○韓前廣

社區(qū)建設與管理

城市社區(qū)議事協(xié)商機制的構建
——以上海市金山區(qū)石化街道的實踐為例

○韓前廣

一、問題的提出

從宏觀層面來看，黨的十八屆三中全會指出要“開展形式多樣的基層協(xié)商民主，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”，這為基層社區(qū)治理的開展定了基調。2015年中共中央發(fā)布的十三五規(guī)劃則明確提出了要“完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。2015年7月22日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，要求“開展形式多樣的基層協(xié)商，推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化”，緊接著，民政部、中央組織部于2015年7月24日下發(fā)了《關于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》，著重強調社區(qū)服務能力的提升，發(fā)揮社會力量的作用?？梢哉f，黨和政府已經意識到，基層社區(qū)治理的關鍵性因素有二：一是有參與精神的社區(qū)公民，二是公民具備處理社區(qū)事務的參與能力，這是實現(xiàn)共治、共享、共建的社區(qū)治理的基礎性環(huán)節(jié)，是重構國家與社會關系，實現(xiàn)政府-市場-社會關系良性化的先決條件。

從微觀層面來看，一方面，學界近年來對基層協(xié)商民主理論進行了廣泛討論和深入的關注，主要有財政學和政治學兩種視角，學界研究的焦點逐漸從理論向實踐轉型，特別是聚焦于協(xié)商民主制度如何在基層有效實施、落地生根，但是對基層協(xié)商民主的前端——議事協(xié)商機制仍然缺乏應有的關注。另一方面，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，政府權力不斷下沉到基層社區(qū)，許多地方開展了基層協(xié)商民主的實踐，特別是近十年來，涌現(xiàn)出了四種典型的實踐形式：一是以民主懇談會為主要形式的溫嶺模式；二是多元主體開展的民主議事會模式，如 “黨群議事會” “政協(xié)社區(qū)議事會”等；三是社區(qū)居民論壇模式，如廣州羊城論壇、北京八通社區(qū)論壇等；四是“互聯(lián)網(wǎng)+”公共論壇，如“肝膽相照”論壇。這些探索都是中國基層協(xié)商民主從理論走向實踐的探路者，取得了一定的成效，為基層社區(qū)治理提供了新的理念和技術，但是這些實踐采用的仍然是政府主導下的基層治理模式，許多地方的社區(qū)協(xié)商陷于形式主義的窠臼，即使有些地方開展了積極有益的探索，但是基層議事協(xié)商機制的不健全和居民社區(qū)事務參與能力之間不平衡的矛盾仍然突出。

協(xié)商民主的實質是以理性為基礎、以真理為目標。在現(xiàn)有的政治框架下，協(xié)商民主作為一種嵌入性資源參與到城市治理中，具有一定的“正功能”，它為社區(qū)完善居民參與機制、豐富居民參與渠道和營造社區(qū)共同體提供了契機。但在基層“懸浮型政權”的現(xiàn)實條件下，基層政府與社區(qū)居民之間的“弱聯(lián)系”帶來了天然的“弱信任關系”，這是當前基層社區(qū)治理面臨的一大障礙。因此，在社區(qū)未來治理中，“要由居民選擇和決定社區(qū)的愿景，公民的角色要從政府服務的被動消費者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動參與者?！睘榱颂岣呋鶎诱c社區(qū)居民之間的互信程度，應當建構起一套行之有效的、可持續(xù)性的議事協(xié)商機制，從而為協(xié)商民主在基層社區(qū)的實踐保駕護航，而非簡單地就問題論問題、就民主論民主?？傊徽撛邳h和國家頂層設計的宏觀層面，還是基層社區(qū)實踐需要的微觀層面，都迫切需要建構起一套符合中國國情的基層社區(qū)議事協(xié)商程序與機制，為培育有參與精神的公民、樹立協(xié)商共治的公民價值觀提供理論指導，使社區(qū)基層民主成為公民社會養(yǎng)成的“演武廳”和“試驗田”。

二、城市社區(qū)基層議事協(xié)商機制的建構：上海市金山區(qū)石化街道的實踐

自2016年3月以來，上海市金山區(qū)石化街道圍繞構建基層社區(qū)議事協(xié)商機制這一主題，借鑒和整合已有的開放空間技術、社會議事會、社區(qū)行動工作坊、共識會議等協(xié)商民主技術和方法，從規(guī)則制定、技術應用、流程改善等幾方面著手，通過開展社區(qū)居民協(xié)商工作坊，開始了構建基層社區(qū)議事協(xié)商機制的探索。社區(qū)居民協(xié)商工作坊是一種有效開展互動合作的工具，能夠幫助社區(qū)各利益相關方通過共同討論，就共同關心的問題達成共識，制定社區(qū)行動計劃并開展具體行動。社區(qū)居民協(xié)商工作坊主要包括三個階段。

（一）前期準備：引入第三方

1.了解居民需求與動員社區(qū)。石化街道地處金山西南端，是上海最邊遠的城市社區(qū)，是特大型化工企業(yè)——上海石化股份有限公司所在地，社區(qū)目前下轄25個居委會，2015年常住人口86703人口，外來常住人口23336人，占常住人口的26.9%，社區(qū)人口特點是來滬務工人員多、老年人口多、工薪階層多，這些不同的利益相關方居住在同一個區(qū)域內，社區(qū)協(xié)商機制的匱乏使他們迫切需要一個發(fā)出自己聲音的平臺。社區(qū)治理面臨著許多棘手的問題，這是石化街道著力構建社區(qū)基層民主協(xié)商機制的現(xiàn)實要求。此外，石化街道辦事處高度重視社區(qū)基層民主協(xié)商機制的構建，具有推行社區(qū)基層民主協(xié)商機制的強烈意愿。石化街道自2016年起，在25個居委會實行“8+3”作息制度，即在原來8小時工作時間的基礎上，向晚上延伸3個小時，這為居民參與社區(qū)居民協(xié)商工作坊提供了條件，有利于增加社區(qū)居民的參與度。這樣，從基層政府、社區(qū)居委會和社區(qū)居民三個層面來說，石化街道已經具備開展居民協(xié)商工作坊的條件。

2.后勤及準備材料。2016年初，石化街道辦事處引入了第三方機構和合作科研單位，三方就如何引入相關議事規(guī)則的問題進行了初步的磋商，達成了通過利用開放空間技術、羅伯特議事規(guī)則、結構化討論和共識會議等技術，引入居民協(xié)商工作坊議事協(xié)商機制以培育社區(qū)居民公共精神和提高居民民主協(xié)商基本技能的共識。為充分了解社區(qū)居民需求，工作人員提前2周通過石化街道辦事處向10個社區(qū)發(fā)放了《社區(qū)概況調查問卷》，這既有利于了解社區(qū)情況，又能確保社區(qū)成員有備而來，同時也給街道領導了解工作坊的運作流程提供了機會。此外，在工作坊舉行前1天，工作坊引導員會同街道工作人員布置工作坊現(xiàn)場，如現(xiàn)場采用圓桌會議的形式、給參與者準備紙筆、工作坊掛圖、討論基本規(guī)則等，并與參會人員進行確認，提醒他們注意有關事項，向他們傳達“工作坊是一種工作方法，而不是目的”的理念，調動社區(qū)居民參與的積極性。

（二）中期實施：工作坊階段

在居民協(xié)商工作坊實施階段，主要從四個環(huán)節(jié)幫助參與者尋找問題、分析問題、制定計劃并落實行動點。

1.鋪墊環(huán)節(jié)，首先是通過日常事務流程、網(wǎng)絡平臺及開放空間會議技術等多種渠道了解居民需求。隨后，主持人致歡迎詞并介紹日程安排，引導者要通過一個小游戲幫助參與者互相認識，建立互相信任和團隊意識，營造出有建設性的合作氛圍，從而引導參與者共同制定工作坊的基本規(guī)則，工作人員在此過程中介紹“引導員”的職責。最后，向居民傳達工作坊的預期成果，詢問居民對工作坊的期待，并進行記錄。

2.尋找問題環(huán)節(jié)，通過參與式討論技術，引導者讓參與者通過頭腦風暴提出社區(qū)中的問題，并從大家共同關注的問題中選出要討論的3個問題，引導參與者分組討論，分組遵循自愿原則，參與者選擇自己最關心的問題加入不同的小組。隨后各小組分別陳述各自負責的問題并分析原因。最后各小組分別設想解決問題后希望達到的目標，并向大家展示。

3.走向行動環(huán)節(jié)，各小組針對導致問題的根本原因及設定的目標討論具體的行動計劃，并制定具體的行動實施步驟，從誰參與、需要什么資源和信息、項目進度表、項目步驟、活動場地等角度做出具體的規(guī)劃。最后，小組記錄員要將討論的結果記錄在《參與者手冊》或行動計劃表上，并從小組內選出代表進行分享。

4.為下一步（實施社區(qū)項目）做準備環(huán)節(jié)是工作坊的高潮，引導者要借此機會激發(fā)參與者熱情，通過回顧總結參加工作坊的收獲，推動工作計劃的執(zhí)行。在工作坊結束之前，各小組需要確定1名聯(lián)絡員，并商定回訪時間，以便了解社區(qū)項目進展情況并進行評估，同時告訴他們，引導者仍然會解答與工作坊相關的問題，幫助他們完善行動計劃。

（三）后期工作階段

首先，要完成工作坊報告，通過正式文本的形式使協(xié)商成果“顯性化”；其次，引導者要持續(xù)跟蹤社區(qū)項目進展，要承擔起為社區(qū)項目提建議、監(jiān)督進度和報告結果的責任，因而引導者要繼續(xù)與社區(qū)項目小組保持聯(lián)系、進一步激發(fā)他們的積極性，為他們的項目提供必要的信息和建議；最后，引導者要在項目實施過程中進行評估，項目完成后指導項目小組完成項目報告，這樣有助于以后的項目更好地推進。

三、反饋與總結：一種值得期待的基層治理之道

美國開國元勛漢密爾頓曾經指出“公民越是習慣于在日常的政治生活中接觸到這種權力；他們對這種權力越是經常耳濡目染，這種權力就越加深入地進入那些感人心弦、動人情感的事物中?！庇纱丝梢姡祟惞灿械那楦袕娙跖c人們彼此的距離遠近或客體的彌散程度呈正比關系，一般情況下，人們對家庭的牽掛要甚于鄰里，對鄰里的牽掛要甚于社區(qū)。我國公民普遍存在參與公共生活意識淡薄的問題。因而培育參與精神的公民和提高公民社區(qū)治理能力就成為推動社區(qū)協(xié)商民主實踐發(fā)展的前端準備工作。

在社區(qū)居民協(xié)商工作坊中，居民們聚焦于自己周圍的社區(qū)，激發(fā)了公民參與集體事務的期望，為培育有參與精神的公民提供了良好的機制條件和文化氛圍。幾乎每一個居民都認真參與討論過程，并就社區(qū)居民共同關心的問題進行討論。在協(xié)商過程中，引導者的角色至關重要，一個好的引導者，不是幫助參與者制定解決問題的方案，而是在考慮到參與者的需求和特點的基礎上，運用議事協(xié)商規(guī)則和對團隊動態(tài)的理解，幫助參與者尋找他們期待的結果，例如，在社區(qū)居民協(xié)商工作坊伊始，引導者就通過對議事協(xié)商機制的強調，與參與者達成了幾個共識：進入會場手機保持靜音、會場內不可吸煙、討論時每一種觀點都有充分表達和被尊重的權利、握拳大拇指向上的手勢示意保持安靜等。事實也證明，在這種有意識的引導下，社區(qū)居民在協(xié)商過程中，自覺地遵循了這些規(guī)則，特別是當有人因為觀點不同爭論異常激烈時，居民之間互相提醒，有力地保持了會場的秩序，這些實質上反映了居民自身具備較高的參與精神和規(guī)則意識。

實際上，在整個協(xié)商實踐過程中，引導者和參與者在不知不覺中對自身的角色都有了更加清晰的定位。引導者（社區(qū)工作者）既堅持了價值中立的原則，不輕易發(fā)表自己的看法，以避免影響居民自身的判斷，又根據(jù)流程適時進行引導，激發(fā)了居民的主人翁意識，使他們在規(guī)定時間內圍繞主題展開討論，起到了良好的“橋梁架設者”的作用；社區(qū)居民也在不經意間把自己放到了政府決策者的位置上，他們對共同關心的問題展開討論、對達成共識的議事協(xié)商機制加以維護、對最終的項目方案執(zhí)行實施、對政府的決策與咨詢予以回應，無不體現(xiàn)了社區(qū)居民參與社區(qū)治理能力的提升。在工作坊后期階段，不論是社區(qū)居民，還是引導者，都意識到遵循議事協(xié)商機制對協(xié)商效率的提升，即滿足了不同利益群體利用公共平臺發(fā)出自己聲音的欲望，避免了無謂的爭吵和辯論，又通過凝聚共識達成了切實可行的項目方案，形成了“看得見、摸得著”的協(xié)商成果，激發(fā)了居民參與社區(qū)公共事物的參與精神。這種在協(xié)商過程中注重發(fā)揮議事協(xié)商機制作用的做法，即有助于不同利益相關者高效率地開展協(xié)商，又能加強彼此之間的溝通與了解，形成面向共同目標的行動共識，最終為政府決策提供完整的信息和依據(jù)，并對政府的政策輸出產生影響，這就是協(xié)商民主技術的影響路徑。

值得反思的是，社區(qū)居民協(xié)商工作坊的議事協(xié)商機制還不夠健全，作為一種嵌入式的協(xié)商技術還需要進行改進，主要體現(xiàn)在：第一，議事協(xié)商機制培訓不足。由于許多居民從未參加過類似的民主協(xié)商活動，對議事協(xié)商機制認識不足，需要參與者反復提醒，即便如此，有些小組還是出現(xiàn)了以少數(shù)“活躍者”為焦點的問題，違反了議事規(guī)則，導致其他居民沒有機會完全表露自己的心聲，最終形成的項目方案沒能最大程度地反映民意。第二，引導者角色定位不夠明確。在構建議事協(xié)商機制的過程中，引導者發(fā)揮著極為重要的作用，因而引導者要對會議程序及規(guī)則有清楚地認識和了解，并對會議進程有一定的掌控能力，否則就會直接影響協(xié)商的效率和質量，因此對引導者進行專業(yè)的培訓是十分有必要的。

總而言之，科學合理的協(xié)商議事規(guī)則是整個協(xié)商民主機制的基石。正如有學者所說，中國政治語境下的協(xié)商民主即強調社會事務的協(xié)商解決，又強調社會民主的發(fā)展;即強調基層協(xié)商共治，又強調基層民主的發(fā)展（韓福國.作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會互動規(guī)則［J］.復旦學報2013(3)）?；谏鐓^(qū)居民協(xié)商工作坊平臺的議事協(xié)商機制以其規(guī)范性、適用性使政府——居民之間的互信關系得到改善，使包容、妥協(xié)、對話、雙贏的協(xié)商議事理念深入人心，恰恰能夠提供一套面向基層、面向實踐的規(guī)則來指導居民合理表達訴求、達成普遍性共識以及化解矛盾糾紛，為基層順利推進社區(qū)居民自治搭建了有效溝通的平臺，使“為民做主”進一步變成“由民做主”，這種“嵌入式”的民主協(xié)商技術，為基層社區(qū)居民政治參與和公民自治搭建了一個理想的平臺，為實現(xiàn)具有政治回應性和民主治理價值的社區(qū)治理結構打開了進路。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 張 敏）