吳本健+馬九杰

金融扶貧被認(rèn)為是開(kāi)發(fā)性扶貧的有效手段之一。金融可以通過(guò)分散風(fēng)險(xiǎn)、突破投資門(mén)檻、降低交易成本、促進(jìn)交易等手段來(lái)降低窮人的脆弱性，提高窮人的收入和能力。但是，貧困人口具有風(fēng)險(xiǎn)高、信貸需求規(guī)模小、居住偏遠(yuǎn)且分散、抵押物缺乏等特征而經(jīng)常被排斥在正規(guī)金融服務(wù)體系之外。為了推動(dòng)金融扶貧，我國(guó)自上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施扶貧貼息貸款。同時(shí)，小額信貸、農(nóng)村資金互助社、社區(qū)發(fā)展基金、貧困地區(qū)村級(jí)發(fā)展互助資金等金融扶貧模式在各地不斷涌現(xiàn)。一些學(xué)者討論了這些金融扶貧手段和模式的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)雖然有效地增加了貧困人群的收入，提升了貧困人群項(xiàng)目管理、理財(cái)、交流與溝通等方面的能力，但在實(shí)際運(yùn)行中也存在“貧困瞄準(zhǔn)偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問(wèn)題。

為了解決金融扶貧過(guò)程中產(chǎn)生的“貧困瞄準(zhǔn)偏離”、“還款率低”、“資金使用效率低下”等問(wèn)題，全國(guó)各地開(kāi)始探索金融扶貧模式和機(jī)制的創(chuàng)新。本文將以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)為例，介紹并解析其如何通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制和模式來(lái)解決上述問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)金融精準(zhǔn)扶貧。

內(nèi)蒙金融扶貧富民工程的機(jī)制創(chuàng)新

為全面推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工程，2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定和頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工實(shí)施方案（2013～2017年）》，開(kāi)始實(shí)施“金融扶貧富民工程”。

2013～2017年五年期間，內(nèi)蒙古自治區(qū)從財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金中每年安排4.75億元用于38個(gè)重點(diǎn)旗縣和其它19個(gè)貧困旗縣農(nóng)戶(hù)貸款的擔(dān)保補(bǔ)償金；2014年開(kāi)始，從增量扶貧資金中拿出不超過(guò)2.1億元，并每年在上年基礎(chǔ)上增加約2.1億元用作這57個(gè)旗縣農(nóng)戶(hù)貸款的貼息資金。通過(guò)與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社系統(tǒng)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）合作，按照1∶10的比例撬動(dòng)約50億元信貸資金，解決貧困縣貧困村農(nóng)牧戶(hù)、農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作社、扶貧龍頭企業(yè)的貸款難、貸款貴問(wèn)題。

內(nèi)蒙古各地區(qū)結(jié)合《內(nèi)蒙古自治區(qū)金融扶貧富民工實(shí)施方案（2013～2017年）》的具體要求，紛紛開(kāi)展了因地制宜地創(chuàng)新。雖然各地在具體執(zhí)行時(shí)（如產(chǎn)業(yè)選擇、組織保障體系等）存在一定差異，但各地的創(chuàng)新整體上均是通過(guò)貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制、項(xiàng)目選擇機(jī)制、組織保障機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制來(lái)確保金融扶貧富民貸款的貧困瞄準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)控制。

貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制創(chuàng)新：貧富聯(lián)動(dòng)、“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機(jī)制”與扶貧互助合作社

由于金融扶貧所瞄準(zhǔn)的對(duì)象是有發(fā)展意愿、有發(fā)展能力且有還款能力的貧困戶(hù)，而這一類(lèi)型的貧困戶(hù)一般屬于貧困戶(hù)中經(jīng)濟(jì)條件較好的，游離于貧困戶(hù)和非貧困戶(hù)之間。對(duì)于有發(fā)展能力、發(fā)展意愿的農(nóng)戶(hù)，金融對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶(hù)的偏好和扶貧對(duì)經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)戶(hù)的偏好之間的矛盾，成為了金融扶貧富民工程需要解決的首要問(wèn)題。既要照顧金融資本的逐利性對(duì)富裕戶(hù)的偏好，又要兼顧扶貧對(duì)貧困群體尤其是特困群體的支持。也就是要選出有發(fā)展能力的、有發(fā)展意愿的建檔立卡貧困戶(hù)，并且瞄準(zhǔn)目標(biāo)盡可能地下移到經(jīng)濟(jì)條件不好的貧困戶(hù)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，內(nèi)蒙古“金融扶貧富民工程”從選村、選戶(hù)、貧富聯(lián)動(dòng)、扶貧互助組織等角度進(jìn)行了努力。

（1）“五選”定村、“六選”定戶(hù)：選出有發(fā)展意愿、發(fā)展能力的貧困戶(hù)。

“五選”定村。首先，在自治區(qū)層次已經(jīng)確定了金融扶貧富民工程的所支持的貧困旗縣，在貧困旗縣里面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式從貧困嘎查村中選擇“優(yōu)秀”的貧困嘎查村作為項(xiàng)目村。而競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)有以下五條：被選的嘎查村必須是“兩委”班子團(tuán)結(jié)務(wù)實(shí)，工作積極主動(dòng)，具有較強(qiáng)組織力和號(hào)召力；必須是由于資金短缺造成生產(chǎn)發(fā)展滯后的貧困嘎查村；必須是嘎查村農(nóng)牧民具有一定的種養(yǎng)技能，發(fā)展產(chǎn)業(yè)積極性高，民風(fēng)淳樸并自愿組成聯(lián)保組織；必須是依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，并具備一定規(guī)模；必須是組織發(fā)動(dòng)到位，農(nóng)牧民主動(dòng)要求實(shí)施“金融扶貧富民工程”。優(yōu)先扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)突出，工作積極性高的貧困嘎查村。

“六選”定戶(hù)。在項(xiàng)目嘎查村里，選取有自我發(fā)展能力的貧困戶(hù)（2014年以后指建檔立卡的貧困戶(hù)）。具體選戶(hù)要求是：必須是貧困嘎查村中的農(nóng)牧戶(hù)；必須是有發(fā)展意愿的農(nóng)牧戶(hù)；必須是有發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)牧戶(hù)；必須是符合種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)牧戶(hù)；必須是誠(chéng)實(shí)守信，無(wú)不良貸款、大額擔(dān)保貸款的農(nóng)牧戶(hù)；必須是具備聯(lián)戶(hù)擔(dān)保條件的農(nóng)牧戶(hù)。

“五選”定村、“六選”定戶(hù)的工作機(jī)制解決了貧困村和有發(fā)展能力的貧困戶(hù)的選取問(wèn)題，選出了金融扶貧富民工程重點(diǎn)支持的對(duì)象。但是，問(wèn)題的關(guān)鍵還在于建檔立卡貧困戶(hù)的識(shí)別，如何確保建檔立卡的貧困戶(hù)都是真正的貧困戶(hù)？赤峰市敖漢旗通過(guò)“五統(tǒng)一”（統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一方式，統(tǒng)一流程，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一時(shí)間）、“六不評(píng)”（“兩委”干部家庭不評(píng)；在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)置或建有臨街門(mén)面、住宅樓的不評(píng)；擁有家庭汽車(chē)的不評(píng)；種養(yǎng)業(yè)大戶(hù)不評(píng)；家庭成員在黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位工作或者退休的不評(píng)；因賭博、吸毒等原因?qū)е录彝ド罾щy、通過(guò)教育仍不改正的不評(píng)）等原則來(lái)確保建檔立卡工作隊(duì)貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別。

（2）貧富聯(lián)動(dòng)機(jī)制：“2聯(lián)1”、“3聯(lián)2”工作法使得貧困瞄準(zhǔn)目標(biāo)下移。

通過(guò)“五選”定村、“六選”定戶(hù)等策略選出的農(nóng)牧戶(hù)要么沒(méi)有貸款意愿、要么不是建檔立卡的貧困戶(hù)，為了進(jìn)一步解決貧困瞄準(zhǔn)的問(wèn)題。內(nèi)蒙古赤峰市敖漢旗創(chuàng)新的貧富聯(lián)動(dòng)的“2聯(lián)1”、“3聯(lián)2”機(jī)制：在確定聯(lián)保小組時(shí)，2戶(hù)貧困戶(hù)聯(lián)1戶(hù)非貧困戶(hù)（“2聯(lián)1”）或3戶(hù)貧困戶(hù)聯(lián)2戶(hù)非貧困戶(hù)（“3聯(lián)2”），結(jié)成聯(lián)保小組進(jìn)行互相擔(dān)保。每個(gè)小組選出一名致富本領(lǐng)強(qiáng)、有責(zé)任心的成員擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織貸款發(fā)放的協(xié)調(diào)聯(lián)系工作，帶領(lǐng)組員實(shí)施項(xiàng)目管理和監(jiān)督。對(duì)于沒(méi)有加入聯(lián)保小組的農(nóng)牧民可通過(guò)財(cái)產(chǎn)抵押、個(gè)人擔(dān)保等方式獲得貸款。通過(guò)結(jié)對(duì)聯(lián)保，形成了以金融扶貧為紐帶，窮聯(lián)富、富帶窮、大戶(hù)帶小戶(hù)的幫扶鏈條，解決了貧困戶(hù)貸款難、貸款額度小、種養(yǎng)技術(shù)落后等問(wèn)題。

（3）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機(jī)制：“三鏈”互助確保金融扶貧覆蓋面的擴(kuò)大。

雖然貧富聯(lián)動(dòng)增加了貧困戶(hù)獲得信貸的可能，但是有些地區(qū)也存在非貧困戶(hù)不愿意與貧困戶(hù)組成聯(lián)保小組的情形。這一方面抑制了非貧困戶(hù)的發(fā)展機(jī)會(huì)，另一方面也阻礙了扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程。翁牛特旗五分地鎮(zhèn)東他拉村也創(chuàng)新了“三鏈”互助模式，即通過(guò)組建“親情鏈”、“互需鏈”、“責(zé)任鏈”，解決貧困戶(hù)結(jié)組擔(dān)保問(wèn)題。在具體結(jié)鏈操作中，首先動(dòng)員富裕戶(hù)和貧困戶(hù)通過(guò)親情自愿結(jié)鏈，富裕戶(hù)和貧困戶(hù)結(jié)組，共同貸款，互相擔(dān)保；親情結(jié)鏈后，村委會(huì)根據(jù)富裕戶(hù)與貧困戶(hù)的互需關(guān)系（富裕戶(hù)具有物質(zhì)、信息技術(shù)、信譽(yù)等良好的基礎(chǔ)，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中缺少勞力、土地草場(chǎng)等人力物力資源，而貧困戶(hù)缺乏資金信息技術(shù)，有富余人力、土地、草場(chǎng)等資源），組織富裕戶(hù)與貧困戶(hù)對(duì)接，各取所需，形成“互需鏈”；最后將親情和互需結(jié)鏈后沒(méi)結(jié)對(duì)的貧困戶(hù)，由黨支部落實(shí)黨員干部的幫扶責(zé)任，進(jìn)行責(zé)任結(jié)鏈，形成“責(zé)任鏈”。全村共組建“親情鏈”38個(gè)、“互需鏈”26個(gè)、“責(zé)任鏈”10個(gè)，建立互助幫扶小組61個(gè)，使發(fā)展愿望強(qiáng)烈的貧困戶(hù)都得到了貸款支持。

利用“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機(jī)制”這樣的互助模式，將黨員干部、富裕戶(hù)與貧困戶(hù)全部鏈接，既形成了有效的扶助和監(jiān)督機(jī)制，確保了金融扶貧工程的有序落實(shí)，又充分調(diào)動(dòng)了貧困戶(hù)自我發(fā)展的積極性和主動(dòng)性，確保貧困戶(hù)脫貧的可持續(xù)性。

（4）扶貧互助合作社的推進(jìn)：確保金融扶貧對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)的全覆蓋。

雖然通過(guò)貧富聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)+責(zé)任機(jī)制使得相當(dāng)一部分貧困戶(hù)獲得了貸款支持，但這些機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶(hù)的全覆蓋。為了全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，確保每一戶(hù)建檔立卡的貧困戶(hù)都能夠獲得金融扶貧的貸款支持，科左后旗邊界嘎查結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，將嘎查里建檔立卡的貧困戶(hù)（44戶(hù)）組織起來(lái)建立一個(gè)扶貧互助合作社，由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)為扶貧互助合作社融資貸款、發(fā)展生產(chǎn)，確保了金融扶貧對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)的全覆蓋。

風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制創(chuàng)新：以?xún)?yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和基層組織為依托，構(gòu)建五道風(fēng)險(xiǎn)管理屏障

（1）發(fā)展產(chǎn)業(yè)是核心：開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)或擴(kuò)大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧的結(jié)合是實(shí)現(xiàn)金融精準(zhǔn)扶貧效果的核心，產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧是金融扶貧的基礎(chǔ)和條件。為了幫助貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各地均采取了相應(yīng)的措施。當(dāng)?shù)赜泻诵钠髽I(yè)或者合作社，產(chǎn)業(yè)鏈比較成熟的，則依靠核心企業(yè)、合作社形成“合作社+貧困戶(hù)”、“企業(yè)+貧困戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)鏈幫扶模式；當(dāng)?shù)貨](méi)有合作社和核心企業(yè)的，則依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、責(zé)任機(jī)制來(lái)擴(kuò)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)。

敖漢旗四道灣子鎮(zhèn)基于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)種植業(yè)收益率低的事實(shí)，依托當(dāng)?shù)靥厣N植合作社——天豐食用菌農(nóng)民種植專(zhuān)業(yè)合作社，引領(lǐng)貧困群眾發(fā)展雙孢菇特色種植業(yè)，形成了“金融扶貧富民貸款+合作社+貧困戶(hù)”的支持模式。另外，敖漢旗還充分利用其農(nóng)畜產(chǎn)品的品牌優(yōu)勢(shì)，依托中敖食品有限公司、內(nèi)蒙古金溝農(nóng)業(yè)、內(nèi)蒙古大鳥(niǎo)鵝業(yè)等扶貧龍頭企業(yè)，創(chuàng)建了“金融扶貧富民貸款+企業(yè)嫁接扶貧模式”。“金融扶貧富民工程”提供低成本的資金支持，企業(yè)提供技術(shù)、信息、市場(chǎng)等方面的支持，通過(guò)金融扶貧富民貸款、龍頭企業(yè)帶動(dòng)，確保農(nóng)牧戶(hù)穩(wěn)定脫貧、增收。而對(duì)于那些沒(méi)有核心企業(yè)的地區(qū)，則在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)之上，擴(kuò)大規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，促進(jìn)貧困戶(hù)增收。

巴林左旗的碧流臺(tái)鎮(zhèn)四方城村就是借助“金融扶貧富民工程”的資金，擴(kuò)大了肉羊養(yǎng)殖規(guī)模，該村259戶(hù)養(yǎng)羊戶(hù)肉羊存欄數(shù)由2012年初的6000只，快速增加到2015年的3.5萬(wàn)只，放大了近6倍，使肉羊產(chǎn)業(yè)成為了四方城村脫貧致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。這種通過(guò)擴(kuò)大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)村民增收的方式雖然收入不太高，但投入較低、風(fēng)險(xiǎn)低，也能較好地實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)的脫貧。

還有一些村嘎查根據(jù)村里面的實(shí)際情況，發(fā)展了村委會(huì)成員責(zé)任幫扶，形成了富戶(hù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁的模式。如科左后旗邊界嘎查就將44個(gè)貧困戶(hù)分配給三個(gè)村干部（村支書(shū)、村主任和村文書(shū)），由于村干部都養(yǎng)了50多頭牛，所以每個(gè)人帶領(lǐng)10多個(gè)貧困戶(hù)進(jìn)行基礎(chǔ)母牛養(yǎng)殖，以確保貧困戶(hù)能脫貧。

（2）組織體系保障機(jī)制：充分發(fā)揮基層組織的作用。

為了解決扶貧隊(duì)伍人員不足的問(wèn)題，內(nèi)蒙古金融扶貧富民工程創(chuàng)新了組織體系，在各貧困旗縣建立了村嘎查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗縣三位一體的工作網(wǎng)絡(luò)：①在嘎查村成立扶貧工作組。內(nèi)蒙古各個(gè)扶貧重點(diǎn)旗縣均在嘎查村成立了扶貧工作組，扶貧工作組的組成、職責(zé)大致相同。各個(gè)嘎查村成立了由支部書(shū)記、村委會(huì)主任、村民小組長(zhǎng)、村民代表組成的金融扶貧工作小組。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立扶貧辦或有專(zhuān)職工作人員。為了推進(jìn)扶貧工作，各個(gè)旗縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的組織體系建設(shè)不一樣。有的旗縣直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了扶貧辦，如赤峰市的敖漢旗。而有的旗縣則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了專(zhuān)職人員，有的旗縣則保持原樣。③在旗縣層次成立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為了推進(jìn)金融扶貧富民工程的工作，各個(gè)旗縣均成立了由政府旗長(zhǎng)任組長(zhǎng)，政府副旗長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，扶貧辦、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)銀行等部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)金融扶貧富民工程工作的開(kāi)展。

（3）風(fēng)險(xiǎn)控制手段：五道關(guān)卡把控金融扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

為了確保金融扶貧貸款的資金安全，更好地發(fā)揮金融扶貧富民工程擔(dān)保資金的效用，各旗縣從五個(gè)層次對(duì)金融扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控。首先，通過(guò)貧富聯(lián)動(dòng)，小組互保、聯(lián)保等機(jī)制對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)；其次，利用政府人員和政府信息的客戶(hù)篩選和貸后管理，這種充分利用政府人員和信息的措施大大節(jié)約了銀行的信息獲取成本和交易成本；再次，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新貸款產(chǎn)品，延長(zhǎng)貸款期限，使得貸款期限與項(xiàng)目期限匹配，確保貧困戶(hù)的項(xiàng)目收益，降低違約風(fēng)險(xiǎn)；然后，利用其他扶貧資金的協(xié)同作用，打出金融支持組合拳，確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的成功；最后，將扶貧資金作為擔(dān)保基金，作為金融扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的最后一道屏障。

金融扶貧富民工程的實(shí)施效果

涉農(nóng)貸款總額增加

金融扶貧富民工程貸款為全區(qū)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建檔立卡貧困人口穩(wěn)定脫貧提供了強(qiáng)有力的資金支持。截至2016年4月底，僅中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行1家就已經(jīng)在全區(qū)85個(gè)旗縣區(qū)累計(jì)投放“工程”貸款196.86億元。其中，“富農(nóng)貸”累放170.8億元，覆蓋了415個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4385個(gè)行政村，扶持37.21萬(wàn)農(nóng)牧戶(hù)戶(hù)均增收5000元以上；“強(qiáng)農(nóng)貸”累放21億元，支持了120戶(hù)扶貧龍頭企業(yè)，直接帶動(dòng)貧困人口就業(yè)2.5萬(wàn)人，間接帶動(dòng)16萬(wàn)人增收；累計(jì)回收金融扶貧富民工程貸款92.09億元、18.17萬(wàn)筆，貸款本息收回率達(dá)100%。

貧困戶(hù)的信貸需求基本得到滿(mǎn)足

由于金融扶貧富民工程擔(dān)?；鸷拓毟宦?lián)動(dòng)等工作機(jī)制的實(shí)施，貧困戶(hù)的信貸可得性明顯增強(qiáng)。金融扶貧富民工程的貸款對(duì)貧困戶(hù)的覆蓋率高，如在赤峰市，從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，敖漢旗2015年上半年新增貸款4655萬(wàn)元，共支持貧困戶(hù)716戶(hù)，涉及到貧困人口2140人，組成聯(lián)保小組338個(gè)，貧困人口貸款占總貸款的比例為70.84%；巴林左旗2015年上半年新增貸款7166萬(wàn)元，共支持貧困戶(hù)950戶(hù)，涉及到貧困人口3311人，組成聯(lián)保小組454個(gè)，貧困人口貸款占總貸款的比例為68.07%。但是，在有些地方金融扶貧富民貸款的貧困覆蓋率并不高，這主要是由于互助資金、中和農(nóng)信小額貸款等已經(jīng)滿(mǎn)足了當(dāng)?shù)刎毨?hù)的需求。

總之，通過(guò)金融扶貧富民工程以及其他扶貧措施的“組合拳”，確保了所有貧困的金融需求得到滿(mǎn)足，從而增加了貧困戶(hù)的信貸可得。

貧困戶(hù)的融資成本大大降低

在沒(méi)有金融扶貧富民貸款之前，貧困戶(hù)很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，為了滿(mǎn)足發(fā)展生產(chǎn)或者應(yīng)急需求，則必須從民間借貸市場(chǎng)進(jìn)行借貸，而民間借貸的利息都比較高。有了金融扶貧富民貸款之后，貧困戶(hù)的融資成本大大降低了，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政部門(mén)的貼息；二是金融機(jī)構(gòu)的讓利。一方面，金融扶貧富民工程的想貧困戶(hù)發(fā)放的貸款利率最高為基準(zhǔn)利率上浮40%，而對(duì)于建檔立卡的貧困戶(hù)政府財(cái)政貼息5%，在目前我國(guó)基準(zhǔn)利率下降到情形下，貧困農(nóng)戶(hù)相當(dāng)于基本不要交利息了。另一方面，金融扶貧富民工程通過(guò)兩種措施降低了成本：通過(guò)利用政府信息，借助政府和村組織工作人員貸前審查和貸后管理，較大程度的降低了金融機(jī)構(gòu)的交易成本，從而可以降低貧困戶(hù)的貸款利率；由于金融扶貧富民工程涉及到的范圍廣、農(nóng)戶(hù)（包括貧困戶(hù)）多，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言在一定程度上存在規(guī)模效益，規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)金融機(jī)構(gòu)的“薄利多銷(xiāo)”。

存在的問(wèn)題、可持續(xù)性與完善方向

雖然截至2016年4月底金融扶貧富民工程的貸款目前還沒(méi)有發(fā)生一筆不良，但仍然有以下幾個(gè)問(wèn)題值得去關(guān)注和思考。

產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性問(wèn)題與改進(jìn)方向

隨著金融扶貧深度推進(jìn)，特別是與產(chǎn)業(yè)扶貧結(jié)合的金融扶貧，可能遇到產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定帶來(lái)的挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

第一，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，產(chǎn)品的品牌度、價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。尤其對(duì)于那些投資較大的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大帶來(lái)的品牌、價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致貧困戶(hù)返貧的現(xiàn)象。

第二，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)。由于貧困者大都居住在農(nóng)村，因此扶貧產(chǎn)業(yè)也大都選擇涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題如果不及時(shí)規(guī)避，不僅會(huì)影響到扶貧資金的安全，也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致貧困戶(hù)的返貧。

針對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大所帶來(lái)的品牌、價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面進(jìn)行努力：（1）在推進(jìn)金融扶貧富民工程的同時(shí)，積極培育貧困戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的下游核心企業(yè)，在當(dāng)?shù)匦纬奢^為完整的產(chǎn)業(yè)鏈；（2）積極推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)體系建設(shè)，確保貧困戶(hù)在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時(shí)能夠合理分享整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的利潤(rùn)；（3）引入價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，如對(duì)貧困戶(hù)所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格保險(xiǎn)，來(lái)分擔(dān)價(jià)格波動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)金融扶貧所依托的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)較高的問(wèn)題，應(yīng)在以下兩個(gè)方面進(jìn)行努力：（1）充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和“土專(zhuān)家”來(lái)規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合扶貧的政策性，充分利用政府部門(mén)、尤其是農(nóng)技推廣部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)結(jié)合種養(yǎng)能手的經(jīng)驗(yàn)，盡可能地規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)；（2）擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，考慮對(duì)貧困戶(hù)選取的脫貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，以分擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)。

貧困瞄準(zhǔn)問(wèn)題與改進(jìn)方向

金融扶貧富民工程作為一項(xiàng)扶貧工程，對(duì)貧困群體的覆蓋問(wèn)題備受大家關(guān)注。雖然，基層扶貧部門(mén)非常努力地去實(shí)現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別和金融扶貧貸款的瞄準(zhǔn)。但對(duì)于貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別而言，由于：（1）農(nóng)戶(hù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，且生產(chǎn)和消費(fèi)無(wú)法分開(kāi)，收入很難精確衡量；（2）貧困是動(dòng)態(tài)變化的，尤其是因?qū)W致貧的貧困戶(hù)，而貧困戶(hù)由于可能獲得扶貧政策支持不愿意退出；（3）扶貧部門(mén)人員不夠，職能依賴(lài)村干部進(jìn)行識(shí)別，而村干部作為村集體的成員，其社會(huì)關(guān)系又會(huì)影響到貧困戶(hù)的選擇。這幾點(diǎn)就導(dǎo)致了貧困人口識(shí)別的不精準(zhǔn)、被動(dòng)偏離。

而對(duì)于扶貧貸款的貧困瞄準(zhǔn)而言，由于：（1）從自身發(fā)展而言，貧困人口的勞動(dòng)力資源、土地等資源稟賦嚴(yán)重不足，導(dǎo)致真正非常貧困的人群對(duì)信貸的有效需求不足，只有經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的貧困戶(hù)才有信貸需求；（2）金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理要求貸款資金只能用于發(fā)展生產(chǎn)項(xiàng)目，而不能用作其他，而貧困戶(hù)則會(huì)將資金優(yōu)先配置給生活中的基礎(chǔ)需求（住房、上學(xué)、醫(yī)療等）；（3）有些貧困戶(hù)有歷史的不良信用記錄；（4）貧困戶(hù)一般年齡比較大、缺乏勞動(dòng)能力，而金融機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度對(duì)貸款這的年齡有要求。這些就導(dǎo)致了金融扶貧貸款貧困瞄準(zhǔn)的被動(dòng)偏離。

由于上述原因，在金融扶貧過(guò)程中貧困瞄準(zhǔn)偏離不可避免。因此，不能將金融扶貧當(dāng)作扶貧開(kāi)發(fā)唯一的手段，應(yīng)充分發(fā)揮其他扶貧手段的作用，全面推進(jìn)“五個(gè)一批”工程（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批），實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧。

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）