程乃勝

南京審計(jì)大學(xué)教授

監(jiān)審合一抑或監(jiān)審分立*
——監(jiān)察體制改革試點(diǎn)背景下的我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度完善

程乃勝

南京審計(jì)大學(xué)教授

監(jiān)察和審計(jì)是國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督體系中最重要的兩個(gè)領(lǐng)域，是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督的兩種最主要的形式。

在我國(guó)，目前有三個(gè)專門機(jī)關(guān)行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)，分別是人民檢察院、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，不在本文討論范圍之內(nèi)，而國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)目前均在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，均存在依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)困難的問題，亟需改革。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確將“審計(jì)監(jiān)督”列為八大監(jiān)督之一，并與“行政監(jiān)督”“司法監(jiān)督”并列，同時(shí)提出了以保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)為目的的完善審計(jì)制度的要求。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，同時(shí)確定七省市進(jìn)行國(guó)家審計(jì)制度改革試點(diǎn)。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，從法律層面為監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)鋪平了道路。2017年1月19日、21日、22日，山西省、北京市、浙江省監(jiān)察委員會(huì)分別成立。

國(guó)家審計(jì)和國(guó)家監(jiān)察兩大專門監(jiān)督機(jī)關(guān)同時(shí)拉開以保證獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)為核心的制度改革，這使一個(gè)問題不能回避：繼續(xù)監(jiān)審分立還是監(jiān)審合

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家審計(jì)全覆蓋法律應(yīng)對(duì)問題研究”（編號(hào)：16BFX001）成果之一。一？理論和實(shí)務(wù)界已經(jīng)有不少人主張將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)并入將來在全國(guó)設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，這種主張有一定的合理性，但我們認(rèn)為，當(dāng)下在我國(guó)實(shí)行“監(jiān)審合一”體制弊大于利，應(yīng)該在同步改革保證監(jiān)、審機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)前提下繼續(xù)維持“監(jiān)審分立”體制。

一、現(xiàn)狀：行政機(jī)關(guān)內(nèi)的“監(jiān)審分立”

中國(guó)封建社會(huì)實(shí)行監(jiān)審合一，孫中山先生在《建國(guó)大綱》中將監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家五權(quán)之一。南京國(guó)民政府時(shí)期，審計(jì)部在監(jiān)察院內(nèi)。

新中國(guó)實(shí)行監(jiān)察與審計(jì)分立的監(jiān)督制度。1949年，在中央人民政府內(nèi)設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年，人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部，1959年，撤銷了監(jiān)察部。1986年12月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定恢復(fù)行政監(jiān)察制度，1987年7月1日，監(jiān)察部正式恢復(fù)。1993年，中央和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行合署辦公。1982年12月，五屆人大五次會(huì)議修訂《憲法》，在新中國(guó)歷史上第一次規(guī)定設(shè)立國(guó)家審計(jì)制度。1983年9月15日，審計(jì)署正式對(duì)外辦公。

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《行政監(jiān)察法》、《審計(jì)法》規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及監(jiān)督權(quán)的行使范圍。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》沒有規(guī)定國(guó)家監(jiān)察制度，但用兩個(gè)條文規(guī)定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及審計(jì)監(jiān)督權(quán)的行使范圍。其第91條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡?09條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！迸c之相適應(yīng)，《審計(jì)法》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。審計(jì)長(zhǎng)是審計(jì)署的行政首長(zhǎng)?！钡?條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。”

《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的范圍是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公職人員——“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察”。第7條規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)?！皣?guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作。縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。

按照我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《行政監(jiān)察法》、《審計(jì)法》的規(guī)定，我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的是“監(jiān)審分立”的專門監(jiān)督體制，但無論是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)還是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，都是本級(jí)人民政府的職能部門，監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性和權(quán)威性比較差，尤其是對(duì)本級(jí)人民政府無法有效行使監(jiān)督權(quán)。

二、借鑒：大多數(shù)國(guó)家實(shí)行“監(jiān)審分立”

在世界上，“監(jiān)審合一”與“監(jiān)審分立”兩種監(jiān)督體制均存在，但總的來說，“監(jiān)審合一”是極少數(shù)，絕大多數(shù)國(guó)家憲法規(guī)定了“監(jiān)審分立”或?qū)徲?jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立存在。

筆者根據(jù)《世界各國(guó)憲法》1本文所引用的外國(guó)憲法條文均來自《世界各國(guó)憲法》，中國(guó)檢察出版社2012年版。文中所涉及的外國(guó)憲法相關(guān)數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)《世界各國(guó)憲法》（亞洲卷、歐洲卷、美洲大洋洲卷、非洲卷）統(tǒng)計(jì)的，如有不準(zhǔn)確，文責(zé)自負(fù)。統(tǒng)計(jì)了亞洲、歐洲、非洲、美洲、大洋洲共193國(guó)憲法關(guān)于國(guó)家監(jiān)察和國(guó)家審計(jì)制度的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)存在如下六種情況：

第一，33個(gè)國(guó)家憲法中沒有規(guī)定任何專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。2這些國(guó)家憲法沒有規(guī)定監(jiān)察制度、審計(jì)制度，不等于這些國(guó)家不存在這些制度。

第二，布隆迪一個(gè)國(guó)家只規(guī)定了行政監(jiān)察（監(jiān)督專員）而沒有規(guī)定審計(jì)。

第三，真正規(guī)定“監(jiān)審合一”的只有韓國(guó)、波蘭、瓦魯阿圖三國(guó)憲法。例如1997年實(shí)施的《波蘭共和國(guó)憲法》第九章為“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及權(quán)利保護(hù)”，規(guī)定最高監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)、地方政府、國(guó)家銀行、國(guó)家法人及其他國(guó)家機(jī)關(guān)和其他公共組織行為的合法性、經(jīng)濟(jì)節(jié)儉、效能及勤勉問題。同時(shí)明確國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)即國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。

第四，有的國(guó)家，如格魯吉亞、白俄羅斯、沙特的監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖叫“監(jiān)督院”、“國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)”和“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，但根據(jù)憲法對(duì)其職權(quán)的描繪，實(shí)際上是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)。1995年通過的《格魯吉亞憲法》第97條規(guī)定：“格魯吉亞監(jiān)察院對(duì)國(guó)家資金和其他物質(zhì)財(cái)富的使用和支出實(shí)施監(jiān)督?！?994年實(shí)施的《白俄羅斯共和國(guó)憲法》第八章“國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)”中第129條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)督委員會(huì)對(duì)共和國(guó)預(yù)算的執(zhí)行情況、國(guó)家財(cái)產(chǎn)的利用情況，實(shí)施國(guó)家監(jiān)督?！?992年頒行的《沙特阿拉伯王國(guó)治國(guó)基本法》第八章“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”中第79條規(guī)定：“監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家所有收入與支出、動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督?！?/p>

第五，在憲法中既規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)又規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的“監(jiān)審分離”模式國(guó)家有奧地利、阿根廷、秘魯、厄瓜多爾、所羅門群島、吉爾吉斯斯坦、尼泊爾、芬蘭、斯洛伐克、南非等19個(gè)。

第六，138個(gè)國(guó)家在憲法中只規(guī)定了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)；換言之，世界上絕大多數(shù)國(guó)家憲法中規(guī)定了獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。當(dāng)然，沒在憲法中規(guī)定、但根據(jù)其他法律設(shè)立審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的國(guó)家更多。1968年正式成立的“最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織”目前共有193個(gè)會(huì)員，就充分證明了這一點(diǎn)。3數(shù)據(jù)來自INTOSAI官網(wǎng)：http://www.intosai.org/about-us/organisation/membership-list.html，2017年1月24日訪問。

從近現(xiàn)代資本主義國(guó)家審計(jì)監(jiān)督發(fā)展的歷史來看，在大多數(shù)國(guó)家人民授權(quán)監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的第一個(gè)專門機(jī)關(guān)是審計(jì)機(jī)關(guān)，而不是其他。因?yàn)檎雽?shí)現(xiàn)維護(hù)人民利益這一根本職能，必須和人民達(dá)成契約進(jìn)行征稅，稅收構(gòu)成近現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政收入的主要來源。由于人民不知道政府是否會(huì)將取之于民的財(cái)政收入都用之于民，所以建立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，授權(quán)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表人民監(jiān)督政府的財(cái)政收支，成為民主國(guó)家的不二選擇。以最早出現(xiàn)資本主義民主制度的英國(guó)為例，“在長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)中，英國(guó)國(guó)家審計(jì)制度的安排也隨著王室與議會(huì)間權(quán)力的變化而發(fā)展變化著。1314年，英國(guó)政府在財(cái)政部設(shè)立了國(guó)庫審計(jì)師，并任命了第一任國(guó)庫審計(jì)長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督政府支出”。4王家新等：《國(guó)家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書店2013年版，第223頁?！?689年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過了《權(quán)利法案》，規(guī)定財(cái)政權(quán)屬于國(guó)會(huì)。此后，提出由國(guó)會(huì)審查國(guó)家預(yù)算和決算，財(cái)政大臣必須將上年度的財(cái)政決算、下年度的財(cái)政預(yù)算和征稅項(xiàng)目交國(guó)會(huì)審議，接受監(jiān)督。為此，1785年根據(jù)《更好檢查和審計(jì)國(guó)王公共賬目法案》，成立五人審計(jì)委員會(huì)。1834年，修訂了有關(guān)審計(jì)法律，設(shè)置了實(shí)行終身制的審計(jì)院長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督，沒有審計(jì)院長(zhǎng)的批準(zhǔn)，財(cái)政部不得支付國(guó)庫公款”。5董大勝主編：《政府審計(jì)》，中國(guó)審計(jì)出版社1996年版，第12頁。1866年，英國(guó)議會(huì)通過了標(biāo)志英國(guó)現(xiàn)代審計(jì)制度最終形成的《國(guó)庫與審計(jì)部法案》，該法案“第一次在法律上明確了國(guó)家審計(jì)代表議會(huì)對(duì)政府收支的審查與控制，是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)獨(dú)立于行政部門的真正開始”。6王家新等：《國(guó)家審計(jì)的政治經(jīng)濟(jì)分析》，上海三聯(lián)書店2013年版，第225頁。法國(guó)大革命中，1807年，拿破侖頒布法令建立國(guó)家審計(jì)法院，對(duì)國(guó)家財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督。而美國(guó)更是早在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)期間的1781年就設(shè)立了專門的財(cái)政監(jiān)督官。1789年，美國(guó)立國(guó)的當(dāng)年就“在財(cái)政部設(shè)置了6名審計(jì)官，分別負(fù)責(zé)財(cái)政部、陸軍部、海軍部、內(nèi)政部、郵政部、國(guó)務(wù)院和其他各部的審計(jì)工作”。7董大勝主編：《政府審計(jì)》，中國(guó)審計(jì)出版社1996年版，第13頁。

三、合理：審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立存在的正當(dāng)性

國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)均依法行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)，這是主張“監(jiān)審合一”的最重要的理由；但從我國(guó)實(shí)際看，兩者在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督權(quán)行使范圍和發(fā)揮作用方面均有明顯差異。第一，從監(jiān)督對(duì)象來說，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為，而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括一切與公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源獲取、管理、使用相關(guān)的組織及履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。第二，從監(jiān)督范圍來說，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)主要監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使國(guó)家行政權(quán)的行為，而國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督除國(guó)家財(cái)經(jīng)立法權(quán)以外的國(guó)家一切財(cái)經(jīng)公權(quán)力。第三，從監(jiān)督作用發(fā)揮的角度來說，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政權(quán)監(jiān)督的主要作用在于反腐倡廉，而國(guó)家審計(jì)監(jiān)督不僅有反腐倡廉作用，還有保證和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特作用。其中有的職能，如地方政府債務(wù)審計(jì)、穩(wěn)增長(zhǎng)審計(jì)、政策審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等，更是突破了傳統(tǒng)意義上的監(jiān)督方式。國(guó)家監(jiān)察和國(guó)家審計(jì)在行使監(jiān)督權(quán)上的這些差異決定著兩者未來的走向，應(yīng)該以各自繼續(xù)獨(dú)立存在為佳。

從國(guó)家審計(jì)的視角來看，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立存在具有理論上的正當(dāng)性。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從本質(zhì)上說是財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)，盡管各國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的范圍有大有小，但對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督是其核心職能。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，都把人民主權(quán)原則當(dāng)成憲法的最基本原則。按照人民主權(quán)學(xué)說，人民的公意構(gòu)成了國(guó)家的主權(quán)，國(guó)家的一切其他權(quán)力均由主權(quán)所派生。人民為了維護(hù)自己的利益相約組成了國(guó)家，選擇一部分人組成政府，政府接受人民的委托管理國(guó)家，維護(hù)人民的利益。恩格斯說：“國(guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力?！?《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第116頁。由于按照人民意愿制造出來的政府是個(gè)公權(quán)力實(shí)體，而任何公權(quán)力都有無限自我擴(kuò)張的本能，都會(huì)走向反面，所以必須對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行控制。為了控制國(guó)家權(quán)力，人們?cè)O(shè)計(jì)出三種模式：一是通過選舉不斷地檢查人民對(duì)政府的授權(quán)；二是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督和各國(guó)家機(jī)關(guān)相互進(jìn)行權(quán)力制約；三是授權(quán)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)接受授權(quán)維護(hù)人民利益的政府及公職人員進(jìn)行監(jiān)督，這是不同于人民對(duì)政府授權(quán)的另外一種授權(quán)。人民對(duì)政府的授權(quán)是要求政府維護(hù)人民的利益，而人民對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的授權(quán)則是要求監(jiān)督機(jī)關(guān)檢驗(yàn)政府是否按照人民的授權(quán)行事。

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)獨(dú)立存在還具有現(xiàn)實(shí)合理性。自1983年我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度建立以來，特別是自2003年以來，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)依法治國(guó)，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，挽回經(jīng)濟(jì)損失，反腐倡廉方面起著不可替代的作用，贏得了廣大人民群眾的好評(píng)與稱贊。第一，盡管我國(guó)的國(guó)家審計(jì)制度還有待進(jìn)一步完善，但是通過國(guó)家審計(jì)人的艱苦努力，我國(guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督事業(yè)獲得了極大的發(fā)展，取得了驕人的業(yè)績(jī)，獲得了黨和人民的高度認(rèn)可。2013年中國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)成立30周年的時(shí)候，《人民日?qǐng)?bào)》曾公布了這樣的數(shù)據(jù)：審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年，直接促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失1.2萬億元人民幣，共審計(jì)各級(jí)官員近50萬名，其中省部級(jí)官員215名，相關(guān)部門參考審計(jì)結(jié)果，對(duì)1.8萬多人給予免職、降職或撤職等處分，共8500多名涉事人員被移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)處理，共移送4.2萬多件違法違紀(jì)事項(xiàng)和犯罪案件線索。審計(jì)機(jī)關(guān)還參與700多件法律法規(guī)的立法協(xié)調(diào)工作，建立、健全了審計(jì)結(jié)果公告制度。2006年以來，根據(jù)審計(jì)建議，有關(guān)方面建立、健全制度4.4萬多項(xiàng)，促進(jìn)了財(cái)政、金融、投資、國(guó)有企業(yè)等多領(lǐng)域改革。2012年，審計(jì)署每花1元財(cái)政資金，可為中國(guó)帶來直接經(jīng)濟(jì)效益116元。9《審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年，增收節(jié)支挽回?fù)p失1.2萬億》，載《人民日?qǐng)?bào)》：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/16/ c_125395066.htm，2017年1月26日訪問。2014年以后，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)依法治國(guó)的框架下，全面推進(jìn)國(guó)家審計(jì)全覆蓋，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行全面的審計(jì)監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的深度和廣度超越了世界上任何一個(gè)國(guó)家。第二，中國(guó)國(guó)家審計(jì)在國(guó)際上具有崇高的地位，擁有充分的國(guó)際審計(jì)話語權(quán)。前審計(jì)長(zhǎng)李金華和劉家義曾先后擔(dān)任過聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)主席。劉家義審計(jì)長(zhǎng)卸任聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)主席后隨即于2013年擔(dān)任了世界審計(jì)組織理事會(huì)主席。2013年10月，世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)在北京落幕，大會(huì)通過了《北京宣言——最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》，形成了促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)的“北京共識(shí)”。此外，中國(guó)審計(jì)署還通過南京審計(jì)大學(xué)培訓(xùn)了大批外國(guó)審計(jì)高官，目前有50位亞非拉國(guó)家審計(jì)官員正在南京審計(jì)大學(xué)攻讀審計(jì)學(xué)位。從某種意義上說，中國(guó)國(guó)家審計(jì)是我國(guó)為數(shù)不多的正在向外輸送理念和制度的領(lǐng)域。第三，在國(guó)家審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐中形成的很多做法如績(jī)效審計(jì)、政策審計(jì)、穩(wěn)增長(zhǎng)審計(jì)等為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)所獨(dú)有，審計(jì)技術(shù)與方法也不易與其他國(guó)家機(jī)關(guān)兼容。

四、重構(gòu)：“監(jiān)審分立”前提下的國(guó)家審計(jì)制度完善

筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度改革的試點(diǎn)開啟了整個(gè)國(guó)家監(jiān)督權(quán)改革的序幕，即在改革監(jiān)察制度的同時(shí)必須改革我國(guó)的國(guó)家審計(jì)制度。

但是，與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)一樣，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)方面存在明顯不足。盡管我國(guó)憲法和大多數(shù)國(guó)家憲法一樣，明確規(guī)定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，但與世界上絕大多數(shù)國(guó)家憲法相關(guān)規(guī)定不一樣的是，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)并不具有真正獨(dú)立的地位，在進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)并不只是對(duì)法律負(fù)責(zé)，還要對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。憲法的這一規(guī)定將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)置于各級(jí)人民政府之內(nèi)，是各級(jí)人民政府的組成部分，因而難以依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。所以黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，在監(jiān)察制度改革之前將國(guó)家審計(jì)制度改革提上了議事日程。略顯不足的是，全國(guó)人大常委會(huì)沒有及時(shí)跟進(jìn)，改革中遇到的法律“瓶頸”難以突破。

筆者認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)制度改革可采取的路徑不外如下幾條：第一，按照國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)省級(jí)以下人財(cái)物統(tǒng)管試點(diǎn)路徑，地方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)只設(shè)省一級(jí)，省級(jí)以下地方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直屬省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。這樣做的好處是改起來容易，但省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署的依法獨(dú)立行使職權(quán)問題仍然得不到解決。第二，完全采取國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)模式，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)離開各級(jí)人民政府，直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)之下的國(guó)家機(jī)關(guān)由完全是執(zhí)行機(jī)關(guān)組成的“一府兩院”變成既有執(zhí)行機(jī)關(guān)又有監(jiān)督機(jī)關(guān)的“一府四院”。但這種模式國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可取，因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，有足夠的權(quán)威。而審計(jì)機(jī)關(guān)則不然，在國(guó)家審計(jì)全覆蓋的背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)同樣要監(jiān)督各級(jí)人大及常委會(huì)的財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源使用情況，在此情況下向地方人大負(fù)責(zé)，其審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性仍然存在不確定性。第三，國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)由全國(guó)人民代表大會(huì)組織、對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、受全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)一律由最高審計(jì)機(jī)關(guān)派出，只對(duì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這樣在中央形成全國(guó)人民代表大會(huì)之下的“一府四院”，而在地方則是人民代表大會(huì)之下的“一府三院”。在我們這樣一個(gè)地方權(quán)力來自中央賦予的單一制國(guó)家，這種做法完全沒有法理障礙，也與世界大多數(shù)國(guó)家的做法相一致。既解決了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)問題，又減少了地方國(guó)家機(jī)關(guān)。

筆者建議，借助國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)試點(diǎn)的東風(fēng)，繼續(xù)實(shí)行“監(jiān)審分立”監(jiān)督體制，同步推進(jìn)我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度改革，使我國(guó)的國(guó)家監(jiān)督制度得到根本完善，服務(wù)于全面推進(jìn)依法治國(guó)大局。