宗教、政治、文化等多種因素交織造成，但根源一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后和不平衡。中英在非洲日益增多的公民僑民、貿(mào)易投資和商業(yè)市場(chǎng)決定了兩國(guó)不得不共同應(yīng)對(duì)非洲地區(qū)復(fù)雜的安全局勢(shì)。

中英兩國(guó)在非洲的海外安全利益高度相似。非洲是中英共同的重要貿(mào)易伙伴、能源資源進(jìn)口來(lái)源地和投資目的地，非洲還是中國(guó)的第二大工程承包市場(chǎng)。當(dāng)前中國(guó)在非洲最大的安全利益是保護(hù)在非洲的本國(guó)公民、企業(yè)和財(cái)產(chǎn)安全。索馬里護(hù)航、利比亞撤僑、吉布提軍事保障設(shè)施的建立標(biāo)志著中國(guó)對(duì)在非海外利益的日益重視。中國(guó)決策者日益意識(shí)到“中國(guó)不可能完全置身于非洲的安全與政治環(huán)境變動(dòng)進(jìn)程之外來(lái)推進(jìn)對(duì)非合作”。 但相對(duì)于經(jīng)貿(mào)合作，安全仍是中國(guó)的短板，中國(guó)在非洲面臨著不斷增長(zhǎng)的安全需求與安全供給不足之間的矛盾。保護(hù)海外公民和維護(hù)海外利益同樣是英國(guó)安全戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，為此英國(guó)自2011年以來(lái)在科特迪瓦（2011年）、南蘇丹（2011年）、馬里（2012年）、馬達(dá)加斯加（2013年）、利比里亞（2013年）和索馬里（2014年）五國(guó)共增設(shè)或恢復(fù)了6個(gè)使領(lǐng)館。隨著中英兩國(guó)在非洲的利益交集日益增大，保持非洲的和平與安全符合中英兩國(guó)的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

同時(shí)，作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，中國(guó)和英國(guó)都負(fù)有責(zé)任和道義去維護(hù)非洲的和平與安全。英國(guó)制定了海外穩(wěn)定戰(zhàn)略；中國(guó)分別于2012年和2015年提出“中非和平安全合作伙伴倡議”及“中非和平與安全合作計(jì)劃”，和平與安全成為中非合作十大重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在2016年6月舉行的首次中英高級(jí)別安全對(duì)話中，中英雙方同意圍繞保護(hù)兩國(guó)公民、外交機(jī)構(gòu)和海外經(jīng)濟(jì)利益及時(shí)建立合作機(jī)制，開展有效協(xié)作。

（二）英國(guó)對(duì)開展中英非三方合作的利益考量

隨著全球化和經(jīng)濟(jì)相互依賴的日益深入，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可僅憑一己之力保障自身國(guó)民的安全。中國(guó)因其經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模、發(fā)展速度和世界影響力正成為全球治理的中堅(jiān)力量之一。西方大國(guó)逐漸意識(shí)到，提供全球公共產(chǎn)品、應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展及促進(jìn)世界和平與安全等國(guó)際問(wèn)題，必須依靠守成大國(guó)與中國(guó)等新興國(guó)家之間的合作。要求中國(guó)承擔(dān)更多國(guó)際發(fā)展和安全責(zé)任，正成為西方大國(guó)重要的對(duì)華政策目標(biāo)。這樣，西方國(guó)家一方面繼續(xù)指責(zé)中國(guó)在非洲是“新殖民主義者”“資源掠奪者”，另一方面頻繁提出在非洲開展三方合作的要求。

就涉非三方合作來(lái)說(shuō)，英國(guó)要比中國(guó)積極得多，其主要?jiǎng)右蛉缦拢菏紫?，英?guó)希望強(qiáng)化所謂“以規(guī)則為基礎(chǔ)（rules-based）”的國(guó)際體系。相比其2010年國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告，英國(guó)2015年度《國(guó)家安全戰(zhàn)略和戰(zhàn)略防御與安全評(píng)估》報(bào)告進(jìn)一步認(rèn)為，未來(lái)十年英國(guó)安全戰(zhàn)略還需應(yīng)對(duì)“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序受到侵蝕，使得凝聚共識(shí)和應(yīng)對(duì)全球威脅更加困難”的挑戰(zhàn)。

需要指出的是，現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則是由美英為主的西方大國(guó)制定的，因此英國(guó)本質(zhì)上是希望將中國(guó)納入到西方主導(dǎo)的國(guó)際體系。一個(gè)遵守和維護(hù)現(xiàn)行國(guó)際體系的中國(guó)，符合實(shí)力和地位都相對(duì)衰落的英國(guó)這一守成大國(guó)的利益。因此，無(wú)論是主動(dòng)推動(dòng)涉非三方合作，還是率先申請(qǐng)作為創(chuàng)始成員國(guó)加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”），事實(shí)上都是英國(guó)將中國(guó)納入現(xiàn)行國(guó)際秩序、促使中國(guó)遵守西方主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則的具體策略。

其次，英國(guó)希望通過(guò)涉非三方合作，既借助中國(guó)降低為非洲提供安全公共產(chǎn)品的成本，同時(shí)維護(hù)英國(guó)在非洲的影響力。英國(guó)在非洲有18個(gè)英聯(lián)邦成員國(guó)，也積極發(fā)展與安哥拉等非英聯(lián)邦非洲國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作。英國(guó)清楚地認(rèn)識(shí)到，憑借一國(guó)之力無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的安全，要構(gòu)筑穩(wěn)定海外的戰(zhàn)略需要“利用所有的外交、發(fā)展和國(guó)防力量，并且借助外部的能力”。 英國(guó)還明確提出要“與已有的國(guó)際合作伙伴緊密合作，將（安全戰(zhàn)略）融入英國(guó)與新興國(guó)家正發(fā)展的關(guān)系之中”。 在美法等傳統(tǒng)合作伙伴之外增強(qiáng)與中國(guó)、巴西、南非等新興國(guó)家的安全合作，與這些國(guó)家發(fā)展新“預(yù)防型伙伴關(guān)系（prevention partnerships）”。

最后，尋求與中國(guó)在非洲的安全合作，可以視為英國(guó)對(duì)自身在世界包括非洲的地位的重新定位。英國(guó)的全球戰(zhàn)略伙伴主要包括三個(gè)層面：一是英國(guó)與美國(guó)的特殊伙伴關(guān)系；二是英國(guó)與歐洲國(guó)家的關(guān)系；三是英國(guó)與中國(guó)等新興國(guó)家的關(guān)系。其中英美關(guān)系仍是英國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中最重要的維度，但隨著2016年6月英國(guó)公投決定脫離歐盟，第三維度的關(guān)系對(duì)英國(guó)變得更加重要。因此，英國(guó)將進(jìn)一步重視和倚重中國(guó)等新興國(guó)家，以維持自身的大國(guó)地位，涉非三方合作是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。

（三）中國(guó)對(duì)開展中英非三方合作的態(tài)度

中國(guó)對(duì)在非洲與第三方進(jìn)行安全合作是持開放態(tài)度的。中國(guó)在2014年明確表示，“歡迎非洲合作伙伴多元化，呼吁國(guó)際社會(huì)加大對(duì)非投入，愿在非洲需要、非洲同意、非洲參與的原則基礎(chǔ)上與第三方開展對(duì)非合作，共同促進(jìn)非洲和平與發(fā)展”。 在2015年12月舉行的中非合作論壇約翰內(nèi)斯堡峰會(huì)上，中國(guó)進(jìn)一步將涉非三方合作的指導(dǎo)原則升級(jí)為“非洲提出、非洲同意、非洲主導(dǎo)”。

比較中國(guó)在非洲和平與安全領(lǐng)域的潛在合作伙伴，英國(guó)擁有相對(duì)法國(guó)和美國(guó)更為有利的地位；就更大的全球性合作來(lái)說(shuō)，英國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的態(tài)度 遠(yuǎn)比其他西方大國(guó)開放和積極。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)在發(fā)展對(duì)華關(guān)系方面一直引領(lǐng)西方大國(guó)，開創(chuàng)了多次“第一”：英國(guó)是第一個(gè)承認(rèn)新中國(guó)的西方大國(guó)，是率先同中國(guó)建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的歐盟國(guó)家，是最早申請(qǐng)加入亞投行的西方大國(guó)。在和平安全合作方面，英國(guó)率先與中國(guó)開展高級(jí)別安全對(duì)話與合作，就打擊恐怖主義、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)、打擊有組織犯罪和國(guó)際地區(qū)安全問(wèn)題合作四個(gè)方面達(dá)成對(duì)話成果聲明。中國(guó)對(duì)英國(guó)提出在非三方合作也更為歡迎，認(rèn)為將產(chǎn)生示范效應(yīng)，為中國(guó)與其他國(guó)家在非洲的三方安全合作提供經(jīng)驗(yàn)。

二、中英非和平安全合作面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）中英非和平安全合作的有利條件

第一，中英都認(rèn)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)安全的關(guān)鍵。

中國(guó)一貫堅(jiān)持“發(fā)展是最大的安全問(wèn)題，也是解決地區(qū)安全問(wèn)題的總鑰匙”。 在2015年《中國(guó)對(duì)非洲政策文件》中，中國(guó)重申“通過(guò)可持續(xù)發(fā)展來(lái)推進(jìn)可持續(xù)安全”。 可以認(rèn)為，以發(fā)展促和平是中國(guó)參與非洲和平安全事務(wù)的指導(dǎo)觀念。

自2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)特別是2011年利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)后，英國(guó)的安全政策發(fā)生了很大變化，海外軍事干預(yù)在英國(guó)國(guó)內(nèi)面臨很大壓力。伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)和阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)令英國(guó)認(rèn)識(shí)到，軍事打擊未必能帶來(lái)和平與安全，真正有效的安全需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多管齊下。因此，無(wú)論是民眾還是政府都不愿意再輕易陷入海外沖突；2013年，英國(guó)國(guó)會(huì)投票反對(duì)向敘利亞派兵。 與軍事干預(yù)相比，如今的英國(guó)更傾向于以預(yù)防沖突作為安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)。中國(guó)通過(guò)發(fā)展促進(jìn)安全的途徑無(wú)疑對(duì)英國(guó)有著強(qiáng)烈的吸引力。

中英雙方都認(rèn)為發(fā)展能夠促進(jìn)持久的和平與安全。英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略認(rèn)為，援助能夠發(fā)揮重要作用，可在減貧的同時(shí)解決沖突的上游原因，因此應(yīng)當(dāng)為民眾提供教育、醫(yī)療等基本服務(wù)，促進(jìn)私營(yíng)部門發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)崗位。這與中國(guó)的發(fā)展安全觀是趨同的。

第二，中國(guó)積極地參與非洲安全事務(wù)。

中國(guó)在幫助非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也正積極參與非洲的和平與安全建設(shè)，“創(chuàng)造性介入” 、“建設(shè)性參與”全球安全事務(wù)正成為中國(guó)外交和安全政策的新動(dòng)向、新亮點(diǎn)。聯(lián)合國(guó)框架下的非洲維和行動(dòng)，派遣海軍艦艇編隊(duì)赴亞丁灣、索馬里海域?qū)嵤┳o(hù)航，蘇丹和南蘇丹和平進(jìn)程的斡旋，以及中國(guó)向非洲派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官 ，都彰顯了中國(guó)承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、提供全球安全公共產(chǎn)品的意愿和能力。

2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布將設(shè)立為期十年、總額10億美元的中國(guó)—聯(lián)合國(guó)和平與發(fā)展基金；同時(shí)，中國(guó)將加入新的聯(lián)合國(guó)維和能力待命機(jī)制，率先組建常備成建制維和警隊(duì)，建立一支8000人規(guī)模的維和常備部隊(duì)?！爸蟹呛推脚c安全合作計(jì)劃”提出，中方將向非盟提供6000萬(wàn)美元無(wú)償援助，支持非洲常備軍和危機(jī)應(yīng)對(duì)快速反應(yīng)部隊(duì)建設(shè)和運(yùn)作。中方還將繼續(xù)參與聯(lián)合國(guó)在非洲的維和行動(dòng)。支持非洲國(guó)家加強(qiáng)國(guó)防、反恐、防暴、海關(guān)監(jiān)管、移民管控等方面的能力建設(shè)。在2015年《對(duì)非洲政策文件》中，中國(guó)明確提出要“積極探索具有中國(guó)特色的建設(shè)性參與解決非洲熱點(diǎn)問(wèn)題的方式和途徑，為非洲和平與安全發(fā)揮獨(dú)特的影響力、作出更大的貢獻(xiàn)”。

第三，中英在非已有較好的官方和二軌安全合作基礎(chǔ)。

盡管仍處于起步和探索階段，中英已在官方和二軌兩個(gè)層面積累了一定的和平安全合作經(jīng)驗(yàn)。在軍事領(lǐng)域，中國(guó)海軍結(jié)合艦艇互訪等活動(dòng)，與英國(guó)海軍舉行通信、編隊(duì)運(yùn)動(dòng)、海上補(bǔ)給、直升機(jī)互降、對(duì)海射擊、聯(lián)合護(hù)航、登臨檢查、聯(lián)合搜救及潛水等科目的雙邊或多邊海上演練。 在官方層面，英國(guó)國(guó)際發(fā)展署、位于中國(guó)河北的廊坊維和警察培訓(xùn)中心與加納的安南國(guó)際維和培訓(xùn)中心開展三方合作，向赴非維和警察提供聯(lián)合培訓(xùn)。英國(guó)還向廊坊中心提供英語(yǔ)培訓(xùn)和技術(shù)支持，為中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)剛果民主共和國(guó)特派團(tuán)（MONUC）提供培訓(xùn)。此外，中英通過(guò)“共享知識(shí)，降低沖突”（SHADE）倡議聯(lián)合參與亞丁灣的反海盜行動(dòng)。

2016年3月，中英首次聯(lián)合撤僑室內(nèi)推演在南京舉行，這是中國(guó)首次與外國(guó)進(jìn)行此類演練。中英雙方26名代表就撤僑政策、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等9個(gè)專題開展研討交流，并以第三國(guó)政局動(dòng)蕩、政府軍與反對(duì)派武裝沖突造成大量人員傷亡、針對(duì)外國(guó)僑民恐襲事件不斷發(fā)生為背景，進(jìn)行撤僑沙盤演習(xí)，探索未來(lái)聯(lián)合撤僑行動(dòng)的方式方法。

在二軌層面，最典型的努力是上海國(guó)際問(wèn)題研究院（SIIS）和英國(guó)非政府組織更安全世界（Saferworld）的兩項(xiàng)工作，一是中英沖突預(yù)防工作組（CPWG）的一系列研討；二是中英在解決輕小武器（SALW）問(wèn)題上的探討。2014年，更安全世界在英國(guó)國(guó)際發(fā)展部的支持下，組建由中英各三位專家組成的沖突預(yù)防工作組，在兩年時(shí)間內(nèi)共舉行數(shù)次討論會(huì)和兩次高級(jí)別政策研討會(huì)，就中英沖突預(yù)防伙伴關(guān)系、暴力沖突早期預(yù)警與響應(yīng)、沖突上游預(yù)防與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、南蘇丹沖突解決等議題展開討論，以加強(qiáng)中英決策層在預(yù)防暴力沖突方面的合作。 2013年11月，更安全世界、非洲和平論壇與中國(guó)軍控和裁軍協(xié)會(huì)在布魯塞爾共同主辦題為“提高能力與合作，解決東非地區(qū)非法輕小武器及彈藥問(wèn)題”的研討會(huì)，來(lái)自中國(guó)、歐洲和非洲的常規(guī)武器管制領(lǐng)域的官員、專家及非政府組織代表就消除東非輕小武器擴(kuò)散的主要挑戰(zhàn)與中歐非三方合作的可能進(jìn)行了探討。

盡管既有合作相對(duì)有限，但中英戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的升級(jí)為中英和平安全合作注入了新的動(dòng)力。2015年，在習(xí)近平主席訪英期間，中英兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人宣布構(gòu)建面向21世紀(jì)的全球全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，開啟中英關(guān)系的“黃金時(shí)代”。中英戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的升級(jí)意味著，中英關(guān)系不僅僅是兩個(gè)大國(guó)之間的關(guān)系，更是維護(hù)世界和平與安全、改善全球安全治理的關(guān)鍵。

（二）中英非和平安全合作的潛在困難

第一，英國(guó)發(fā)展政策安全化。

英國(guó)發(fā)展政策安全化的趨勢(shì)自2010年起開始顯現(xiàn)。在21世紀(jì)的第一個(gè)十年中，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部（DFID）享有極大的主導(dǎo)權(quán)，英國(guó)對(duì)非政策也主要由國(guó)際發(fā)展部主導(dǎo)。當(dāng)時(shí)，英國(guó)對(duì)非政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)非洲的減貧和發(fā)展。但自2010年英國(guó)保守黨和自由民主黨組成的聯(lián)合政府上臺(tái)，英國(guó)對(duì)非政策發(fā)生了重大變化：一是在對(duì)非政策上，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部不再占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，而是由外交和聯(lián)邦事務(wù)部取而代之；二是英國(guó)政府在對(duì)非政策中更多地強(qiáng)調(diào)英國(guó)自身利益，尤其是對(duì)非貿(mào)易；三是英國(guó)的對(duì)外援助資金開始向安全事務(wù)傾斜。2014年英國(guó)實(shí)現(xiàn)了官方發(fā)展援助（ODA）占國(guó)民收入比例0.7%的目標(biāo)，其官方援助中有高達(dá)30%的資金用于支持脆弱國(guó)家和受沖突影響國(guó)家。今后，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部的預(yù)算可能有至少一半用于脆弱國(guó)家和地區(qū)。 此外，英國(guó)還設(shè)有由外交部、國(guó)際發(fā)展部和國(guó)防部共同管理的沖突基金（conflict pool），在開支審查期間（spending review period）這個(gè)資金池的總量將升至11.25億英鎊。 2015年4月1日，英國(guó)政府正式啟動(dòng)了沖突、穩(wěn)定與安全基金（Conflict， Stability and Security Fund， CSSF），取代此前的沖突基金，以實(shí)現(xiàn)海外穩(wěn)定基金的單一政策進(jìn)程、單一戰(zhàn)略進(jìn)程和單一資源進(jìn)程；新成立的沖突、穩(wěn)定與安全基金金額達(dá)到每年10億英鎊，是此前沖突基金的近100倍。

對(duì)英國(guó)安全戰(zhàn)略來(lái)說(shuō)，安全與發(fā)展一體化使其意識(shí)到安全需要綜合和統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化了發(fā)展政策、安全政策及其落實(shí)部門的協(xié)調(diào)。但過(guò)度強(qiáng)調(diào)安全會(huì)造成政策優(yōu)先和資源的轉(zhuǎn)移，使本已拮據(jù)的對(duì)非發(fā)展援助資金進(jìn)一步縮水，最終加劇沖突發(fā)生的可能性。

需要指出的是，隨著聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡(jiǎn)稱“2030年議程”）于2015年9月正式通過(guò)并于2016年1月1日正式啟動(dòng)，英國(guó)等西方國(guó)家通過(guò)第16項(xiàng)目標(biāo) ，將其長(zhǎng)期兜售的安全—發(fā)展關(guān)聯(lián)成功嵌入2030年議程，進(jìn)一步強(qiáng)化發(fā)展政策安全化趨勢(shì)。在此背景下，中英非和平安全合作可能面臨更大困難。

英國(guó)認(rèn)為與中國(guó)發(fā)展伙伴關(guān)系已步入成熟期，因此深化中英和平安全合作順理成章。由于沖突預(yù)防屬于發(fā)展關(guān)系的一部分，因此在英國(guó)國(guó)際發(fā)展部和中國(guó)商務(wù)部達(dá)成的中英發(fā)展伙伴關(guān)系文件中，預(yù)防沖突被列為中英發(fā)展伙伴關(guān)系的合作領(lǐng)域之一。 “更安全世界”認(rèn)為，中英新型發(fā)展伙伴關(guān)系應(yīng)包括安全合作，中英非和平安全合作應(yīng)在新型發(fā)展伙伴關(guān)系框架下進(jìn)行。 但這與中國(guó)理解的中英“新型發(fā)展伙伴關(guān)系”存在明顯的差距。

盡管2030年議程第16項(xiàng)目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)和平安全與發(fā)展的深度融合，但并未消除中英兩國(guó)在和平與發(fā)展問(wèn)題上的根本分歧。中國(guó)一貫認(rèn)為，沒(méi)有發(fā)展就沒(méi)有和平；西方則認(rèn)為，沒(méi)有和平就沒(méi)有發(fā)展。表面上，2030年議程第16項(xiàng)目標(biāo)暗示著雙方已達(dá)成共識(shí)，即和平與發(fā)展是一枚硬幣的兩面。但本質(zhì)上，英國(guó)等西方國(guó)家仍然堅(jiān)信，民主和良治是實(shí)現(xiàn)和平與發(fā)展的唯一出路，并會(huì)在今后對(duì)非洲的政治和發(fā)展治理以及民主價(jià)值觀的進(jìn)一步塑造方面施加更大影響。在2030年議程之下，西方推行民主、良治的條件變得更加隱蔽。因此，在應(yīng)對(duì)英國(guó)通過(guò)發(fā)展合作伙伴關(guān)系提出的安全合作時(shí)，中國(guó)必須積極穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)。

第二，非洲國(guó)家對(duì)三方合作的擔(dān)憂。

和平與安全是非洲最迫切的愿望。在非洲獨(dú)立50周年宣言中，和平與安全被列為八大優(yōu)先領(lǐng)域之一。在非洲制定的“2063愿景”（Africa Agenda 2063）中，和平與安全是第四個(gè)愿景。按照2063愿景的規(guī)劃，到2063年，消除所有的國(guó)家間和國(guó)家內(nèi)部戰(zhàn)爭(zhēng)，通過(guò)建立機(jī)制預(yù)防和快速解決任何社區(qū)之間的沖突、有組織犯罪和恐怖主義。種族、宗教、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的多樣性應(yīng)成為非洲財(cái)富和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉，而不再是沖突的源頭。同時(shí)，非洲在和平安全事務(wù)中的自主性進(jìn)一步增強(qiáng)。“到2063年，非洲將成為國(guó)際事務(wù)與和平共處的重要伙伴。自身對(duì)促進(jìn)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型承擔(dān)全部責(zé)任，不再依賴于援助國(guó)?！薄胺侵迣⒆灾鳑Q定未來(lái)，引導(dǎo)自己的議程，在與外部伙伴發(fā)展有效伙伴關(guān)系時(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”。

三方和平安全合作應(yīng)堅(jiān)持非洲的自主權(quán)，照顧到非洲的疑慮和關(guān)切。非洲對(duì)中英和平安全合作的擔(dān)憂主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，非洲擔(dān)心中國(guó)會(huì)加入“霸權(quán)俱樂(lè)部”，不會(huì)為非洲國(guó)家提供真正的可替代選擇。 對(duì)于非洲的疑慮要充分理解并努力消除，讓非洲意識(shí)到三方合作是對(duì)非洲有利的，堅(jiān)持“非洲提出，非洲同意，非洲主導(dǎo)”的原則。另一方面，非洲可能誤會(huì)中英在非洲和平安全事務(wù)上的合作會(huì)干涉非洲的內(nèi)政。討論非洲的和平安全事務(wù)，不能離開非洲國(guó)家自身的參與。西方國(guó)家在討論非洲議題時(shí)，常常撇開非洲國(guó)家，缺乏對(duì)非洲聲音的傾聽，這是中國(guó)需要避免的。三方和平安全合作一定要從三方對(duì)話開始，重視非洲自身的視角。只有非洲充分地參與中英之間的對(duì)話，才能夠解除懷疑，增進(jìn)信任。

非洲國(guó)家對(duì)中國(guó)建設(shè)性參與非洲和安事務(wù)有何種期待，對(duì)中英涉非安全合作的態(tài)度仍需要扎實(shí)的調(diào)研。不同非洲國(guó)家對(duì)中英非和平安全合作的態(tài)度也不相同，中英非和平安全合作可從信任程度較高的非洲國(guó)家開始試點(diǎn)，在建立更高水平的三方互信后，再逐步擴(kuò)展合作的對(duì)象。

第三，中英自身政策的路徑依賴。

中國(guó)現(xiàn)有的意愿、知識(shí)和能力會(huì)在某種向度上限制中英非和平安全合作的水平。首先，中國(guó)與英國(guó)在非洲開展和平安全合作的意愿處于逐步增強(qiáng)、但優(yōu)先程度仍相對(duì)偏低狀態(tài)。盡管中國(guó)在非洲有著巨大的經(jīng)濟(jì)利益和海外公民保護(hù)壓力，但在中國(guó)的外部安全挑戰(zhàn)排序中，周邊安全和中美大國(guó)關(guān)系仍遠(yuǎn)高于海外利益保護(hù)或國(guó)際責(zé)任。對(duì)此，中英雙方都要有清醒的認(rèn)識(shí)，非洲的和平安全問(wèn)題并非中國(guó)安全議程的最高優(yōu)先項(xiàng)，中國(guó)深入?yún)⑴c非洲和平安全事務(wù)的態(tài)勢(shì)在上升，但非洲在中國(guó)總體安全戰(zhàn)略中仍處于相對(duì)邊緣的狀態(tài)。

其次，要認(rèn)識(shí)到中國(guó)對(duì)非洲和平安全形勢(shì)施加影響力的“知識(shí)限度”和“影響力限度” 。我國(guó)具有跨學(xué)科知識(shí)體系、國(guó)際化視野的安全專家和儲(chǔ)備人才嚴(yán)重不足。無(wú)論在研究或?qū)嵺`領(lǐng)域，中國(guó)對(duì)非洲的國(guó)別研究仍不夠，對(duì)非洲各沖突國(guó)家的歷史、宗教、民族、文化問(wèn)題的了解十分有限，這導(dǎo)致中國(guó)的沖突預(yù)防和管理的總體能力相當(dāng)有限。

此外，三方和平安全合作需要中國(guó)的外交理念有所突破，尤其是“不干涉內(nèi)政”原則在非洲實(shí)踐中的創(chuàng)新性、建設(shè)性運(yùn)用。因此，中國(guó)在應(yīng)對(duì)英國(guó)及其他西方國(guó)家提出的三方安全合作時(shí)，不可盲目激進(jìn)，貿(mào)然介入或過(guò)深地陷入非洲和平安全事務(wù)和熱點(diǎn)問(wèn)題。

英國(guó)也存在過(guò)度關(guān)注本國(guó)利益、缺乏擔(dān)當(dāng)全球領(lǐng)導(dǎo)意愿的政策局限性。英國(guó)外交部2015年的預(yù)算比2010年削減了20%，未來(lái)可能繼續(xù)減少25%到40%；英國(guó)的陸軍常規(guī)部隊(duì)人數(shù)也將從2010年的10.2萬(wàn)人削減到2020年的8.2萬(wàn)。 即將正式開啟脫歐程序的英國(guó)在短期內(nèi)將花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力去處理相關(guān)協(xié)議，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致英國(guó)探索在非安全合作的動(dòng)力不足。

三、中英非洲和平安全合作展望

未來(lái)中英非和平安全合作大致可以從三個(gè)層次推進(jìn)，一是戰(zhàn)略對(duì)接，即英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略與中非和平安全合作的對(duì)接；二是三方合作機(jī)制的建設(shè)；三是具體政策領(lǐng)域的合作。

（一）推動(dòng)中國(guó)非洲和平與安全合作計(jì)劃與英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對(duì)接

在英國(guó)的海外穩(wěn)定戰(zhàn)略中，沖突管理的三大支柱包括：沖突預(yù)警、沖突快速預(yù)防和應(yīng)對(duì)以及上游沖突管理。中英戰(zhàn)略對(duì)接應(yīng)以上游沖突管理作為重點(diǎn)領(lǐng)域，在分歧較多的沖突預(yù)警和沖突快速預(yù)防及應(yīng)對(duì)領(lǐng)域，則應(yīng)以政策對(duì)話為主。

上游沖突管理應(yīng)成為中非和平與安全計(jì)劃與英國(guó)海外穩(wěn)定戰(zhàn)略的對(duì)接重點(diǎn)，幫助非洲從根源解決沖突，促進(jìn)中英安全合作走向縱深。盡管中國(guó)在吉布提建立了海外軍事保障設(shè)施，但中國(guó)在非洲大部分沖突地區(qū)并沒(méi)有軍事存在。在短期內(nèi)，中國(guó)的私營(yíng)安保公司也難以擁有西方公司保護(hù)海外利益的能力。因此，中英雙方在安全領(lǐng)域的合作應(yīng)主要聚焦于從上游解決沖突，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決沖突的根源。英國(guó)的上游沖突管理主要指幫助“脆弱國(guó)家”建立強(qiáng)有力的合法機(jī)構(gòu)和強(qiáng)大的公民社會(huì)，增強(qiáng)其自身管理沖突的能力，降低沖突發(fā)生的可能性，這仍然是西方傳統(tǒng)的以良治促和平的路徑。中國(guó)在與英國(guó)戰(zhàn)略對(duì)接時(shí)應(yīng)引導(dǎo)英國(guó)致力于用經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、投資、就業(yè)等手段消除沖突的結(jié)構(gòu)性原因。

中英在沖突預(yù)警和沖突快速預(yù)防及應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的戰(zhàn)略對(duì)接仍是難點(diǎn)。在中非和平與安全計(jì)劃中基本沒(méi)有涉及沖突預(yù)警（表1），因?yàn)樵谖C(jī)爆發(fā)前參與早期預(yù)警和響應(yīng)努力可能冒干涉內(nèi)政的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)和平建設(shè)領(lǐng)域的安全化趨勢(shì)，會(huì)加大中英兩國(guó)尋找開展合作共同立場(chǎng)的難度，而“早期預(yù)警合作要求情報(bào)共享”這一長(zhǎng)期的錯(cuò)誤假設(shè) 也讓雙方對(duì)合作失去興趣。在沖突快速預(yù)防和應(yīng)對(duì)方面，英國(guó)提出建立早期行動(dòng)基金（Early Action Facility）。以“更具雄心”的沖突、穩(wěn)定與安全基金取代沖突池，由英國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）統(tǒng)一管理基金，整合并協(xié)調(diào)國(guó)防、外交、發(fā)展援助、安全和情報(bào)政策。計(jì)劃將沖突、穩(wěn)定與安全基金的投入從2015/2016年的10億英鎊增加到2019/2020年的超過(guò)13億英鎊。 與英國(guó)直接參與早期行動(dòng)不同，中國(guó)支持非洲國(guó)家通過(guò)非洲方式解決非洲問(wèn)題。

中英雙方的沖突預(yù)警和應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略雖然不同，但仍能形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)政策對(duì)話，引導(dǎo)英國(guó)投入更多的資源支持非洲國(guó)家、非洲聯(lián)盟和區(qū)域經(jīng)濟(jì)體自主解決地區(qū)沖突。中英可共同支持非洲常備軍和危機(jī)應(yīng)對(duì)快速反應(yīng)部隊(duì)建設(shè)；加強(qiáng)在馬里和南蘇丹維和行動(dòng)的協(xié)調(diào)工作；讓非洲友好國(guó)家分享軍事技術(shù)，提供現(xiàn)代化軍事裝備；聯(lián)合培訓(xùn)非洲當(dāng)?shù)氐能婈?duì)和警察，幫助非洲國(guó)家增強(qiáng)自身的安保力量。中英聯(lián)合向非洲派遣專家，或者邀請(qǐng)非洲國(guó)家的軍人和警察到中國(guó)或英國(guó)接受培訓(xùn)。

（二）建立多層次的中英非和平安全合作機(jī)制

建立中英非和平安全對(duì)話機(jī)制，為加強(qiáng)非洲地區(qū)安全合作搭建交流與合作平臺(tái)。促進(jìn)新建立的中英高級(jí)別安全對(duì)話的機(jī)制化建設(shè)，并設(shè)置以非洲安全為主題的中英高級(jí)別對(duì)話，邀請(qǐng)非盟、東非政府間管理局（IGAD）等非洲區(qū)域和次區(qū)域組織及非洲國(guó)家參與安全對(duì)話。

增強(qiáng)二軌安全對(duì)話，促進(jìn)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)公司、非政府組織等非政府力量在安全領(lǐng)域的合作。中國(guó)外交部在“落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場(chǎng)文件”中提出要“應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)南南合作，穩(wěn)妥開展三方合作，鼓勵(lì)私營(yíng)部門、民間社會(huì)、慈善團(tuán)體等利益攸關(guān)方發(fā)揮更大作用”。 具體的合作建議可包括：

一是利用“中非聯(lián)合研究交流計(jì)劃”的資金，資助中英非三方學(xué)者組建聯(lián)合研究小組，分析非洲對(duì)中英非和平安全合作的態(tài)度及期待，探討三方和平安全合作的可能領(lǐng)域。

二是通過(guò)與英國(guó)駐非企業(yè)的對(duì)話，探討如何促使中資企業(yè)從被動(dòng)的被保護(hù)對(duì)象成為安全利益相關(guān)者。過(guò)去，中國(guó)主要依賴當(dāng)?shù)卣陌脖Ｏ到y(tǒng)實(shí)現(xiàn)海外利益，但多年“走出去”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)讓中國(guó)企業(yè)和公民認(rèn)識(shí)到，獲得社會(huì)認(rèn)可是企業(yè)在當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。中資企業(yè)在緬甸遇到的問(wèn)題在中國(guó)媒體、學(xué)界引起了深刻反思。 中國(guó)企業(yè)逐漸意識(shí)到與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的交往有助于為經(jīng)營(yíng)發(fā)展?fàn)I造良好的安全環(huán)境。2016年3月，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司積極促成英國(guó)“更安全世界”組織的南蘇丹民間社會(huì)代表團(tuán)訪華，開啟了中資企業(yè)與非洲民間社會(huì)合作的篇章，同時(shí)這也是中英非三方合作的一次有益探索。

邀請(qǐng)英國(guó)駐非企業(yè)介紹其在當(dāng)?shù)乇就粱慕?jīng)驗(yàn)，為中資企業(yè)和中國(guó)公民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，與媒體建立良好關(guān)系提供建議。英國(guó)的安全專家可為中國(guó)駐非企業(yè)和公民提供培訓(xùn)，提高其沖突敏感性。中國(guó)投資者需要認(rèn)識(shí)到發(fā)展項(xiàng)目自身也可能會(huì)因宗教、文化、環(huán)境等因素引發(fā)沖突。

三是通過(guò)對(duì)話，探討如何構(gòu)建政府、企業(yè)、民間組織和海外公民一體化的中國(guó)在非安全網(wǎng)絡(luò)。英國(guó)的“維護(hù)穩(wěn)定工作組”（The Stabilisation Unit）可以為我國(guó)提供參考。維護(hù)穩(wěn)定工作組可以代表英國(guó)政府對(duì)沖突或預(yù)防沖突做出反應(yīng)，其組成人員除了來(lái)自12個(gè)政府部門的公務(wù)員、警察和軍人，另設(shè)一個(gè)民事穩(wěn)定小組，由來(lái)自公共部門和私營(yíng)部門的1 000多名民事安全專家組成。

（三）強(qiáng)化具體政策的協(xié)調(diào)與合作

中英非三方和平安全合作應(yīng)主要集中于發(fā)展領(lǐng)域，重點(diǎn)消除沖突的貧困根源。在堅(jiān)持發(fā)展安全觀的基礎(chǔ)上，中國(guó)和英國(guó)應(yīng)立足于非洲的現(xiàn)實(shí)和需要，重點(diǎn)提升非洲的能力建設(shè)，支持非洲解決方案，在如下領(lǐng)域展開務(wù)實(shí)合作。

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，僅僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中國(guó)已幫助非洲建設(shè)了5 675公里鐵路、4 506公里公路、12個(gè)機(jī)場(chǎng)、18座橋梁、12個(gè)港口以及200所學(xué)校。 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅促進(jìn)了非洲自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也為包括英國(guó)在內(nèi)的其他國(guó)際伙伴對(duì)非合作創(chuàng)造了良好的環(huán)境。未來(lái)中英可通過(guò)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊開發(fā)銀行繼續(xù)加大對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作。

二是加強(qiáng)與非經(jīng)貿(mào)合作，擴(kuò)大對(duì)非投資，促進(jìn)青年就業(yè)，通過(guò)減少貧困消除恐怖主義滋生的土壤。中國(guó)與英國(guó)可以設(shè)立合資公司的形式在非洲投資，幫助非洲發(fā)展經(jīng)濟(jì)。2015年10月，習(xí)近平主席訪英期間，中非發(fā)展基金與英國(guó)國(guó)際發(fā)展部簽署了《關(guān)于促進(jìn)非洲投資和出口合作備忘錄》，正式啟動(dòng)“非洲投資與增長(zhǎng)的合作伙伴”（PIGA）項(xiàng)目。埃塞俄比亞、肯尼亞、莫桑比克和贊比亞四國(guó)是中英在非洲進(jìn)行產(chǎn)能合作的試點(diǎn)國(guó)家。中英可在PIGA框架下，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)非洲中小企業(yè)融入制造業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈，為非洲廣大青壯年勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

三是發(fā)揮中英雙方在對(duì)非經(jīng)濟(jì)交往領(lǐng)域的比較優(yōu)勢(shì)。中國(guó)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于工程承包項(xiàng)目的建設(shè)，架橋鋪路，建造工業(yè)園區(qū)和工廠，而英國(guó)的強(qiáng)項(xiàng)在于派遣發(fā)展專業(yè)人士、提供政策建議，以改善法治和營(yíng)商環(huán)境，提高非洲國(guó)家對(duì)外來(lái)投資的吸引力。中英在投資和產(chǎn)能合作領(lǐng)域的合作有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推進(jìn)非洲的工業(yè)化進(jìn)程和減貧，增加非洲的出口，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造持久和平的環(huán)境。

最后，中英也可加強(qiáng)在糧食安全、醫(yī)療衛(wèi)生（例如聯(lián)合抗擊埃博拉病毒）、氣候變化等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。

盡管中英雙方的安全理念仍有分歧，對(duì)安全與發(fā)展關(guān)系的認(rèn)知存在差異，但非洲的沖突和戰(zhàn)亂對(duì)中英在非洲的利益構(gòu)成了威脅，因此兩國(guó)在維護(hù)非洲和平與安全方面仍可有所作為，中英在非洲構(gòu)建包括政府、軍隊(duì)和企業(yè)等多個(gè)層次的安全合作體系有助于中英戰(zhàn)略關(guān)系的深化。中國(guó)在回應(yīng)英國(guó)提出的在非安全合作請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家的屬性，對(duì)非洲安全事務(wù)承擔(dān)與英國(guó)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”；堅(jiān)持積極而審慎的態(tài)度，從有限的國(guó)家和有限的領(lǐng)域開始，即選擇互信程度較高的非洲國(guó)家進(jìn)行試點(diǎn)，從醫(yī)療、健康等不太敏感的發(fā)展領(lǐng)域開始逐步深化合作。

[收稿日期：2016-07-06]

[修回日期：2016-10-10]

[責(zé)任編輯：石晨霞]