宋錦

（中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京100732）

中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的主要問題研究

宋錦

（中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京100732）

中國(guó)的大規(guī)模勞動(dòng)力流動(dòng)是勞動(dòng)力市場(chǎng)融合的重要特征，但制度導(dǎo)致的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割也在多個(gè)層面上存在。隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的深入，外來勞動(dòng)力在同酬方面已經(jīng)基本得到保障，但同工、社保參與和公共服務(wù)的可及性仍然存在很多問題。近年來，政府進(jìn)行了一系列戶籍制度和流動(dòng)人口管理的改革。這些措施使不同行政層級(jí)之間的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割有所加劇，勞動(dòng)力市場(chǎng)的跨省分割被加強(qiáng)，但鼓勵(lì)了勞動(dòng)者在流入地長(zhǎng)期居住。勞動(dòng)力流動(dòng)行為因此受到影響。面對(duì)中國(guó)“新常態(tài)”的發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)，靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)愈發(fā)重要。建立能夠服務(wù)于現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的信息系統(tǒng)和在更大范圍內(nèi)進(jìn)行資源統(tǒng)籌，是當(dāng)前政策的關(guān)鍵。

勞動(dòng)力市場(chǎng)；勞動(dòng)力流動(dòng)；遷移；一體化

一、引言

圖1 城鎮(zhèn)常住人口和戶籍人口的增長(zhǎng)趨勢(shì)圖

2015年，中國(guó)從農(nóng)村到城市的人口遷移規(guī)模達(dá)到了2.77億，城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口中的非戶籍人口的存量規(guī)模不斷擴(kuò)大（圖1）。大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)充分反映了中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)特別是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)融合的成果。對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)而言，勞動(dòng)力市場(chǎng)融合可以使資本和勞動(dòng)力更好地匹配，這無疑會(huì)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率。在微觀層面上，融合所帶來的就業(yè)機(jī)會(huì)增加了農(nóng)民工特別是低技能勞動(dòng)者的收入，提高了他們的生活質(zhì)量，減少貧困的發(fā)生和收入不平等現(xiàn)象。

在過去三十多年中，勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)于中國(guó)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)達(dá)到20％以上［1］。然而，大規(guī)模非戶籍人口的存在并不意味著勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)一體化，流動(dòng)人口在流入地的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平、社會(huì)保險(xiǎn)和公共服務(wù)（包括教育、住房、醫(yī)療）等方面仍面臨戶口約束的影響。研究表明，這些影響損失了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。在生產(chǎn)率方面，Henderson發(fā)現(xiàn)戶籍制度對(duì)人口流動(dòng)的約束使中國(guó)大多數(shù)城市都沒有達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，勞動(dòng)生產(chǎn)率比城市最優(yōu)規(guī)模下的潛在生產(chǎn)率低40％［2］。在就業(yè)方面，楊云彥、陳金永指出戶籍準(zhǔn)入制度以及地方政府制定的勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)政策沒有真正幫助當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)［3］。在收入分配方面，Whalley和Zhang證明戶籍管理對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的限制加劇了收入差距的產(chǎn)生，這種作用在控制了地區(qū)間勞動(dòng)生產(chǎn)率差異和城市房?jī)r(jià)差異之后仍然顯著［4］。在資源配置方面，Poncet證明戶籍使移民的規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化［5］。在消費(fèi)方面，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心指出，地方政府對(duì)外來務(wù)工人員提供有限的公共服務(wù)減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但也抑制了消費(fèi)規(guī)模和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展［6］。總體而言，勞動(dòng)力市場(chǎng)分割從多個(gè)渠道約束了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，我國(guó)農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)的勞動(dòng)力規(guī)模開始呈現(xiàn)增速銳減趨勢(shì)。農(nóng)民工規(guī)模的年增幅從2010年的12.4％下降到2015年的1.3％，充分反映了我國(guó)勞動(dòng)力供給的日益緊張。在供給增量銳減的情況下，如何以此為契機(jī)改善我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化程度、提高勞動(dòng)力資源配置效率，是新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題。本文通過梳理勞動(dòng)力市場(chǎng)的主要數(shù)據(jù)和重要的政策變化，結(jié)合重要的經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)論，總結(jié)我國(guó)目前勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化進(jìn)程中存在的主要問題和表現(xiàn)出的新特征，對(duì)政策討論提供依據(jù)。

二、勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的主要問題

就業(yè)機(jī)會(huì)差別是政府干預(yù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的明確信號(hào)，上世紀(jì)八九十年代，地方政府對(duì)外來從業(yè)人員進(jìn)行了嚴(yán)格的就業(yè)管制，這種管制近年來逐步放松，就業(yè)管制不再以明文規(guī)定形式存在，但在相關(guān)政策中仍有“寄生”痕跡。從1980年代開始，遷入地政府頒布了一系列地方條例約束農(nóng)民工可獲得的就業(yè)機(jī)會(huì)，保證當(dāng)?shù)毓と说墓蛡騼?yōu)先權(quán)。王美艷將崗位按照就業(yè)單位的所有制類型和職業(yè)劃分之后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工和當(dāng)?shù)爻鞘芯用裰g職業(yè)分布的差異能夠解釋兩者之間59％的工資差距［7］。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《進(jìn)一步改善農(nóng)民工工作環(huán)境的通知》，第一次正式要求取消針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)進(jìn)行歧視性限制的政策。然而地方政府仍然有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)優(yōu)先保障本地居民的就業(yè)，這種優(yōu)先保障的政策以各種各樣的形式隱性存在。例如在2016年之前，北京市戶口管理?xiàng)l例一直規(guī)定外地私營(yíng)企業(yè)主申請(qǐng)獲得北京戶口必須雇傭100名以上的北京居民達(dá)3年以上或者雇傭北京居民占總體員工的90％以上超過3年時(shí)間。類似的政策顯然影響了當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和外來勞動(dòng)力可獲得的就業(yè)機(jī)會(huì)。宋錦、李實(shí)對(duì)比了本地城鎮(zhèn)職工、已在城鎮(zhèn)地區(qū)落戶和未落戶的農(nóng)民工，發(fā)現(xiàn)外來勞動(dòng)力在就業(yè)機(jī)會(huì)上仍然存在劣勢(shì)，這種劣勢(shì)是依附于戶籍身份的，如果外來勞動(dòng)力獲得本地戶口，他的就業(yè)劣勢(shì)將消失［8］。

與就業(yè)機(jī)會(huì)差別相比，收入水平差異與工資決定機(jī)制有關(guān)，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化、雇主所有制形式的迅速多元化，外來勞動(dòng)力面臨的收入差別有了較大改善。1990年代工資的主要決定因素是戶口類別和單位所有制，農(nóng)民工在這兩方面具有絕對(duì)劣勢(shì)從而只能獲得較低的工資水平［9］。隨著農(nóng)民工在城鎮(zhèn)市場(chǎng)不斷積累工作經(jīng)驗(yàn)，他們的工資一般會(huì)向當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的工資水平收斂，但1990年代末和本世紀(jì)初的數(shù)據(jù)表明，擁有較高學(xué)歷的農(nóng)民工工資的收斂速度顯著慢于擁有較低學(xué)歷的農(nóng)民工［10］。這可能進(jìn)一步反映出，低技能勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)逐步完全放開，而高技能就業(yè)機(jī)會(huì)仍然存在制度約束。2007年以后中國(guó)低技能工人的工資增長(zhǎng)迅速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，從2007年到2012年我國(guó)農(nóng)民工實(shí)際工資的年均增長(zhǎng)率達(dá)到17.1％，這其中兩個(gè)主要因素發(fā)揮了關(guān)鍵作用。第一，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。農(nóng)村來源的低技能勞動(dòng)力逐漸緊缺。其次，中國(guó)近年來實(shí)施了最低工資制度，且地方政府在最低工資標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置方面具有“趕超”心理。由于農(nóng)民工是低技能勞動(dòng)力的主體，提高最低工資對(duì)于縮小農(nóng)民工和當(dāng)?shù)鼐用裰g工資差距有一定幫助。然而控制個(gè)人特征后，農(nóng)民工所面臨的工資歧視將迅速下降；如果考慮崗位特征的影響，市場(chǎng)對(duì)農(nóng)民工的工資歧視已經(jīng)消失［11］。

相較于就業(yè)機(jī)會(huì)和工資待遇，社會(huì)保險(xiǎn)的參保差異是目前不同來源的勞動(dòng)者之間最大的差別。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，在很長(zhǎng)時(shí)期里，農(nóng)民工都不被允許參加保障水平較高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，且對(duì)于他們所能參加的險(xiǎn)種，除個(gè)人賬戶外，企業(yè)繳納的統(tǒng)籌資金賬戶在就業(yè)地發(fā)生變化時(shí)不能轉(zhuǎn)移，這對(duì)于就業(yè)機(jī)會(huì)驅(qū)動(dòng)、穩(wěn)定性較差的流動(dòng)人口很不劃算，農(nóng)民工參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例很低。人社部于2009年公布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該政策對(duì)跨省流動(dòng)就業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題進(jìn)行了明確，對(duì)于保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)、資金歸集、待遇領(lǐng)取地等都做了規(guī)范，在制度上保障了勞動(dòng)者跨地區(qū)就業(yè)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可接續(xù)性和資金的可轉(zhuǎn)移性?！掇k法》公布以后，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例在2010到2011年之間略有提高（如表1所示），但直至2014年參保率仍然只在16.7％。究其原因主要有兩點(diǎn)，第一，由于養(yǎng)老待遇的收益期較遠(yuǎn)，農(nóng)民工自身收入水平不高、就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定使其對(duì)未來收入的主觀貼現(xiàn)率很高；第二，長(zhǎng)期以來，企業(yè)有動(dòng)機(jī)規(guī)避其20％的社保繳費(fèi)降低用工成本，而農(nóng)民工的就業(yè)具有不穩(wěn)定的特點(diǎn)，重視現(xiàn)實(shí)收益，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)往往不簽訂勞動(dòng)合同，其社保權(quán)益很難得到保障和追溯。2016年公布的《全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2015年農(nóng)民工與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的比例僅為36.2％。雇主和工人之間通常達(dá)成的共識(shí)是工人不參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，工人可以在當(dāng)期拿到自己原需繳納的8％的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，雇主將節(jié)省的繳費(fèi)成本以一定比例在雇主和工人之間分成，其中工人所能拿到的分成往往很低。表1反映了農(nóng)民工參加幾類主要的社會(huì)保險(xiǎn)的變化趨勢(shì)?？傮w而言，農(nóng)民工參加各項(xiàng)保險(xiǎn)的比例都很低，且企業(yè)的參保負(fù)擔(dān)（包括直接和間接的）越重，農(nóng)民工實(shí)際參保狀況越差。相對(duì)而言，五種保險(xiǎn)中農(nóng)民工參保比例最高的是工傷保險(xiǎn)，鑒于農(nóng)民工中有很大比例在從事危險(xiǎn)、重負(fù)的工作，雇主有動(dòng)機(jī)為其繳納工傷保險(xiǎn)規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)；相比之下，農(nóng)民工參加生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比例幾乎都在10％以下。綜合以上分析，農(nóng)民工的社會(huì)保障通過“名義上平等”的制度設(shè)計(jì)難以達(dá)到理想的參保效果，激勵(lì)這些勞動(dòng)者及用工方參保仍然需要更好的制度設(shè)計(jì)。

在公共服務(wù)的獲取方面，由于公共服務(wù)資源主要由地方政府提供，他們通常將外來人口排斥在公共服務(wù)之外，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者和外來勞動(dòng)者對(duì)公共服務(wù)的可得性存在差別，這屬于廣義的勞動(dòng)力市場(chǎng)的制度性分割。以教育為例，由于高考升學(xué)指標(biāo)實(shí)行分省管理，地方政府不允許外來人口子女在流入地參加高考，流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工通常選擇把子女留在戶籍地接受正規(guī)教育。2014年流動(dòng)人口舉家遷移的比例僅為21％。與此類似，由于缺乏住房保障，2013年只有10％的外來人口在城鎮(zhèn)地區(qū)擁有自有住房，而這一比例在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民中達(dá)到90％。城鎮(zhèn)地區(qū)的最低生活保障、特困供養(yǎng)、臨時(shí)救助等保障體系都不覆蓋外來人口。公共服務(wù)的權(quán)利差別使得流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工的就業(yè)穩(wěn)定性受到很大影響，他們的遷移計(jì)劃通常是短期而不是長(zhǎng)期的，這很大程度上影響了勞動(dòng)力匹配的效率。

表1 農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例（％），2008—2014

三、勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的最新趨勢(shì)

勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的新趨勢(shì)很大程度上是由中央和地方政府近年來的戶籍制度改革帶來的。1990年代以來，中央和地方政府開始嘗試對(duì)戶籍登記制度進(jìn)行改革，早期出現(xiàn)的做法包括自帶口糧戶口、藍(lán)印戶口等。目前對(duì)市場(chǎng)有比較大影響的改革包括1990年代末的小城鎮(zhèn)戶籍改革、2001年開始的城鄉(xiāng)一元化戶籍改革，以及2005年前后一些城市開始實(shí)施的積分落戶政策。這些改革使得勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割問題出現(xiàn)了一些新的特征，也對(duì)勞動(dòng)力遷移行為產(chǎn)生了影響。

首先，勞動(dòng)力市場(chǎng)在不同行政級(jí)別之間的縱向分割有所加劇。我國(guó)的五級(jí)行政劃分包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市（地區(qū)）、區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、和村。1997年開始國(guó)家嘗試對(duì)在小城鎮(zhèn)地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行戶籍管理上的試點(diǎn)，允許有穩(wěn)定收入來源和穩(wěn)定居所的人口申請(qǐng)落戶。2000年之后，小城鎮(zhèn)地區(qū)的人口流動(dòng)和落戶全面放開。此后由于提供社保和公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不高、人口大規(guī)模涌入的壓力不大，小城市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中等城市陸續(xù)放開了勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)入限制，一些地區(qū)甚至以提供當(dāng)?shù)芈鋺魴C(jī)會(huì)為激勵(lì)，結(jié)合其他福利，吸引勞動(dòng)力特別是高技能勞動(dòng)力遷入本地就業(yè)。但是大城市地區(qū)的戶籍大門仍然緊閉，勞動(dòng)力進(jìn)入甚至條件優(yōu)秀的勞動(dòng)力進(jìn)入都非常困難。2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，明確規(guī)范了不同地區(qū)要實(shí)行分類管理，敦促小城鎮(zhèn)和縣級(jí)城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)自由化，鼓勵(lì)中型城市試點(diǎn)，要求省會(huì)和大城市實(shí)行更嚴(yán)格的政策、通過戶籍配額管制等控制大城市戶籍人口的擴(kuò)張。在實(shí)際操作過程中，一些城市自己規(guī)劃并頒布了具體的落戶政策。外來人口申請(qǐng)落戶所應(yīng)達(dá)到的條件可能包括：在遷入地穩(wěn)定工作的最低年限、對(duì)城市投資的最小規(guī)模、最低受教育程度、自有住房的最小面積或租賃房屋的最低年限、交納社會(huì)保險(xiǎn)的最低年限等等。這些條件都是由各地政府依據(jù)他們的城市承載能力而具體制定。Wang和Song研究了中國(guó)267個(gè)地級(jí)市在教育、投資納稅、房屋購(gòu)置和繳納社保這幾個(gè)常規(guī)落戶渠道上提出的門檻條件，并將這些條件進(jìn)行擬合得到戶籍門檻指數(shù)（HIT），以此來評(píng)估戶籍控制的嚴(yán)格程度［12］。研究證明，大城市的戶籍門檻高于中等城市，中等城市又高于小城市。門檻的設(shè)置與城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括人口數(shù)量、人口密度、人均GDP、人均財(cái)政收入等呈現(xiàn)非線性的關(guān)系，清晰地反映出地方政府在進(jìn)行戶籍管理過程中在人口和財(cái)政能力方面的擔(dān)憂。Chan和Buckingham指出，技能水平較低的農(nóng)民工很難滿足大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的戶籍門檻，這些地區(qū)頒布積分落戶政策之后，農(nóng)民工不僅不能改善就業(yè)和生活的穩(wěn)定性，反而被更加明確地排斥在城市大門之外［13］。2015年，國(guó)務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》對(duì)不同規(guī)模城市的落戶準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了進(jìn)一步明確，嚴(yán)格界定了戶籍分類管理政策所適用的不同地區(qū)的定義，也對(duì)分類政策的落戶門檻進(jìn)行了規(guī)范。很大程度上，這些地區(qū)的劃分與行政級(jí)別具有很強(qiáng)的一致性，可以判斷，這些政策強(qiáng)化了不同行政層級(jí)之間的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割。行政層級(jí)越低，勞動(dòng)力市場(chǎng)大門越開放；行政層級(jí)越高，勞動(dòng)力市場(chǎng)大門越封閉；行政級(jí)別較低的勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)所有勞動(dòng)力開放；行政級(jí)別較高的勞動(dòng)力市場(chǎng)只對(duì)技能水平較高、資源較充裕的勞動(dòng)力開放?？梢酝茢?，資本、人力資源、技術(shù)將在大城市進(jìn)一步集聚。與此同時(shí)，由于低技能勞動(dòng)力無法在大城市長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)，而又確實(shí)需要就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利的改善，他們將逐漸在中小等城市聚集定居。圖2反映了農(nóng)民工在不同行政級(jí)別地區(qū)的流入比例。從2009年到2015年，農(nóng)民工在縣城以下勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的比例整體呈下降趨勢(shì)，而在省會(huì)城市就業(yè)的比例明顯上升；在地級(jí)市就業(yè)的比例相對(duì)平穩(wěn)，但已于2015年取代縣級(jí)以下地區(qū)成為農(nóng)民工的主要吸納地區(qū)；2011年以后，農(nóng)民工在直轄市就業(yè)的比例逐漸降低。這種流動(dòng)趨勢(shì)反映出勞動(dòng)者對(duì)市場(chǎng)分割趨勢(shì)的回應(yīng)，而這種回應(yīng)所帶來的不同地區(qū)勞動(dòng)力供給的差別也將對(duì)這些地區(qū)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來進(jìn)一步的影響。

圖2 農(nóng)民工在不同行政級(jí)別的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的分布比例

圖3 2008至2015年的人口遷移距離變化（％）

第二，省份之間的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割正在加強(qiáng)。2001年開始，江蘇、四川、河北、山東等省份陸續(xù)取消了“農(nóng)業(yè)”、“非農(nóng)業(yè)”的戶籍性質(zhì)劃分，采用了統(tǒng)一的“居民戶口”，這被稱之為“戶籍一元化改革”。改革之后，作為戶籍管理部門的公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一換發(fā)了新的居民戶口本，不再?gòu)膽艨诒旧蠀^(qū)分農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)性質(zhì)。政策提出，取消戶口性質(zhì)劃分之后，依附于原戶口性質(zhì)的計(jì)劃生育、社會(huì)保障、土地承包等相關(guān)權(quán)益仍會(huì)在短期內(nèi)保留；經(jīng)過一個(gè)過渡期，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口“同是居民，同等待遇”。政策實(shí)施之后，勞動(dòng)力在省內(nèi)特別是市內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)得到了明顯改善。Song和Li考察了統(tǒng)一戶口性質(zhì)對(duì)不同來源就業(yè)者就業(yè)機(jī)會(huì)的影響［14］。文章采用雙重差分的方法進(jìn)行對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)，戶籍一元化改革之后，由于本地農(nóng)村勞動(dòng)力和本地城鎮(zhèn)勞動(dòng)力之間的戶籍名義差別已經(jīng)取消，本地農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)被顯著改善了；然而，本地農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)外來農(nóng)村勞動(dòng)力形成了擠出效應(yīng)，在進(jìn)行了戶籍一元化改革的地區(qū)，外來農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)狀況變差；與此同時(shí)，本地城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的工作機(jī)會(huì)實(shí)際上也有所惡化，農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力有一定的替代作用，但這種替代作用非常有限。綜合這幾類勞動(dòng)力面臨的情況可以得出，實(shí)行一元化改革使就業(yè)機(jī)會(huì)向本地勞動(dòng)力（不論其原有的戶籍身份是農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)）集中，外地農(nóng)村勞動(dòng)力受到排斥，地區(qū)之間的戶籍分割進(jìn)一步加劇。勞動(dòng)力的流動(dòng)對(duì)這樣的戶籍分割形勢(shì)也做出了回應(yīng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將農(nóng)民工按照流動(dòng)距離劃分為“省內(nèi)”和“跨省”，圖3反映了2008至2015年農(nóng)民工流動(dòng)距離的變化。顯而易見，跨省流動(dòng)的農(nóng)民工比例在穩(wěn)定地下降，從2008年的53.3％降低到2015年的45.9％，這很可能與農(nóng)村勞動(dòng)力在本省就業(yè)形勢(shì)的改善有關(guān)。農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)能夠降低遷移成本，這可能能夠在一定程度上提高就業(yè)匹配的效果，也有利于農(nóng)村勞動(dòng)者在流入地穩(wěn)定地工作和生活。然而，如果農(nóng)村勞動(dòng)力就近就業(yè)是由勞動(dòng)力市場(chǎng)地方分割加強(qiáng)導(dǎo)致的，勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)后在市場(chǎng)上受到更多的排斥和擠出，這必然降低就業(yè)匹配的效率。關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的省際分割對(duì)遷移行為帶來的影響，需要更嚴(yán)格的經(jīng)驗(yàn)分析方法進(jìn)行驗(yàn)證；在不同來源的勞動(dòng)者受到的影響有所差異的情況下，一個(gè)省份綜合的勞動(dòng)力供給變化也值得探究。我國(guó)不同省份之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯，對(duì)勞動(dòng)力的需求也有所不同。在省際分割加劇的情況下，受到負(fù)面影響最大的是來自那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、就業(yè)吸納能力有限的人口大省的勞動(dòng)者。

第三，近些年來許多城市為方便人口管理和提供基礎(chǔ)公共服務(wù)建立了居住證制度，這一制度客觀上鼓勵(lì)外來人口在流入地區(qū)穩(wěn)定生活，這對(duì)人口流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。到目前為止，上海、廣東、重慶、浙江、江蘇、成都、北京等地已經(jīng)建立了居住證制度。與不持有居住證的外來人口相比，持有居住證可以享有一定的公共服務(wù)。例如外來人口可以在流入地申請(qǐng)駕駛證和機(jī)動(dòng)車牌照、申請(qǐng)港澳通行證等等。除此之外，在像上海和北京等少數(shù)超大城市，居住證不帶來顯著的社會(huì)保障和福利，但流動(dòng)人口可以以此進(jìn)行積分以便將來申請(qǐng)落戶。但是在很多中等城市，外來人口可以通過居住證獲得更多的社會(huì)福利和公共服務(wù)。以廣東為例，廣東省于2009年首次建立了居住證制度。根據(jù)該制度規(guī)定，在廣東有穩(wěn)定工作和居住地的外來人口可以申請(qǐng)居住證。居住證持有者在流入地持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿足一個(gè)較短的年限，他們的子女就能被納入學(xué)前教育和義務(wù)教育；繳納社保達(dá)到一定年限（例如，廣州市執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為4年），居住證持有者就可以申請(qǐng)當(dāng)?shù)貞艨?。在廣州，落戶申請(qǐng)將在每年制定的城市落戶限額內(nèi)獲批，但獲批的排名規(guī)則是在各積分指標(biāo)累計(jì)達(dá)到一個(gè)“入戶門檻”之后，按照在本市繳納社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的參保時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行排序。在成都，居住證被分為長(zhǎng)期和短期兩種。長(zhǎng)期居住證的持有者可以明確地享受更多的公共服務(wù)和社會(huì)福利，并申請(qǐng)當(dāng)?shù)貞艨凇倪@些居住證管理政策中很容易看到，地方政府正在通過就業(yè)穩(wěn)定性對(duì)外來人口進(jìn)行分類，依次分配公共服務(wù)和社會(huì)福利，這鼓勵(lì)勞動(dòng)者在一個(gè)地區(qū)進(jìn)行更長(zhǎng)時(shí)間的就業(yè)。2015年11月26日，國(guó)務(wù)院頒布了《居住證暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），要求在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施居住證制度①參見《居住證暫行條例（國(guó)務(wù)院令第663號(hào)）》（http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/14/content_5023611.htm）。。條例明確規(guī)定在遷入地落戶需要先辦理居住證，且需要繳納足夠年限的社會(huì)保險(xiǎn)。根據(jù)該《條例》，申請(qǐng)落戶所應(yīng)滿足的繳納社保的年限在建制鎮(zhèn)和城區(qū)不做要求，在中等城市不得超過3年，大城市不得超過5年，特大城市和超大城市可自行制定參加社保的年限門檻②（一）建制鎮(zhèn)和城區(qū)人口50萬以下的小城市的落戶條件為在城市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)或者其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定住所。（二）城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市的落戶條件為在城市有合法穩(wěn)定就業(yè)并有合法穩(wěn)定住所，同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限。其中，城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標(biāo)準(zhǔn)，全面放開落戶限制；城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對(duì)合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所的范圍、條件等作出規(guī)定，但對(duì)合法穩(wěn)定住所不得設(shè)置住房面積、金額等要求，對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求不得超過3年。（三）城區(qū)人口100萬至500萬的大城市的落戶條件為在城市有合法穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到一定年限并有合法穩(wěn)定住所，同時(shí)按照國(guó)家規(guī)定參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限，但對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求不得超過5年。其中，城區(qū)人口300萬至500萬的大城市可以對(duì)合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所的范圍、條件等作出規(guī)定，也可結(jié)合本地實(shí)際，建立積分落戶制度。（四）城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。。到目前為止，還沒有實(shí)證研究驗(yàn)證實(shí)行居住證制度對(duì)流動(dòng)人口穩(wěn)定性的影響。根據(jù)2010年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，遷移人口在目的地的平均居住時(shí)間為5年。其中，居住超過一年的占79.5％，超過三年的占53.2％，超過五年的占36.7％，超過十年的占14.1％?？梢酝茢啵捎镁幼∽C制度將對(duì)流動(dòng)人口的遷移產(chǎn)生兩方面的導(dǎo)向性。第一，隨著社會(huì)福利和公共服務(wù)的可獲得性逐漸明確，流動(dòng)人口有動(dòng)機(jī)向社會(huì)福利和公共服務(wù)較好且較容易獲得的目的地遷移；第二，由于落戶政策對(duì)已居住時(shí)間提出了明確要求，流動(dòng)人口被激勵(lì)在一個(gè)流入地穩(wěn)定居住，并最終被這些流入地區(qū)吸納。

四、討論和政策建議

中國(guó)政府正在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“新常態(tài)”，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅已經(jīng)降到6.7％，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善資源配置是現(xiàn)階段重要的政策方向。在2016年初國(guó)務(wù)院召開的新聞發(fā)布會(huì)上，人力資源社會(huì)保障部部長(zhǎng)提出，根據(jù)對(duì)煤炭、鋼鐵行業(yè)的初步統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)180萬職工需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中被分流安置，其中涉及煤炭系統(tǒng)職工約130萬，鋼鐵系統(tǒng)約50萬。而根據(jù)中國(guó)歐盟商會(huì)的報(bào)告，單2016到2017年間，五大產(chǎn)能過剩的行業(yè)中就有300萬職工面臨失業(yè)?？梢韵胍?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的就業(yè)再匹配問題將具有很強(qiáng)的地區(qū)間差異、行業(yè)間差異，會(huì)有一些地區(qū)集中出現(xiàn)大批勞動(dòng)力從現(xiàn)有的工作崗位上離職的現(xiàn)象，且離職的勞動(dòng)者可能集中在技能水平較低、年齡較大的群體。減小產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的暫時(shí)性失業(yè)、降低轉(zhuǎn)型成本是必然的政策目標(biāo)，而融合的勞動(dòng)力市場(chǎng)和靈活的就業(yè)政策是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的唯一選擇。與此同時(shí)，特別需要注意的另一點(diǎn)是我國(guó)正面臨人口老齡化和勞動(dòng)力資源短缺的現(xiàn)實(shí)。圖4反映了2010年至今我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)上供求關(guān)系的變化。圖中可以看到，雖然存在季節(jié)性的周期波動(dòng)，我國(guó)勞動(dòng)力供不應(yīng)求的趨勢(shì)越來越明顯。在勞動(dòng)力供給整體緊缺的情況下，市場(chǎng)分割給經(jīng)濟(jì)效率帶來的損失將會(huì)更大。地區(qū)之間勞動(dòng)力供求關(guān)系的差別清晰地反映出勞動(dòng)力在地區(qū)之間流動(dòng)仍有提高的空間。

圖42010 至2016年的全國(guó)部分城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的就業(yè)空缺求職比

在勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的進(jìn)程中，要保障勞動(dòng)者擁有公平的就業(yè)地位，第一步是要保障“同工”，也即勞動(dòng)者能夠自由地進(jìn)入同一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)，并且獲得平等的就業(yè)機(jī)會(huì)；第二步是要保障“同酬”，也即勞動(dòng)者的勞動(dòng)收入只由其勞動(dòng)生產(chǎn)率決定，而不受制度性因素左右；第三步是要保障就業(yè)的安全性，也即勞動(dòng)者能夠參與就業(yè)相關(guān)的各種社會(huì)保險(xiǎn)；第四步是要保障勞動(dòng)者獲得公共服務(wù)的支持，這包括居住條件、子女教育、最低家庭收入水平等各個(gè)方面，它們是影響勞動(dòng)者就業(yè)的重要因素。從這些指標(biāo)來衡量，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)仍然存在著顯著的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割。經(jīng)過經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、市場(chǎng)的不斷融合，名義上的“同工”障礙已經(jīng)取消，實(shí)際上外來人口在就業(yè)機(jī)會(huì)上仍然受到隱性制度約束的影響；“同酬”在市場(chǎng)力量的作用下已經(jīng)基本做到；就業(yè)安全方面，外來勞動(dòng)力遠(yuǎn)不能與本地勞動(dòng)力相比，其主要原因是制度沒有對(duì)企業(yè)為員工參保提供激勵(lì)，對(duì)勞動(dòng)者參保權(quán)益的宣傳也不充分；公共服務(wù)的提供方面，由于高考指標(biāo)、財(cái)政資源等缺乏根據(jù)人口流動(dòng)進(jìn)行重新配置的措施，地方政府將外來勞動(dòng)力及其家庭排斥在公共服務(wù)之外?？傮w而言，從同工同酬到就業(yè)安全再到公共服務(wù)，逐步取消勞動(dòng)力市場(chǎng)分割，對(duì)遷入地政府和中央政府的制度設(shè)計(jì)、管理能力和籌資服務(wù)水平提出的要求越來越高。

近年來，中國(guó)政府實(shí)施了一系列人口流動(dòng)管理方面的改革措施。這些政策給勞動(dòng)力市場(chǎng)和勞動(dòng)力流動(dòng)帶來了顯著的變化。首先，不同行政級(jí)別的城市之間的縱向分割趨勢(shì)被加強(qiáng)。從較大城市向較小城市可以自由流動(dòng)，從較小城市向較大城市則受到明確的制度約束。其次，省份間勞動(dòng)力市場(chǎng)分割正在加強(qiáng)。戶籍一元化改革使就業(yè)機(jī)會(huì)向本地勞動(dòng)力集中，而對(duì)外來勞動(dòng)力產(chǎn)生了排斥。再次，居住證制度的建立提高了外來勞動(dòng)力對(duì)公共服務(wù)的可及性，也使其在流入地穩(wěn)定生活產(chǎn)生激勵(lì)?？傮w而言，這些由地方政府實(shí)踐探索并由中央政府統(tǒng)一規(guī)范的政策其效果喜憂參半?？紤]到政策導(dǎo)致的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的新趨勢(shì)和我國(guó)當(dāng)前所處的階段，本文的分析直接指向了兩點(diǎn)政策建議。第一，應(yīng)建立一套能夠服務(wù)于現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的信息系統(tǒng)，并在較大范圍內(nèi)由管理政府共享。這一信息系統(tǒng)對(duì)勞動(dòng)力的流入、遷出和基本的家庭信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，監(jiān)測(cè)和評(píng)估勞動(dòng)力流動(dòng)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，為就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移接續(xù)和公共服務(wù)的覆蓋提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。第二，在更高的層面進(jìn)行資源統(tǒng)籌，由中央政府保障流動(dòng)勞動(dòng)力及其家庭的社會(huì)保障參與和基本公共服務(wù)的供給，減輕流入地政府為遷移者提供公共服務(wù)的壓力，讓流入地和流出地的事權(quán)和資源調(diào)配權(quán)更加統(tǒng)一。以上兩點(diǎn)是建立現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯 余敏）

F249.27

A

1671－511X（2016）06－0103－07

2016-05-10

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所“國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)跟蹤和G20熱問題分析”課題成果之一。

宋錦，中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所經(jīng)濟(jì)發(fā)展室副研究員，研究方向：勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。