潘虹

基于績(jī)效預(yù)算的高職院校預(yù)算管理模式探究——以陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例

潘虹

本文以陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院為藍(lán)本，采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，分析該學(xué)院在預(yù)算管理方面現(xiàn)存的不足，并在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建符合其自身特點(diǎn)的績(jī)效預(yù)算管理模式，最后，給出完善其績(jī)效預(yù)算管理水平的一些建議和措施，為該學(xué)院預(yù)算管理方面提供一些有價(jià)值的借鑒和參考。

高職院?？?jī)效預(yù)算預(yù)算管理

引言

高職院校的管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中一個(gè)重要組成部分就是財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)。預(yù)算管理是所有高職院校經(jīng)費(fèi)管理中十分重要的一項(xiàng)內(nèi)容，它對(duì)于學(xué)校遠(yuǎn)期和近期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、日常工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都起著直接的影響作用。然而高職院校的預(yù)算管理存在著預(yù)算編制不科學(xué)、內(nèi)控不嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算分析和績(jī)效考評(píng)缺乏科學(xué)性等問(wèn)題，嚴(yán)重影響到資金效益的發(fā)揮，有些甚至制約著學(xué)校的發(fā)展。在這一大背景下，高職院校必須緊跟時(shí)代的步伐，更新財(cái)務(wù)管理理念，特別是重視績(jī)效管理在預(yù)算管理中的作用，構(gòu)建一套符合自身實(shí)際的績(jī)效預(yù)算管理體制，最大限度地發(fā)揮資金使用效益。

陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院預(yù)算管理現(xiàn)存問(wèn)題

1.預(yù)算編制存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算管理觀念淡薄

一直以來(lái)，該學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本上都是依賴國(guó)家的財(cái)政撥款，學(xué)校按照上級(jí)的指標(biāo)要求編制預(yù)算，經(jīng)審核批復(fù)之后再下達(dá)到各系部、處室，由各個(gè)處室、系部依照開(kāi)支的標(biāo)準(zhǔn)管理各項(xiàng)支出。這種情況下大家意識(shí)當(dāng)中便形成兩種理解：一、預(yù)算不可能完全做到與實(shí)際一致，所以編制預(yù)算粗略估計(jì)一個(gè)數(shù)字報(bào)上去便可；二、一些職能部門覺(jué)得預(yù)算的編制那都是財(cái)務(wù)部門的事情，和他們無(wú)關(guān)。

（2）預(yù)算編制內(nèi)容不完整

學(xué)院的財(cái)務(wù)部門是組織實(shí)施部門預(yù)算的責(zé)任單位，開(kāi)始僅集中反映收入和支出兩大方面，具體分項(xiàng)在對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)施時(shí)才完成，這使得預(yù)算編制結(jié)果帶有一定的偶然性。另外，在編制部門預(yù)算時(shí)各責(zé)任單位缺乏科學(xué)性，如上報(bào)預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容粗略，推算預(yù)算數(shù)據(jù)的依據(jù)不充分。

2.預(yù)算執(zhí)行與控制存在的問(wèn)題

（1）缺乏約束力

一般來(lái)講預(yù)算一經(jīng)確定，除非是經(jīng)過(guò)相關(guān)程序?qū)徟姆駝t不允許隨意對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。從該學(xué)院的情況來(lái)看，部門越小的其預(yù)算執(zhí)行情況會(huì)相對(duì)較好些，而部門越大的其預(yù)算執(zhí)行情況就相對(duì)較差。

（2）缺乏監(jiān)督

在這一點(diǎn)上主要表現(xiàn)出以下幾點(diǎn)：首先，缺少對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。很多部門并未事先制訂詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中隨意性強(qiáng)；其次，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算工作人員的監(jiān)督；最后，從內(nèi)部審計(jì)方法到審計(jì)人員素質(zhì)都還無(wú)法滿足該院預(yù)算管理的要求。

（3）預(yù)算評(píng)價(jià)與考核存在的問(wèn)題

雖然部門預(yù)算的改革已在高校中推行多年，但該學(xué)院的預(yù)算管理還尚停留在制訂預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的這樣一個(gè)狀態(tài)下。學(xué)院的管理層關(guān)心較多的是當(dāng)年的預(yù)算資金數(shù)比較上年是否有增加、所撥經(jīng)費(fèi)有多少被用掉了，產(chǎn)生了多少節(jié)余或者超支等問(wèn)題。

構(gòu)建績(jī)效預(yù)算管理新模式

1.建立績(jī)效預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)

結(jié)合該學(xué)院自身的情況，筆者認(rèn)為可以在該院校建立一個(gè)由預(yù)算管委會(huì)（管理委員會(huì)）、日常的預(yù)算管理部門以及預(yù)算責(zé)任單位三個(gè)層次構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)。

第一層是預(yù)算管委會(huì)，將這一層作為該學(xué)院預(yù)算管理組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)?？捎蓪W(xué)院重要的領(lǐng)導(dǎo)人與各職能部門的責(zé)任人構(gòu)成。其主要職責(zé)為：審批有關(guān)預(yù)算管理的規(guī)章和制度；制定學(xué)院及各系部、處室的績(jī)效預(yù)算目標(biāo)；審議并批準(zhǔn)各系部、處室的預(yù)算草案；審議及批準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中提出的變動(dòng)方案；審核績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。

中間層是日常預(yù)算管理部門，將這一層作為該學(xué)院預(yù)算管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。以財(cái)務(wù)處為中心，由其他相關(guān)部門配合輔助完成。其主要職責(zé)為：收集各系部、處室的資料并匯總編制預(yù)算草案；審核各職能部門上交的預(yù)算方案；監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行；敦促各個(gè)預(yù)算收入單位或繳款部門按期完成收繳任務(wù)；年末對(duì)系部、處室預(yù)算執(zhí)行情況作績(jī)效評(píng)價(jià)。

最底層是預(yù)算責(zé)任單位，就是該學(xué)院內(nèi)部的每一個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位。其主要職責(zé)為：按照學(xué)院指示，考慮本部門實(shí)際情況，提供本部門年度預(yù)算建議；以量入為出的基本原則對(duì)本部門的預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，編制具體預(yù)算方案；考慮本部門事業(yè)發(fā)展需要，如需在年中對(duì)預(yù)算予以調(diào)整的，需向?qū)W院提出相關(guān)預(yù)算變更建議并按程序報(bào)批。

2.實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的具體步驟

從績(jī)效預(yù)算的整個(gè)體系來(lái)看，具體可以分解為以下三個(gè)步驟：

第一步，根據(jù)學(xué)院戰(zhàn)略目標(biāo)各部門制訂三至五年的工作計(jì)劃。

第二步，依據(jù)上步制訂的部門工作計(jì)劃構(gòu)建績(jī)效預(yù)算框架，完成部門績(jī)效預(yù)算。

需注意的是：預(yù)算的編制須以通過(guò)審議批復(fù)后的部門工作計(jì)劃為依據(jù)；目標(biāo)應(yīng)予以量化或是指標(biāo)化，方便之后的考核與評(píng)價(jià)；對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資金、人力資源、技術(shù)等各項(xiàng)資源進(jìn)行充分說(shuō)明。

第三歩，年底，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考評(píng)。在預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，各部門需要把該年度的預(yù)算執(zhí)行情況、出現(xiàn)的問(wèn)題以書面形式上報(bào)至財(cái)務(wù)處。財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的審查，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果予以評(píng)價(jià)。按照對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估結(jié)果出具各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行情況的分析報(bào)告。學(xué)院預(yù)算管理委員根據(jù)評(píng)估結(jié)果以及學(xué)院目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度對(duì)有關(guān)部門的工作給予獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，并以此作為調(diào)整下一個(gè)預(yù)算年度預(yù)算的有力參考。

圖1　學(xué)院績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)體系

3.建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效預(yù)算管理的重心。這意味著在該學(xué)院建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)于其實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理來(lái)說(shuō)也是必不可少的一部分?？?jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，實(shí)質(zhì)是借助一系列財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)對(duì)高校資金運(yùn)用狀況和產(chǎn)出的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的系統(tǒng)。

以下是筆者結(jié)合該學(xué)院的實(shí)際情況，對(duì)該學(xué)院建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系的各個(gè)要素所做的具體說(shuō)明。

（1）確定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)

績(jī)效預(yù)算管理的本質(zhì)在于它是一種目標(biāo)化管理。戰(zhàn)略目標(biāo)是高校長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的宗旨，而預(yù)算則是這一宗旨得以順利實(shí)現(xiàn)的具體安排，在確立預(yù)算目標(biāo)時(shí)要能夠體現(xiàn)出該學(xué)院的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，如圖1所示。

同一高校在不同時(shí)間的預(yù)算管理的重點(diǎn)與目標(biāo)通常是不一樣的，因此，預(yù)算目標(biāo)的確定和評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)該要隨著這種變化而變化。

（2）設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于不同的學(xué)院存在其各自不同的實(shí)際情況，因此為學(xué)院量身定制出一套完全適合自身情況的指標(biāo)體系就成了評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的關(guān)鍵。

借鑒他人的研究成果，再結(jié)合該學(xué)院的管理者、處室系部和財(cái)務(wù)部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，筆者將該學(xué)院的戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為“發(fā)展維度、顧客維度、財(cái)務(wù)維度和內(nèi)部運(yùn)作維度”四個(gè)層面，然后在每個(gè)層面下各選取若干個(gè)典型指標(biāo)，如表1所示。

表1　學(xué)院績(jī)效預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

該學(xué)院各個(gè)系部、處室可以結(jié)合自身的情況和定位，從每個(gè)維度中選取符合自身特點(diǎn)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)來(lái)作出相應(yīng)評(píng)價(jià)。由于學(xué)院各個(gè)系部、處室存在著不同的特點(diǎn)，這就決定了在績(jī)效的評(píng)價(jià)上其各自的出發(fā)點(diǎn)也就會(huì)有所不同。

各個(gè)教輔部門及行政這些部門不歸屬于教學(xué)部門，它們的工作重心是為各個(gè)教學(xué)部門提供更有價(jià)值的服務(wù)，發(fā)揮其戰(zhàn)略伙伴的功能。以行政部門的人事處為例，在四個(gè)維度中的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)維度方面的指標(biāo)與人事處關(guān)聯(lián)性較大，應(yīng)選擇的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)包括師資素質(zhì)方面的指標(biāo)和教學(xué)品質(zhì)方面的師生比，人員平均出勤率、教師人均實(shí)授課時(shí)達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)。而至于那些關(guān)聯(lián)度較小的指標(biāo)，可以不予考慮。

（3）制定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)衡預(yù)算主體預(yù)算績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度好壞的尺度。由于不同高校在基礎(chǔ)設(shè)施、生源、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、師資隊(duì)伍等方面都存在著很大的差異，所以，為了獲得較為可比的分析結(jié)果，筆者認(rèn)為可采用“歷史標(biāo)準(zhǔn)（即縱向比較）”作為該學(xué)院績(jī)效預(yù)算的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這就可以很好地避免由于不同高校之間的橫向差異帶來(lái)的不可比性，而且還能夠很好地反映學(xué)院預(yù)算績(jī)效的變化走勢(shì)。

（4）選擇預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法

筆者認(rèn)為在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題上“層次分析法”是一種不錯(cuò)的選擇。這種方法把定性分析與定量分析有機(jī)結(jié)合，很利于管理者相互之間的溝通，更為重要的是層次分析法非常符合人們決策時(shí)的基本思維方式——從“分解”到“判斷”再到“綜合”。不僅具有較強(qiáng)的科學(xué)性和適應(yīng)性，而且采用分層次進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)的特點(diǎn)與考評(píng)目標(biāo)的多重性和績(jī)效預(yù)算的多元性的特點(diǎn)兩者本身也是相匹配的。

完善績(jī)效預(yù)算管理的建議

1.建立順暢的信息溝通系統(tǒng)

該學(xué)院可運(yùn)用技術(shù)手段（財(cái)務(wù)軟件）建立一個(gè)以財(cái)務(wù)處為中心，橫縱交錯(cuò)的信息系統(tǒng)，即橫向連接學(xué)院內(nèi)部各個(gè)部門，縱向觸及到學(xué)院的決策層。在這個(gè)信息系統(tǒng)中，學(xué)院的財(cái)務(wù)處對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控。學(xué)院的各系部、處室都應(yīng)完全配合財(cái)務(wù)處的工作，按照財(cái)務(wù)處給予的預(yù)算執(zhí)行情況和進(jìn)度，分析預(yù)算出現(xiàn)偏差的原因、積極地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出改進(jìn)想法，并及時(shí)將這些信息反饋到財(cái)務(wù)處。

2.健全學(xué)院內(nèi)部的獎(jiǎng)懲制度

該學(xué)院預(yù)算管理委員會(huì)可在每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束時(shí)對(duì)各系部、處室的績(jī)效進(jìn)行考核，并給出績(jī)優(yōu)、一般、績(jī)差的三級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，財(cái)務(wù)處將會(huì)以此為依據(jù)進(jìn)行下個(gè)年度預(yù)算的分配和調(diào)整?？?jī)效好的部門將會(huì)得到更多的資源，而績(jī)效差的部門則應(yīng)考慮減少其資源的配置或者限制其活動(dòng)的進(jìn)行。鼓勵(lì)績(jī)效好的部門繼續(xù)保持，倡導(dǎo)其他部門向其取經(jīng)學(xué)習(xí)，更進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)院的整體預(yù)算。對(duì)于績(jī)效差的部門應(yīng)建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究其相關(guān)責(zé)任，就其行為活動(dòng)進(jìn)行警告、分析和指導(dǎo)。

3.提高學(xué)院會(huì)計(jì)人員素質(zhì)

現(xiàn)階段，各個(gè)高校在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大環(huán)境下，其面對(duì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)愈發(fā)的復(fù)雜多樣，高校財(cái)務(wù)管理工作所涉及的領(lǐng)域也愈發(fā)寬泛，這就要求各高校的會(huì)計(jì)工作人員必須不斷地對(duì)其自身所掌握的知識(shí)進(jìn)行更新。該學(xué)院還需要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)院會(huì)計(jì)工作人員的聘任、業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及素質(zhì)培養(yǎng)等工作。從年齡結(jié)構(gòu)到知識(shí)結(jié)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)工作人員進(jìn)行全面優(yōu)化，以促使學(xué)院財(cái)務(wù)管理水平的不斷提高。

［1］《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，法律出版社，2014，9。

［2］《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，立信會(huì)計(jì)出版社，2014，2。

［3］岳紅梅：《高校新績(jī)效預(yù)算管理研究》，《財(cái)務(wù)與金融》2014年第29期，第92-93頁(yè)。

［4］郭裕霞：《高校財(cái)務(wù)精細(xì)化預(yù)算研究》，《經(jīng)濟(jì)師》2014年第29期，第102-103頁(yè)。

作者單位：陜西財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院陜西咸陽(yáng)

陜西高等教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目——高職審計(jì)專業(yè)創(chuàng)新性教學(xué)模式改革研究與實(shí)踐（項(xiàng)目編號(hào)：13Z24）。

F235.1

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