段龍龍

我國(guó)耕地質(zhì)量危機(jī)的引發(fā)原因及對(duì)策論析※

段龍龍

內(nèi)容提要：因城鎮(zhèn)化提速、耕地保護(hù)政策的偏向等原因，我國(guó)耕地質(zhì)量惡化問(wèn)題凸顯，主要表現(xiàn)在土壤質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量快速下滑三個(gè)層面。其邏輯根源在于集體經(jīng)濟(jì)控制力弱化、宏觀監(jiān)管調(diào)控政策導(dǎo)向誤區(qū)及執(zhí)行力缺失，單純追求經(jīng)濟(jì)效益，損壞生態(tài)環(huán)境，危及耕地質(zhì)量等原因。因此須通過(guò)重構(gòu)各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利“三位一體”機(jī)制、加強(qiáng)政府對(duì)土地質(zhì)量監(jiān)管調(diào)控和建立耕地質(zhì)量 “改、培、護(hù)”共生一體優(yōu)化體系、出臺(tái)耕地質(zhì)量不斷弱化的相應(yīng)策略，保障國(guó)家糧食安全。

耕地質(zhì)量危機(jī)邏輯根源對(duì)策與策略

“嚴(yán)守耕地紅線，保障糧食安全”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)糧食生產(chǎn)“十二”連增的同時(shí)，耕地質(zhì)量加劇惡化問(wèn)題也日益凸顯，本文就這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行有限研究，以期為決策層提供決策參考。

一、我國(guó)耕地質(zhì)量危機(jī)加劇的趨勢(shì)

改革開(kāi)放以來(lái)，即使在我國(guó)推進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升的條件下，我國(guó)耕地質(zhì)量依然呈現(xiàn)出“三大三低”的態(tài)勢(shì)，耕地質(zhì)量趨勢(shì)總體惡化。

據(jù)國(guó)土資源部和農(nóng)業(yè)部分別于2013年和2014年開(kāi)展的全國(guó)土地調(diào)查和全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)估中的數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)耕地質(zhì)量“三大三低”問(wèn)題突出?！叭蟆奔词侵福阂淮笾钢械彤a(chǎn)田比例較大?！笆濉逼陂g，中低產(chǎn)田面積已占耕地總面積的70%以上。二大指耕地退化的面積大。我國(guó)耕地退化面積已高達(dá)總面積的40%。三大指耕地的污染面積大。包括土壤重金屬、鹽堿化、農(nóng)藥與化肥殘留等多因素導(dǎo)致全國(guó)耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)，全國(guó)受污染的耕地約有1.5億畝，占總耕地面積的8.3%。“三低”表現(xiàn)為：一是補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)低。當(dāng)前我國(guó)每年占補(bǔ)平衡耕地規(guī)模超過(guò)500萬(wàn)畝，但補(bǔ)充耕地比原耕地平均相差2-3個(gè)質(zhì)量等級(jí)。二是耕地基礎(chǔ)地力低。根據(jù)FAO2013年的研究報(bào)告數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)耕地的基礎(chǔ)地力對(duì)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率僅有50%左右，落后歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家20-30個(gè)百分點(diǎn)。三是耕地中的有機(jī)質(zhì)含量低?！笆濉睍r(shí)期我國(guó)耕地有機(jī)質(zhì)含量大約比20世紀(jì)90年代初下降了0.07個(gè)百分點(diǎn)。

從耕地質(zhì)量涵蓋的土壤質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、管理質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量四個(gè)維度①耕地的土壤質(zhì)量強(qiáng)調(diào)的是土壤的肥沃程度和種植適應(yīng)性；環(huán)境質(zhì)量則突出的是耕地所處的外部環(huán)境狀況，如氣候、區(qū)塊、地形條件等；管理質(zhì)量側(cè)重的是耕地利用者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式；而經(jīng)濟(jì)質(zhì)量則主要涉及的是耕地的產(chǎn)出水平。來(lái)看，除了管理質(zhì)量上升外，其他三個(gè)維度的趨勢(shì)均下降。維度一，反映土壤質(zhì)量的耕地基礎(chǔ)地力和土壤有機(jī)質(zhì)含量的比重均持續(xù)下降。自1990年以來(lái)，耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率從1990年的56.1%降到2014年的50.1%；而土壤的有機(jī)質(zhì)含量從1997年的26.9克/千克降低到2014年的25.8克/千克。盡管總體土壤有機(jī)質(zhì)含量波動(dòng)不大，但也無(wú)法繼續(xù)維持90年代初每年平均提高0.437克/千克的上升趨勢(shì)。維度二，從環(huán)境質(zhì)量來(lái)看，農(nóng)藥化肥施用從1990年的2500萬(wàn)噸上升至2014年的6000萬(wàn)噸，導(dǎo)致耕地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化；同期土壤重金屬污染加劇，每年受重金屬污染的糧食達(dá)到約1200萬(wàn)噸，所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億元。維度三，從耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量來(lái)看，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和水利條件的改善，耕地產(chǎn)量本該大幅度提高，但現(xiàn)實(shí)卻與之相悖。中高產(chǎn)田面積從1985年以來(lái)連續(xù)走低，直到1995年后隨著我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)和中低產(chǎn)田改造得到一定恢復(fù)，但2008年之后高產(chǎn)田實(shí)測(cè)面積又出現(xiàn)新一輪下滑，到2014年高產(chǎn)田的實(shí)際面積與1985年比較相差無(wú)幾，而中低產(chǎn)田的面積則逐步增加。

圖1　土壤質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)質(zhì)量下不同產(chǎn)能耕地規(guī)模變化及耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)量貢獻(xiàn)率走勢(shì)

需要注意的是，理論界對(duì)于耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量本身的理解主要側(cè)重于耕地單產(chǎn)能力，包含了影響耕地產(chǎn)出的環(huán)境、技術(shù)和管理等因素（沈仁芳，2012）。若不對(duì)耕地自身的機(jī)械投入、化肥使用量、農(nóng)田設(shè)施固定資產(chǎn)投資等因素進(jìn)行剝離，很容易對(duì)真實(shí)耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量作出高估誤判。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)1990年到2014年，糧食單位面積產(chǎn)量大約年均增長(zhǎng)1.4%，其中對(duì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)最大的是農(nóng)田設(shè)施的投資改造，其次是農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和農(nóng)藥化肥的貢獻(xiàn)，三者的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到37%，32%和21%（賀大興，2015）。如果單純從耕地自身的產(chǎn)出條件扣除農(nóng)業(yè)機(jī)械化、化肥使用等技術(shù)進(jìn)步和有效灌溉面積等管理效率對(duì)糧食產(chǎn)出的影響，我國(guó)真實(shí)的耕地經(jīng)濟(jì)質(zhì)量必然連續(xù)下滑。

可喜的是，我國(guó)耕地管理質(zhì)量在1990年以來(lái)是耕地質(zhì)量體系中唯一表現(xiàn)出了持續(xù)向好的發(fā)展態(tài)勢(shì)的指標(biāo)。如農(nóng)地有效灌溉面積從1990年的4403萬(wàn)公頃增加到2014年的6454萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)1.5%，對(duì)糧食增產(chǎn)平均貢獻(xiàn)了10%。綜上我們認(rèn)為：即使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提升、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)日益明顯，但當(dāng)前“重用輕養(yǎng)”的“地力掠奪式”開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致我國(guó)耕地土壤質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的現(xiàn)實(shí)也無(wú)可否認(rèn)，如果不給予遏制，一方面，改善耕地質(zhì)量的成本將會(huì)持續(xù)加大；另一方面，部分耕地質(zhì)量將難以修復(fù)，導(dǎo)致被迫棄耕。無(wú)論哪種狀況，都將嚴(yán)重威脅我國(guó)糧食安全。

二、引致我國(guó)耕地質(zhì)量危機(jī)的主要因素

1.不斷弱化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)控制力是助推耕地質(zhì)量危機(jī)的本質(zhì)根源

隨著“地權(quán)”為核心的城鄉(xiāng)土地要素市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)，我國(guó)耕地終極所有權(quán)主體——集體權(quán)能弱化趨勢(shì)越發(fā)明顯，直接導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)使用權(quán)主體監(jiān)控缺乏，誘發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)人問(wèn)題，從而推動(dòng)了耕地質(zhì)量危機(jī)不斷向縱深加劇。

當(dāng)前耕地集體所有權(quán)權(quán)能弱化趨勢(shì)主要表現(xiàn)在三個(gè)層面，其一，無(wú)法改善小農(nóng)經(jīng)營(yíng)條件增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力；其二，調(diào)節(jié)村社內(nèi)部收入差距和分配公平的逐步失效；其三，無(wú)法對(duì)集體關(guān)鍵資源性資產(chǎn)——農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)面積、主體、用途和質(zhì)量作到全方位管控（劉成玉，2011）。我國(guó)的《土地管理法》、《農(nóng)地承包法》中明確規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的基本義務(wù)”，“同時(shí)村集體作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的唯一合法發(fā)包方，在與土地承包方簽訂承包協(xié)議時(shí)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)當(dāng)包括流轉(zhuǎn)土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)等內(nèi)容，承包方有監(jiān)督權(quán)力”。但當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被掏空和削弱的趨勢(shì)十分嚴(yán)重，據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2014年底，我國(guó)農(nóng)村非資源性集體資產(chǎn)總規(guī)模約為2.4萬(wàn)億①所謂農(nóng)村非資源性集體資產(chǎn)主要包括的是公益性集體資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)兩類。。在全國(guó)58.7萬(wàn)個(gè)行政村中，大約有50%的行政村沒(méi)有任何集體經(jīng)濟(jì)收入；有21%的行政村集體經(jīng)濟(jì)收入在5萬(wàn)元以下；另有9%的村集體收入在5-10萬(wàn)元之間，集體經(jīng)濟(jì)收入超過(guò)100萬(wàn)元的只占到全國(guó)行政村比重的2.6%。如此弱化的耕地所有權(quán)主體，當(dāng)然無(wú)法行使其應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)管調(diào)控職能，因而必將導(dǎo)致市場(chǎng)主體為追求利益最大化而透支地力資源，造成耕地質(zhì)量惡化。

2.宏觀監(jiān)管調(diào)控政策導(dǎo)向誤區(qū)及執(zhí)行力不足促使耕地質(zhì)量危機(jī)深化

梳理一下我國(guó)的耕地保護(hù)政策不難發(fā)現(xiàn)：中共“十七大”之前的國(guó)家宏觀耕地監(jiān)管政策具有明顯的重量輕質(zhì)特征。在2008年全面執(zhí)行嚴(yán)格的耕地“占補(bǔ)平衡”政策后①中央在2006年制定的“十一五”規(guī)劃中首次提出18億畝耕地紅線的政策硬約束，并在2008年將其寫入全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）的耕地總量控制指標(biāo)。后又逐步規(guī)范了土地征收制度、出臺(tái)了基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度等基本政策。，地方政府單獨(dú)壟斷屬地城鄉(xiāng)用地市場(chǎng)的補(bǔ)償性征地政策瞬間瓦解，在貫徹占補(bǔ)平衡中的平等置換和建設(shè)用地增減掛鉤中的“騰籠換鳥”原則中，受制于征地成本、耕地區(qū)位因素以及技術(shù)識(shí)別等多方面因素。導(dǎo)致地方政府在土地征收、基本農(nóng)田劃定以及土地綜合整治過(guò)程中誘發(fā)了嚴(yán)重的占優(yōu)補(bǔ)劣、劃遠(yuǎn)不劃近、增減掛鉤中突破行政區(qū)劃的總量置換行為。又如中央出臺(tái)土地綜合整治政策，其出臺(tái)初衷是對(duì)低效、不合理、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地以及未利用土地進(jìn)行整理、復(fù)墾及再開(kāi)發(fā)，以提高土地利用效率和效益，理論界普遍認(rèn)為該政策是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地、優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境和提升土地產(chǎn)能的重要手段（夏方舟，2014）。但許多地方政府將土地綜合整治新增補(bǔ)充耕地指標(biāo)與城市建設(shè)用地新增用地指標(biāo)相掛鉤，甚至還對(duì)土地開(kāi)發(fā)和復(fù)墾新增耕地面積實(shí)施建設(shè)用地額外指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)政策，這無(wú)疑是對(duì)國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策總量控制的突破。引發(fā)城市建設(shè)潛在用地規(guī)模不斷擴(kuò)大延伸，促使當(dāng)前耕地保護(hù)政策陷入“補(bǔ)充耕地-擴(kuò)大建設(shè)用地-占用耕地-擴(kuò)大建設(shè)用地”的惡性循環(huán)。因此我國(guó)的土地整治實(shí)際上已經(jīng)變成了土地破壞。有數(shù)據(jù)顯示：從2005年至今，全國(guó)補(bǔ)充耕地與被占耕地的糧食生產(chǎn)能力每畝至少相差200公斤以上，10年所補(bǔ)充與占用的6000多萬(wàn)畝耕地因耕地質(zhì)量下降因素，實(shí)際造成的糧食產(chǎn)能差距大約在240億斤以上。更有調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有些地方政府“占一補(bǔ)一”的補(bǔ)充土地，竟然是內(nèi)陸地區(qū)原本的廢棄地、復(fù)墾地和沿海灘涂地，連耕種都無(wú)可能。

隨著耕地質(zhì)量破壞程度的不斷加深，中央開(kāi)始逐步調(diào)整耕地保護(hù)監(jiān)管政策，從“堅(jiān)守耕地面積紅線、嚴(yán)控耕地用途”向“堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙紅線”政策過(guò)渡，由于地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行力度不足，使得耕地質(zhì)量惡化狀況不但沒(méi)有得到根本性扭轉(zhuǎn)甚至還出現(xiàn)了新一輪的深化和發(fā)展。據(jù)2009年和2014年我國(guó)兩次開(kāi)展的耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：中共十七大之后，我國(guó)整體的耕地質(zhì)量等級(jí)依舊處于下滑態(tài)勢(shì)，2014年的耕地質(zhì)量等級(jí)比2009年調(diào)查質(zhì)量等級(jí)下降了0.16等②據(jù)國(guó)土資源部2009年《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》報(bào)告與2013年《全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果》報(bào)告顯示：我國(guó)耕地總體質(zhì)量水平2009年為9.80等，2014年為9.96等。2009年優(yōu)等與高等地所占比重為42.8%，2014年下降為39.8%。，耕地質(zhì)量惡化慣性依然存在。

3.單純追求經(jīng)濟(jì)效益而損壞生態(tài)效益致使耕地質(zhì)量危機(jī)加劇

隨著“工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化”快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元地價(jià)形成機(jī)制所導(dǎo)致的級(jí)差地租溢價(jià)成為了各級(jí)地方政府充實(shí)地方可支配財(cái)力的主要來(lái)源，在加速集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)非降低耕地保有數(shù)量的同時(shí)，也引發(fā)過(guò)度開(kāi)發(fā)下的耕地生態(tài)環(huán)境惡化現(xiàn)象，誘發(fā)耕地質(zhì)量危機(jī)。具體表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

一是過(guò)度倚重城市設(shè)施投資而忽視農(nóng)村有序開(kāi)發(fā)的GDP考核觀，導(dǎo)致城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，耕地、基本農(nóng)田、濕地等生態(tài)效益快速下降。據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)顯示：從2000年到2013年，我國(guó)年均查處耕地違法涉案面積約為1.95萬(wàn)公頃，其中超過(guò)70%屬于破壞耕地、違規(guī)占地和人為變更耕地用途案件。一旦耕地遭到破壞或非農(nóng)化趨勢(shì)難以遏制，就必然造成水土流失。截至2014年底，我國(guó)水土流失面積已經(jīng)占到國(guó)土面積的3成，平均每年損失百萬(wàn)畝耕地。而更加嚴(yán)重的是，由于水土流失和地力下降，我國(guó)耕地退化面積已超耕地總面積40%，不僅土層變薄，而且部分地區(qū)土壤酸化，耕層變淺，耕地單產(chǎn)能力急劇下降。

二是化學(xué)物質(zhì)過(guò)度使用，農(nóng)藥化肥等施用量數(shù)倍增長(zhǎng)破壞耕地質(zhì)量。從技術(shù)上來(lái)看，適量化肥農(nóng)藥的確在促進(jìn)產(chǎn)能方面有積極效果，但若大量不當(dāng)施用，會(huì)對(duì)土壤和作物本身產(chǎn)生持續(xù)的污染性累積，一方面會(huì)造成土壤酸化、次生鹽漬化，降低耕地地力；另一方面會(huì)造成次生殘留污染，既破壞生態(tài)平衡，導(dǎo)致土傳病害加重，又會(huì)危害農(nóng)產(chǎn)品安全。根據(jù)農(nóng)業(yè)部2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)耕地面積雖不足全世界1成，卻使用了全世界近4成的化肥，單位面積農(nóng)藥使用量是世界平均水平的2.5倍。因此對(duì)于化肥農(nóng)藥利用的示范性標(biāo)準(zhǔn)缺失是今后國(guó)家亟待解決的一大關(guān)鍵問(wèn)題。

三是低丘緩坡等荒地和未利用土地復(fù)墾耕地的無(wú)序擴(kuò)量破壞生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致了總體耕地質(zhì)量等級(jí)下降。據(jù)我國(guó)國(guó)土資源部的初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，與耕地面積相當(dāng)，但同期我國(guó)的土地墾殖率卻不足10%。低丘緩坡等土地的開(kāi)發(fā)和復(fù)墾利用成為我國(guó)“十二五”時(shí)期以來(lái)耕地補(bǔ)充和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地供給的主要源泉。但低丘緩坡土地因自身土層較薄、生態(tài)脆弱，水土流失較為嚴(yán)重等特殊性，土壤質(zhì)量和地力等級(jí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)存耕地，因此并不適合作為耕地復(fù)墾使用，是國(guó)家的土地政策中將低丘緩坡荒地和未利用地優(yōu)先用作城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)。然而在政策的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在耕地非農(nóng)化利益驅(qū)使和確?！罢佳a(bǔ)平衡”績(jī)效考核的政治壓力下，不得不盡量利用存量充足的低丘緩坡未利用土地作為 “新增耕地儲(chǔ)備”。通過(guò)“以次充好”完成國(guó)家耕地利用“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)，必然導(dǎo)致整體耕地質(zhì)量下降。加之許多地方實(shí)施低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)試點(diǎn)進(jìn)程中，容易觸及破壞林地和濕地等生態(tài)紅線，落入“保耕棄林”和“城鎮(zhèn)上山”怪圈，更加加劇了對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的沖擊，進(jìn)一步導(dǎo)致耕地破壞。

三、促進(jìn)我國(guó)耕地質(zhì)量持續(xù)改善的對(duì)策建議

1.重構(gòu)耕地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)建各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利“三位一體”機(jī)制

首先應(yīng)當(dāng)明確當(dāng)前農(nóng)地三權(quán)分置改革條件下集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在耕地質(zhì)量保護(hù)中應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利和履行的義務(wù)。當(dāng)前我國(guó)耕地質(zhì)量危機(jī)不斷加劇，根源在于農(nóng)村集體所有權(quán)的持續(xù)弱化，因此新形勢(shì)下構(gòu)建有利于耕地質(zhì)量持續(xù)向好的地權(quán)體系，必須堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制不改變的基本原則，大力強(qiáng)化并突出耕地所有者——村集體對(duì)農(nóng)地本身全面監(jiān)控與調(diào)節(jié)的基本職能，體現(xiàn)出我國(guó)與實(shí)行土地私有制的國(guó)家單獨(dú)依靠市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)耕地質(zhì)量所不同的制度優(yōu)勢(shì)（黃延信，2015）。積極鼓勵(lì)一些試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)創(chuàng)新村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織形式和集體資產(chǎn)保值增值模式來(lái)壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)社會(huì)發(fā)展、保障農(nóng)村收入分配正義和耕地保護(hù)的功能基礎(chǔ)。

除了堅(jiān)持土地公有性質(zhì)不改變之外，還要牢牢抓住耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損、耕地質(zhì)量不降低三條底線原則①中央提出的是土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線原則，我們認(rèn)為在耕地保護(hù)體制從傳統(tǒng)的數(shù)量型向數(shù)量質(zhì)量并舉型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，必須加上耕地質(zhì)量不降低這一底線原則。，其目的是建立各產(chǎn)權(quán)主體權(quán)責(zé)利“三位一體”耕地產(chǎn)權(quán)體系，通過(guò)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)以及在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)優(yōu)化配置，促進(jìn)以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”的不斷成長(zhǎng)發(fā)育，有效提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和促進(jìn)農(nóng)民增收（賀雪峰，2012）。為此要杜絕地方打著落實(shí)中央政策的幌子依托耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整治和耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施破壞耕地基礎(chǔ)地力和土壤生態(tài)的行為，以此遏制經(jīng)營(yíng)主體的短期生產(chǎn)預(yù)期。

2.加強(qiáng)政府土地質(zhì)量監(jiān)管調(diào)控，協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)兩只手的關(guān)系

政府加強(qiáng)對(duì)耕地質(zhì)量綜合監(jiān)控的政策體系主要包括激勵(lì)和約束兩個(gè)層面，既可使用價(jià)格干預(yù)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、金融支持等經(jīng)濟(jì)手段，也包括社會(huì)參與、行政管控、法律規(guī)制等非經(jīng)濟(jì)手段。相較行政管制和法律手段而言，市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)下的耕地保護(hù)機(jī)制設(shè)計(jì)，應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)手段先行，通過(guò)制定涵蓋土壤環(huán)境保護(hù)、糧食生產(chǎn)積極性、基礎(chǔ)地力培育、基本農(nóng)田保護(hù)和污染耕地修復(fù)的系統(tǒng)獎(jiǎng)懲體系，有效提升耕地質(zhì)量?jī)?yōu)化改善。

在具體的經(jīng)濟(jì)手段機(jī)制設(shè)計(jì)上，我國(guó)可在自身耕地保護(hù)已有政策的基礎(chǔ)上充分借鑒美國(guó)、歐盟及日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家的先期經(jīng)驗(yàn)：一是探索建立適用于耕地質(zhì)量提升的土壤污染源總量控制、成本分擔(dān)及排污權(quán)跨區(qū)交易制度。二是盡快完善耕地生態(tài)保護(hù)縱向和橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)主動(dòng)保護(hù)耕地，減少耕地農(nóng)藥化肥使用的地區(qū)實(shí)施安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)自行改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的承包人和產(chǎn)權(quán)主體實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)制度。三是試點(diǎn)輪休耕地國(guó)家土地發(fā)展權(quán)回購(gòu)收儲(chǔ)制度，對(duì)主動(dòng)實(shí)施生態(tài)休耕和輪休耕地的產(chǎn)權(quán)主體和承包經(jīng)營(yíng)人，國(guó)家以相當(dāng)于同等級(jí)耕地產(chǎn)量收益的數(shù)倍價(jià)格進(jìn)行暫時(shí)性獎(jiǎng)勵(lì)性回購(gòu)。四是探索與耕地基礎(chǔ)地力相掛鉤的國(guó)家配額制，國(guó)家分別建立能夠提升基礎(chǔ)地力的農(nóng)產(chǎn)品種類目錄和降低基礎(chǔ)地力的種類目錄，對(duì)耕種不同種類糧食及農(nóng)產(chǎn)品的承包經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施區(qū)分性獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)建立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)耕地基礎(chǔ)地力備案負(fù)面清單制度。五是嘗試建立農(nóng)業(yè)污染源改良技術(shù)稅費(fèi)減免及貸款貼息制度，對(duì)主動(dòng)參與土壤改良項(xiàng)目和自行修復(fù)污染源的主體和個(gè)人，國(guó)家減免其農(nóng)業(yè)技術(shù)稅費(fèi)，并對(duì)相應(yīng)金融支持性貸款實(shí)施低息或政府貼息政策。六是加快建立中央主導(dǎo)、地方配套、企業(yè)參與的耕地修復(fù)基金，盡快擴(kuò)圍耕地修復(fù)項(xiàng)目地方試點(diǎn)。七是調(diào)整現(xiàn)有耕地占用稅計(jì)征方法和方式，打破當(dāng)前從量定額計(jì)征模式，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r(jià)定率征收形式，將耕地占用前后的質(zhì)量等級(jí)差異及耕地產(chǎn)能變動(dòng)與耕地占用稅稅額掛鉤，且隨著耕地質(zhì)量等級(jí)差異幅度實(shí)行累進(jìn)計(jì)征（熊冬洋，2015）。八是改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼類型。在保留傳統(tǒng)提升農(nóng)戶種糧積極性的數(shù)量型價(jià)格型補(bǔ)貼之外，要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展形式推出有利于保護(hù)耕地質(zhì)量等級(jí)和耕地基礎(chǔ)地力及土壤條件的財(cái)政補(bǔ)貼。

在行政、法律等非經(jīng)濟(jì)手段層面，加快出臺(tái)《耕地保護(hù)條例》，要層層分解落實(shí)中央耕地保護(hù) “質(zhì)量紅線”戰(zhàn)略 ，盡快將耕地?cái)?shù)量“占補(bǔ)平衡”轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量的“占補(bǔ)平衡”約束。建立適用于所有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者的耕地質(zhì)量保護(hù)個(gè)體責(zé)任制，對(duì)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、施用農(nóng)藥化肥導(dǎo)致耕地地力快速下降和土壤污染的產(chǎn)權(quán)主體實(shí)施嚴(yán)格的懲罰及行政追究措施。

3.建立 “改、培、護(hù)”共生一體耕地質(zhì)量?jī)?yōu)化體系

位于耕地質(zhì)量?jī)?yōu)化體系首位的是改良土壤。其精髓主要是通過(guò)優(yōu)質(zhì)耕作層剝離提高耕地占補(bǔ)平衡耕地質(zhì)量等級(jí)，改良的對(duì)象既包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地占有耕地后通過(guò)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾所補(bǔ)充的新增耕地地塊，也包括中低產(chǎn)田土壤改造及城市綠化項(xiàng)目，我國(guó)自2015年中央一號(hào)文件后開(kāi)始試點(diǎn)耕作層剝離，從目前來(lái)看已取得積極效果，據(jù)國(guó)土資源部估計(jì)：若每年占用耕地500萬(wàn)畝推算，可再造200萬(wàn)畝以上優(yōu)質(zhì)耕地或改造中低產(chǎn)田350萬(wàn)畝、提高耕地質(zhì)量等級(jí)2等以上。因此下一步的重點(diǎn)是盡快將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和方案向全國(guó)展開(kāi)。

一是要注重基礎(chǔ)地力的培育和修復(fù)，全面運(yùn)用測(cè)土配方施肥技術(shù)，以土壤測(cè)試和肥料田間試驗(yàn)為基礎(chǔ)，有針對(duì)性地補(bǔ)充耕種作物所需的營(yíng)養(yǎng)元素，逐步提高肥料利用率和減少化肥用量，優(yōu)化土壤肥力。二是盡快建立長(zhǎng)期綠肥種植補(bǔ)貼機(jī)制，通過(guò)提高稻田秸桿還田率降低化肥施用量達(dá)到促進(jìn)土壤結(jié)構(gòu)改善之功效。三是加強(qiáng)新增耕地地力培肥。各級(jí)地方政府應(yīng)在明確土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾新增耕地享受國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，新建地方專項(xiàng)休耕補(bǔ)貼用于激勵(lì)行為主體培肥新增耕地地力。

加大耕地保護(hù)力度，進(jìn)一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察工作力度。國(guó)家已在“十三五”時(shí)期迅速實(shí)施了《糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制》、《耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)方案》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等管制措施，通過(guò)省級(jí)行政掛帥和逐級(jí)分包將耕地質(zhì)量保護(hù)的國(guó)家意志逐步落實(shí)。但僅有這些政策性方案還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須盡快落實(shí)土地執(zhí)法監(jiān)察“片長(zhǎng)制”，嚴(yán)肅查處破壞耕地行為，加快形成實(shí)施耕地質(zhì)量與各級(jí)產(chǎn)權(quán)主體及監(jiān)管主體相掛鉤的動(dòng)態(tài)問(wèn)責(zé)機(jī)制。建立地方政府特別是縣以下政府監(jiān)管轄區(qū)耕地質(zhì)量等級(jí)及耕地質(zhì)量變動(dòng)的追究問(wèn)責(zé)體系。

1.沈仁芳等：《耕地質(zhì)量的概念和評(píng)價(jià)與管理對(duì)策》，《土壤學(xué)報(bào)》2012年第11期。

2.賀大興：《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與中國(guó)糧食安全》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2015年第6期。

3.劉成玉：《耕地保護(hù)視野的土地產(chǎn)權(quán)治理“困境”及至我國(guó)糧食安全》，《改革》2011年第12期。

4.陳勝祥、黃祖輝：《集體所有制一定會(huì)阻礙耕地質(zhì)量保護(hù)嗎？》，《青海社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

5.夏方舟、嚴(yán)金明：《新型城鎮(zhèn)化背景下土地綜合整治轉(zhuǎn)型研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。

6.陳桂珅等：《數(shù)量質(zhì)量并重管理的耕地保護(hù)政策研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第12期。

7.黃延信：《發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的幾個(gè)問(wèn)題》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。

8.賀雪峰：《農(nóng)民利益、耕地保護(hù)與土地征收制度改革》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。

9.熊冬洋：《保護(hù)我國(guó)耕地質(zhì)量的財(cái)稅政策研究》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2015年第2期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F301.21

A

1009-2382（2016）10-0040-05

※本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目 “供給側(cè)改革視域下我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)及其防范研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16YJA790020）的階段性研究成果。

段龍龍，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生（成都610031）。