摘要：公安機(jī)關(guān)的行政管理執(zhí)法能力提升對(duì)國家基層治理具有重要意義，以《治安管理處罰法》為主要載體和執(zhí)法依據(jù)的日常性執(zhí)法辦案與管理服務(wù)直接影響著公民權(quán)益，其水平既是體現(xiàn)執(zhí)法文明的標(biāo)尺又是公安改革走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。需要進(jìn)一步明確《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的主體地位，改造其現(xiàn)行名稱為《治安法》或《治安管理法》，使其包容性更強(qiáng)，適用更加靈活。修改現(xiàn)行《治安管理處罰法》應(yīng)注意把握好修法應(yīng)遵循的基本價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)運(yùn)用好科學(xué)的立法技術(shù)，解決好社會(huì)發(fā)展和一線執(zhí)法需求中亟待解決的主要問題，注意與刑事、民事法律的銜接，構(gòu)建更加科學(xué)、和諧的治安行政法律體系。

關(guān)鍵詞：治安管理處罰法；修改；建議

十八屆三中全會(huì)精神指引下的國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，要求在社會(huì)管理特別是行政執(zhí)法領(lǐng)域加快改革深化改革以期回應(yīng)社會(huì)需求。治理能力現(xiàn)代化很重要的一個(gè)標(biāo)志就是依法治理水平的文明程度，法治是人類迄今最好的治理方式。十八屆四中全會(huì)后，全面深化改革與全面依法治國推向了更高更遠(yuǎn)的戰(zhàn)略地位。這其中一個(gè)最重要的改革就是包括公安機(jī)關(guān)的司法改革問題，公安機(jī)關(guān)的改革任務(wù)不亞于法、檢兩家，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的主體作用依然存在，從體制機(jī)制到執(zhí)法依據(jù)互相交織，從治安管理的主體到管理對(duì)象、內(nèi)容的各個(gè)方面的動(dòng)態(tài)變化和社會(huì)需求的激變。特別是最近10年社情警情發(fā)生了重大變化，社會(huì)管理難度增大，《治安管理處罰法》從立法目的、任務(wù)甚至是名稱都出現(xiàn)了一些值得完善和反思的內(nèi)容。站在各位前輩和同仁肩膀上，現(xiàn)就以下幾個(gè)問題求教于大家，有些也許是偽問題，有些也許是大家都已經(jīng)意識(shí)到或已有不同的解決方案。

一、需要進(jìn)一步明確《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的地位

這個(gè)問題直接牽涉到《治安管理處罰法》的立法目的、任務(wù)和定位，是立法的頂層設(shè)計(jì)問題?！霸讵M義的治安管理范圍內(nèi)還是公安機(jī)關(guān)整體上的治安行政管理范圍內(nèi)”這個(gè)問題已經(jīng)比較清楚，立法條塊分割的問題已既成事實(shí)，例如《道路交通安全法》、《消防法》等單行法律、法規(guī)的先后出臺(tái)，但《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)整體上的治安行政管理法律體系中具有兜底功能，處于主體地位。從法典編撰角度看，《治安管理處罰法》應(yīng)該是母法，其“管轄制度、執(zhí)法程序、制裁種類體系”等是治安行政管理法典的主干?；凇吨伟补芾硖幜P法》的地位，結(jié)合治安管理類法律制度互相銜接、制裁體系科學(xué)的視角，我們是否可以適當(dāng)調(diào)整《治安管理處罰法》的名稱？改為《治安管理法》或《治安法》？應(yīng)利用本次修法重申《治安管理處罰法》的主體地位和主導(dǎo)功能，促進(jìn)治安管理類法律法典化。因?yàn)閺姆蛇m用科學(xué)的角度看，《治安管理處罰法》不僅僅是“處罰法”，違反治安管理的處理方式也不僅僅是單一的行政處罰，其是融“違法行為矯治、行政制裁、治安調(diào)解、行政強(qiáng)制”等于一體的“行政處理”[1]。改為《治安管理法》或《治安法》后，其包容性更強(qiáng)，更能體現(xiàn)《治安管理處罰法》的立法本意，發(fā)揮其應(yīng)該有的化解糾紛、填補(bǔ)立法缺陷，更能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求，滿足廢除勞教后的一線執(zhí)法需要，可以打開違法行為矯治類措施的適用空間。違反治安管理行為處理方法的多樣性可以促進(jìn)執(zhí)法更加人性化、科學(xué)化，更加靈活和適應(yīng)性更強(qiáng)的嚴(yán)密體系便于一線執(zhí)法人員提升辦案質(zhì)量，增強(qiáng)了維護(hù)社會(huì)秩序的管控能力，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、科學(xué)把握修法應(yīng)遵循的價(jià)值理念和需要解決的主要問題

經(jīng)過近10年的執(zhí)法實(shí)踐，《治安管理處罰法》的執(zhí)法環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大變化，修法在積極回應(yīng)社會(huì)需求和發(fā)展的同時(shí)應(yīng)該秉持最基本的法的精神結(jié)合國家戰(zhàn)略及行政政策導(dǎo)向，解決社會(huì)較為突出的治安問題，增強(qiáng)實(shí)用性和適用性。

（一）應(yīng)遵循的價(jià)值

應(yīng)把當(dāng)前的依法治國戰(zhàn)略和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代作為最高價(jià)值追求，即堅(jiān)持依法治理和科學(xué)治理。把促進(jìn)依法行政和提升治安管理水平作為具體戰(zhàn)術(shù)理念，作為促進(jìn)執(zhí)法辦案的指導(dǎo)理念。那么就需要我們?cè)诳倓t部分貫徹依法行政等法的基本精神和兼顧促進(jìn)辦案能力提升的基本原則，例如應(yīng)該在總則部分明確寫入“尊重和保障人權(quán)、合法、公開公正、教育與處罰相結(jié)合、遵守行政信賴?yán)?、遵循行政比例”等行政?zhí)法基本原則，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，治安調(diào)解與治安制裁相結(jié)合，處罰方式與處罰力度相結(jié)合，處罰與違法行為矯治相結(jié)合等處理原則，以增強(qiáng)執(zhí)法藝術(shù)，提升辦案能力。

在具體條文設(shè)計(jì)和立法技術(shù)上要遵循實(shí)用性和適用性原則。適用性是從執(zhí)法人員利用法律的角度講是要解決條文的落地技術(shù)，修法應(yīng)該更好地促進(jìn)對(duì)條文的理解和把握，使條文更好的得以貫徹落實(shí)，例如“并處、單處、擇處”等立法技術(shù)的使用；實(shí)用性是從修法內(nèi)容上講的，主要是解決所修之處于社會(huì)發(fā)展需求的耦合度，能否解決社會(huì)發(fā)展中的新問題及實(shí)際問題，發(fā)揮立法的科學(xué)作用。

（二）需要解決的主要問題

隨著當(dāng)前社會(huì)的激變，急需進(jìn)一步解決民生立法和人性化執(zhí)法、規(guī)范化執(zhí)法問題，二者相對(duì)缺乏的雙重疊加效應(yīng)日益凸現(xiàn)。

首先，要明確《治安法》的任務(wù)。在新法中應(yīng)該在總則部分明確立法的目的和任務(wù)，建議寫入“為維護(hù)社會(huì)秩序，化解社會(huì)矛盾，保障公共安全，規(guī)范和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法行政，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利”等。當(dāng)前人民群眾日益增長的公共安全需求是最顯性的需求，而公民權(quán)利覺醒后的依法行政規(guī)范執(zhí)法、人性化執(zhí)法需求更加迫切，而警方最近幾年的執(zhí)法水平發(fā)展提升遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上急速發(fā)展的公民權(quán)利訴求，發(fā)生了多起觸及公平正義的行政執(zhí)法倫理底線的影響重大的治安案件。民生立法視野下的公共安全問題要注意涉及公民最基本的衣食住行的安全問題，當(dāng)前尤為重要的是食品安全、生態(tài)環(huán)境安全問題。在這些領(lǐng)域及相關(guān)方面必須調(diào)整和完善現(xiàn)行《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，例如第58條規(guī)定的噪聲擾民問題不但不能廢除還很有必要進(jìn)一步完善加強(qiáng)，響應(yīng)國家生態(tài)文明戰(zhàn)略，加大環(huán)境資源領(lǐng)域的治理力度，環(huán)境資源領(lǐng)域的非法采礦、破壞生態(tài)資源、水和空氣污染、破壞風(fēng)景名勝、文物保護(hù)單位和文物古跡等應(yīng)修改條文或增加“行為罰”的條文，以配合環(huán)境資源部門有力執(zhí)法。在食品安全、醫(yī)患矛盾、旅游糾紛等發(fā)展勢(shì)態(tài)惡化較快的民生領(lǐng)域，應(yīng)該修改完善和補(bǔ)充到位，解決這些部門警察化現(xiàn)象，例如不得已成立的國土資源警察、旅游警察、食品安全警察、環(huán)保警察等，通過《治安法》的完善，解決目前行政執(zhí)法領(lǐng)域索要警察強(qiáng)制權(quán)的怪現(xiàn)象，從而有利于統(tǒng)一警察行政。

其次，要合理界定“違反治安管理行為”的概念，構(gòu)建科學(xué)的治安違法責(zé)任擔(dān)當(dāng)方式和行政處理體系。要像刑法一樣明確規(guī)定什么是犯罪，構(gòu)建邏輯嚴(yán)密層級(jí)科學(xué)的治安行政執(zhí)法理論體系。現(xiàn)行刑法第二章（第13至31條）規(guī)定了什么是犯罪，第13條直接闡明了犯罪的概念，這是對(duì)刑法的適用范圍進(jìn)行科學(xué)界定。本次修法很有必要界定“違反治安管理行為”的概念，建議參照刑法的立法技術(shù)單列一章規(guī)范“違反治安管理行為”這一概念，把正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、合法執(zhí)行公務(wù)等“阻卻事由”予以明確，便于一線執(zhí)法人員操作適用。建議把違反治安管理行為界定為“違反治安管理行為是指違反社會(huì)治安管理類的法律、法規(guī)的規(guī)定，產(chǎn)生治安行政法律義務(wù)（責(zé)任）的行為”。其違法主體與責(zé)任承擔(dān)主體并非一致，責(zé)任承擔(dān)方式也非僅行政處罰。行政處理方式的多樣性可以促進(jìn)治安行政執(zhí)法理念由懲罰性治理向綜合性治理轉(zhuǎn)變。[2]

再次，提高立法技術(shù)，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。通過提升立法技術(shù)可以提高立法質(zhì)量，便于一線執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握法律含義，正確適用法律。立法語言不同于普通語言文字，其基本含義應(yīng)具備法律語言的品質(zhì)，甚至還需要專業(yè)的學(xué)理解釋，例如，什么是“賣淫、嫖娼”、“站街拉嫖”之類詞匯？現(xiàn)行立法中大量使用的這些貼有道德評(píng)價(jià)標(biāo)簽的詞匯到底應(yīng)該由誰來解釋？賣淫的含義是什么？“打飛機(jī)”是否屬于賣淫？雷洋案再一次引爆了“賣淫”之概念的解釋問題。當(dāng)前公安部與司法實(shí)務(wù)部門對(duì)這一概念認(rèn)定并不一致，部分學(xué)者的學(xué)理解釋也令人費(fèi)解，例如公安部統(tǒng)編教材《治安案件查處》中把賣淫界定成一種“不正當(dāng)?shù)男躁P(guān)系”，“不正當(dāng)”顯然不是法律語言，公安院校外的部分專家的解釋甚至處于“民科”水平。在當(dāng)前社會(huì)主義精神文明加強(qiáng)建設(shè)的背景下，提升公民的道德素養(yǎng)進(jìn)行必要的公民教育，對(duì)一些社會(huì)丑惡現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制是非常必要的，但立法中應(yīng)盡可能的使用中性語言。建議對(duì)第66條“賣淫、嫖娼”行為的名稱修改為“非法性交易”行為，然后再通過學(xué)理解釋或立法釋義界定“非法性交易”的“性”的含義，是采用嚴(yán)格主義的“性交關(guān)系”還是寬松意義上的“性行為”（含核心實(shí)質(zhì)的性行為和邊緣性的保健治療作用的性服務(wù)）交由全國人大立法機(jī)關(guān)表決。同時(shí)，在科罰技術(shù)上應(yīng)注意行為犯的懲戒規(guī)則科學(xué)性問題。針對(duì)第66條可以考慮取消“財(cái)產(chǎn)罰”，適當(dāng)加重行為罰，適當(dāng)增加行為罰的種類和措施，例如可以令其在社區(qū)通過服務(wù)勞動(dòng)進(jìn)行矯治，甚至可以收容教育。當(dāng)前取消對(duì)“賣淫、嫖娼”行為的財(cái)產(chǎn)罰后可以有效遏制基層一線創(chuàng)收?qǐng)?zhí)法的沖動(dòng)，降低打擊頻度，但增加行為制裁的種類和強(qiáng)度后必然增強(qiáng)打擊力度，可以有效遏制惡性發(fā)展勢(shì)頭，同時(shí)也釋放了警力。

諸如此類的例子不再贅述，總之要通過提升立法技術(shù)的途徑來提升一線執(zhí)法質(zhì)量，從源頭上解決執(zhí)法規(guī)范化問題。

三、正確處理與《刑法》、《民法》的銜接關(guān)系，構(gòu)建更加和諧、科學(xué)的法律體系

一般來講，辦理治安案件要熟悉治安管理類的法律法規(guī)結(jié)合《民法》下研判，但掌握《刑法》很關(guān)鍵。由于社會(huì)不斷動(dòng)態(tài)發(fā)展變化，構(gòu)建一個(gè)層級(jí)合理較為科學(xué)的法律責(zé)任體系相對(duì)困難，在一體化的違法責(zé)任視野下，哪些事項(xiàng)由民事法律調(diào)整，哪些由行政或刑事法律調(diào)整，必須注重社會(huì)發(fā)展變化需求和基本的人權(quán)保護(hù)及兼顧公權(quán)力的介入的深度和廣度。

（一）與民事法律的銜接

《治安管理處罰法》能與民事法律相銜接的方面主要在侵權(quán)責(zé)任、監(jiān)護(hù)責(zé)任、撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)、家庭關(guān)系等領(lǐng)域。一般情況下公權(quán)力不宜過多的介入民事糾紛等私力救濟(jì)可以解決的領(lǐng)域，但隨著我國民事糾紛領(lǐng)域的暴力傾向性、危害程度的不斷升級(jí)，加之民事糾紛矛盾解決機(jī)制供給不足和不能，警察強(qiáng)制力需要在當(dāng)前形勢(shì)下適度介入，例如在醫(yī)患矛盾、家庭暴力等本屬于民事領(lǐng)域，但如果沒有一個(gè)應(yīng)急解決機(jī)制很容易矛盾升級(jí)，最終還得公安機(jī)關(guān)解決，在這種情況下公安機(jī)關(guān)可以適當(dāng)提前介入預(yù)防，調(diào)解機(jī)制必不可缺，從現(xiàn)行“有效化解社會(huì)矛盾”的角度我們現(xiàn)在需要對(duì)“治安調(diào)解”進(jìn)行擴(kuò)容和擴(kuò)張解釋，以便更好的與民事法律相銜接。也就是說需要擴(kuò)充管轄權(quán)的范圍，把目前警察在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中的矛盾排查化解工作的民事調(diào)解納入預(yù)防性的治安調(diào)解范疇，把實(shí)際工作中已經(jīng)延伸的調(diào)解工作內(nèi)容給與法律確認(rèn)，讓社區(qū)民警的調(diào)解工作和警民聯(lián)調(diào)工作于法有據(jù)，體現(xiàn)國家的行政建構(gòu)能力，綜合化解社會(huì)矛盾，提升治理水平。但這一改造需要把“治安調(diào)解”放在總則部分，而不是具體辦案程序環(huán)節(jié)，調(diào)解則成為一種含事前預(yù)防性的，貫穿公安機(jī)關(guān)裁決涉及私益性糾紛的一種管理服務(wù)措施，同時(shí)具備事后的社會(huì)關(guān)系修復(fù)重建。這樣可以避免機(jī)械執(zhí)法，促進(jìn)警民關(guān)系和諧。這是改造現(xiàn)行治安調(diào)解范圍的思路，如果行不通可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大違反治安管理行為的范圍，即把原來民事法律調(diào)整的行為同時(shí)規(guī)定為屬于違反治安管理行為，例如，家庭暴力、具有監(jiān)護(hù)或安保義務(wù)的非家庭成員虐待等，公民可以選擇走民事侵權(quán)還是報(bào)警，這樣在民事糾紛領(lǐng)域調(diào)整違反治安管理行為的范圍等于自然擴(kuò)大了治安調(diào)解的范圍。但無限擴(kuò)大或過度擴(kuò)大違反治安管理行為范圍的路徑并不可取，例如，“侵占”是否應(yīng)該納入違反治安管理行為？如果基于保管合同的“侵占”納入，那么借用、借貸糾紛呢？所以，是選擇采用擴(kuò)大治安調(diào)解的外延還是選擇擴(kuò)大違反治安管理行為內(nèi)涵的路徑值得進(jìn)一步商榷。

（二）與刑事法律的銜接

拋除較為純粹的“秩序犯”，現(xiàn)行《治安管理處罰法》規(guī)定的各種“違反治安管管理行為”與《刑法》規(guī)定的一些“犯罪”存在著高度重合或相近，需要解決其銜接問題。也就是公安機(jī)關(guān)自己在行政與刑事執(zhí)法領(lǐng)域存在的“兩法”立法和具體適用兩大環(huán)節(jié)的銜接處理問題。前輩們?cè)?jīng)提出很多解決方案，例如裴兆斌曾詳細(xì)研究了二者的沖突與銜接對(duì)策。建議本次修法注意吸收前人成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)名稱、罪名相同的行為以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)為閥門和閾值進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，把其交給刑事政策調(diào)整，保持二者的張力與彈性；針對(duì)刑法修正案修改后的缺位，特別是民生立法視野下的環(huán)境資源、食品安全領(lǐng)域的違法行為應(yīng)該立即完善補(bǔ)充到位。例如2011年5月實(shí)施的刑法修正案（八）中修改了環(huán)境資源類犯罪的入罪門檻，取消了結(jié)果要件，變成了行為犯和情節(jié)犯，入罪門檻改為行為“情節(jié)嚴(yán)重”，反映了國家實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略意圖，體現(xiàn)了立法者更加嚴(yán)厲的打擊環(huán)境資源領(lǐng)域違法犯罪的本意。建議《治安管理處罰法》要有所作為，跟進(jìn)制裁種類和措施，對(duì)情節(jié)達(dá)不到嚴(yán)重標(biāo)準(zhǔn)的非法采礦、破壞環(huán)境等行為進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)把參與非法采礦的直接主體（雇工、運(yùn)輸者、盜掘者）納入行為罰（拘留、護(hù)林區(qū)社區(qū)矯正等）的處罰對(duì)象。環(huán)境污染領(lǐng)域可以結(jié)合現(xiàn)有法條投放危險(xiǎn)物質(zhì)、固體廢棄物等補(bǔ)充擴(kuò)展完善。食藥品領(lǐng)域也應(yīng)該對(duì)單位違法和直接參與者進(jìn)行立法規(guī)制。這樣可以促進(jìn)國家戰(zhàn)略在日常治安管理和其他行政機(jī)關(guān)的日常執(zhí)法中聯(lián)合貫徹落實(shí)到位，提升國家治理能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋功德 《聚焦行政處理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大學(xué)出版社，2007年10月版。

[2]崔向前 違反治安管理行為概念的反思與重構(gòu) 鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)2010（2）。