□ 毛益民 曹 偉

“集權(quán)體制下的權(quán)力制約：理論與實(shí)踐”會(huì)議綜述

□ 毛益民 曹 偉

尋求一種與黨國(guó)體制相兼容的權(quán)力制約模式，是當(dāng)前中國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵性難題。近日，政治與行政學(xué)界十余位著名學(xué)者，以浙江大學(xué)陳國(guó)權(quán)教授在權(quán)力制約與監(jiān)督體系方面的研究成果為基點(diǎn)，通過工作坊的形式對(duì)此議題展開了學(xué)術(shù)探討。清華大學(xué)景躍進(jìn)教授將陳國(guó)權(quán)教授的核心思想概括為“新三權(quán)論”，并對(duì)其貢獻(xiàn)與不足進(jìn)行了深入而系統(tǒng)的剖析。本次工作坊得出了如下基本共識(shí)：既有知識(shí)體系已經(jīng)不足以充分解釋當(dāng)前中國(guó)政治體制變遷中的諸多現(xiàn)實(shí)問題，未來(lái)的研究工作必須立足中國(guó)情境，細(xì)致描述現(xiàn)象、客觀認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)真實(shí)問題并著力將問題予以知識(shí)化。

集權(quán)體制 權(quán)力制約 權(quán)力監(jiān)督 綜述

2016年10月15日，由浙江大學(xué)人文高等研究院和浙江大學(xué)中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心合作舉辦的工作坊在浙江大學(xué)之江校區(qū)召開，主題為“集權(quán)體制下的權(quán)力制約：理論與實(shí)踐”。來(lái)自清華大學(xué)、北京大學(xué)、浙江大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、吉林大學(xué)、廈門大學(xué)、中山大學(xué)以及蘇州大學(xué)等地的十余位學(xué)者，參與此次工作坊并展開了熱烈討論。

此次工作坊的主題，緣起于浙江大學(xué)陳國(guó)權(quán)教授對(duì)中國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督體系問題的研究工作。近十年來(lái)，陳國(guó)權(quán)教授先后承擔(dān)了三項(xiàng)國(guó)家社科基金項(xiàng)目(包含兩項(xiàng)國(guó)家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目)，對(duì)責(zé)任政府、廉潔政府以及法治政府等問題展開了持續(xù)而深入的探索，取得了諸多重要研究成果。如何認(rèn)識(shí)和推動(dòng)中國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督體系的建設(shè)，是其研究工作的關(guān)鍵性問題。在清華大學(xué)景躍進(jìn)教授的支持下，此次工作坊邀請(qǐng)了國(guó)內(nèi)政治與行政學(xué)界的重要學(xué)者，旨在共同探討中國(guó)權(quán)力制約與監(jiān)督體系建設(shè)的理論與實(shí)踐，以深化對(duì)此議題的認(rèn)識(shí)。工作坊議程主要由專題報(bào)告、專題評(píng)議以及自由評(píng)議三個(gè)部分構(gòu)成。

首先，陳國(guó)權(quán)教授做專題報(bào)告，介紹近年來(lái)所做研究工作的歷程和主要觀點(diǎn)。2006年，他開始承擔(dān)國(guó)家社科項(xiàng)目，從事責(zé)任政府研究，提出了從權(quán)力本位走向責(zé)任本位的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在非競(jìng)選政治環(huán)境中，要讓政府承擔(dān)起責(zé)任，主要存在兩種路徑：一是以法治強(qiáng)化政府責(zé)任，但法治建設(shè)需要民主來(lái)推動(dòng)。二是以考核來(lái)強(qiáng)化政府責(zé)任，自上而下分配給各級(jí)政府的增長(zhǎng)指標(biāo)，就是直接的體現(xiàn)。相比原來(lái)生產(chǎn)的計(jì)劃，現(xiàn)在可以被視作是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃，通過對(duì)增長(zhǎng)指標(biāo)的設(shè)定與考核，來(lái)促使政府履行責(zé)任。

2009年，他承擔(dān)國(guó)家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目“健全權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制研究”，聚焦于廉潔政府建設(shè)，核心議題就是探討如何建設(shè)符合中國(guó)國(guó)情的權(quán)力制約與監(jiān)督體系。在此項(xiàng)研究中，他對(duì)制約與監(jiān)督做了區(qū)分，認(rèn)為這是兩種蘊(yùn)含不同邏輯的控權(quán)模式，因而也適用于不同情境。具體而言，監(jiān)督是指權(quán)力委托主體或受其委托對(duì)權(quán)力代理主體的控制，以保障權(quán)力行使符合委托意圖。監(jiān)督邏輯意味著權(quán)力代理主體可以擁有完整事權(quán)，只有在違背委托方意圖時(shí)，才會(huì)受到制裁。而制約則是對(duì)事權(quán)進(jìn)行分割，從而保證權(quán)力主體之間的相互鉗制，以防止任何一方濫用權(quán)力。這同時(shí)也意味著，任何一方都不可能獨(dú)自完成整個(gè)事項(xiàng)，執(zhí)行在協(xié)商與妥協(xié)中才能實(shí)現(xiàn)。換言之，監(jiān)督以結(jié)果合法性為導(dǎo)向，保持事權(quán)完整以實(shí)現(xiàn)效率；而制約則以過程合法性為準(zhǔn)繩，保證事權(quán)分解以達(dá)至制衡。監(jiān)督制度中的事權(quán)高度集中一定程度上保證了權(quán)力運(yùn)行效率，卻也留給權(quán)力主體操縱資源的較大空間。當(dāng)前我國(guó)控權(quán)制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出一種“強(qiáng)監(jiān)督—弱制約”模式。在這種控權(quán)模式下，權(quán)力向黨政“一把手”集中和向上集中，造成了監(jiān)督者“失監(jiān)”、監(jiān)督可規(guī)避以及問責(zé)乏力和問責(zé)缺位等問題。至于為何重視監(jiān)督而忽視制約，他認(rèn)為，這與中國(guó)政府治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間存在密切關(guān)系。公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，尤其是土地公有的制度，為地方政府的經(jīng)營(yíng)化提供了重要條件。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、效率優(yōu)先的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，地方政府通過開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)等第三區(qū)域的打造，利用土地資本化所帶來(lái)的增值收益，同時(shí)借助政企統(tǒng)合的治理模式，極大地增強(qiáng)了自身的經(jīng)營(yíng)能力。如果將公共品供給分為生產(chǎn)和分配兩個(gè)環(huán)節(jié)，那么，生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)效率，需要科學(xué)管理，集權(quán)化則不可或缺；而分配則強(qiáng)調(diào)公平，需要通過更為民主化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。與前面對(duì)制約與監(jiān)督的區(qū)分相呼應(yīng)，地方政府為了更有效率地生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，顯然不會(huì)傾向于采納制約模式。

2014年，他承擔(dān)國(guó)家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目“反腐敗法治化與科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”，聚焦法治政府建設(shè)，核心議題就是權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行過程的法治化。他發(fā)現(xiàn)，地方治理存在一種“法治悖論”現(xiàn)象，也即地方政府既是法治建設(shè)的關(guān)鍵力量，又是破壞法治建設(shè)的主要主體。一方面，地方政府都有明確的法治建設(shè)目標(biāo)，承擔(dān)法治建設(shè)的主要責(zé)任；另一方面，地方政府在許多治理活動(dòng)的運(yùn)作上違背了法治的要求，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。對(duì)“法治悖論”的解釋，需要關(guān)注地方政府治理背后的三重邏輯，也即政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯以及法制邏輯。具體而言，在中國(guó)，黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的長(zhǎng)期執(zhí)政是中央和地方各級(jí)政府的首要政治目標(biāo)，也是建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)的根本保證。在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，黨在應(yīng)對(duì)來(lái)自內(nèi)外的挑戰(zhàn)中逐步確立了以下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央為主要內(nèi)容的民主集中制的基本組織原則，形成了一系列維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的理論、方法和制度。這些準(zhǔn)則共同構(gòu)成了地方政府政治邏輯的主要內(nèi)容。政權(quán)穩(wěn)定的政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須以良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)因而成為地方政府重要的治理目標(biāo)。十一屆三中全會(huì)以后，黨中央做出了全黨工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的決策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步取代政治斗爭(zhēng)成為國(guó)民生活的主要內(nèi)容。黨的十五大又進(jìn)一步提出了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，即在建黨一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在建國(guó)一百年時(shí)基本建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。這一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的確立進(jìn)而轉(zhuǎn)化為中央對(duì)地方政府以 GDP 增長(zhǎng)率為主要指標(biāo)的考核壓力，使得地方政府在治理過程中普遍遵循以“發(fā)展是硬道理”、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”以及“效率優(yōu)先兼顧公平”等為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯。除此之外，政府政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還需要良好的法治環(huán)境。法治意味著公權(quán)力的掌握者必須按照正當(dāng)?shù)暮戏ǔ绦虻脑瓌t來(lái)行使權(quán)力，同時(shí)，法治能夠有力地維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家長(zhǎng)治久安。在我國(guó)，法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要表現(xiàn)為“依法治國(guó)”的基本方略，它要求政府行為必須遵守“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制邏輯。在現(xiàn)實(shí)治理過程中，這三重邏輯之間往往存在著沖突。相比之下，政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯往往會(huì)優(yōu)先于法制邏輯。這種情況的發(fā)生，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行理解：一方面源于我國(guó)執(zhí)政黨對(duì)績(jī)效合法性的依賴。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略下，地方政府官員所面對(duì)的來(lái)自經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核壓力，遠(yuǎn)大于法制建設(shè)、社會(huì)公平等其他方面。另一方面，由于我國(guó)是單一制權(quán)威體制，地方官員由上級(jí)黨委任命，因而逐層向上負(fù)責(zé)。這也使得服從上級(jí)權(quán)威往往優(yōu)先于遵循法令規(guī)章。當(dāng)治理過程中遇到上級(jí)指令與法律規(guī)則相沖突的時(shí)候，地方官員往往會(huì)通過選擇性執(zhí)法等形式予以規(guī)避或突破。

回顧已有研究工作，陳國(guó)權(quán)教授認(rèn)為，自己致力于通過對(duì)地方治理現(xiàn)象的觀察與思考，發(fā)現(xiàn)真實(shí)的中國(guó)問題，做真實(shí)的公共管理研究。同時(shí)，他指出，無(wú)論是責(zé)任政府、廉潔政府還是法治政府，分權(quán)與制約始終是核心所在，而闡釋這個(gè)問題，則必須拓展知識(shí)視野，直面其背后邏輯的復(fù)雜性，通過跨學(xué)科的理論融合來(lái)獲得更有力的論證。

隨后，景躍進(jìn)教授對(duì)此報(bào)告進(jìn)行了專題評(píng)議。他認(rèn)為，陳國(guó)權(quán)教授的研究工作主要有兩個(gè)貢獻(xiàn)：一是扎根于中國(guó)現(xiàn)實(shí)，從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)體制問題，進(jìn)而揭示其根源所在。二是對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系及其邏輯展開了深入細(xì)致的闡釋，可稱之為“新三權(quán)論”。他將“新三權(quán)論”概括為如下十個(gè)基本命題，即：(1)反腐敗的治本之策在于制約(公)權(quán)力；(2)權(quán)力制約必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)入手；(3)只有分權(quán)(制衡)才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約；(4)西方的三權(quán)分立不適合中國(guó)；(5)尋找新的分權(quán)形式，超越西方的三權(quán)分立；(6)提出新三權(quán)論，論證決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的內(nèi)在邏輯；(7)在分工基礎(chǔ)上重構(gòu)分權(quán)制衡理論；(8)“新三權(quán)論”為中國(guó)的權(quán)力制約提供了出路；(9)從集權(quán)體制向制約(分權(quán))體制的轉(zhuǎn)型；(10)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。在他看來(lái)，這十個(gè)命題構(gòu)成了陳國(guó)權(quán)教授“新三權(quán)論”的思想脈絡(luò)，而這種立足中國(guó)體制情境、超越西方傳統(tǒng)范式的理性思考，反映了陳國(guó)權(quán)教授在理論探索上的素養(yǎng)和勇氣。“新三權(quán)論”的核心思想在于，盡管西方傳統(tǒng)的三權(quán)分立并不適用于中國(guó)，但其背后蘊(yùn)含的權(quán)力制約思想是普適性的，因此必須立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)體制，尋求一種滿足權(quán)力制約要求的制度設(shè)計(jì)。

緊接著，景躍進(jìn)教授提出了自己的批評(píng)和建議。首先，他指出，從分工-分權(quán)的研究思路，難以推論出制衡的結(jié)果。事實(shí)上，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的三分，既可以和分權(quán)體制匹配，也可以和集權(quán)體制相融合。這三種職能可以成為不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置之依據(jù)，但最終決定這些結(jié)構(gòu)之間關(guān)系之性質(zhì)的，則并非分工原則，而是政治觀念或政治力量。所以，從邏輯上不能從“新三權(quán)論”中推導(dǎo)出權(quán)力制衡的結(jié)果。其次，盡管“新三權(quán)論”給出了一種不同于西方三權(quán)分立的權(quán)力制約思路，但究竟如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡，則沒有給出進(jìn)一步的系統(tǒng)說(shuō)明。最后，對(duì)于“新三權(quán)論”能否真正推動(dòng)集權(quán)體制向分權(quán)體制轉(zhuǎn)型，也存在有待商榷之處。就權(quán)力體制轉(zhuǎn)型而言，可以在政體層面探索，也可以在次政體層面探索?！靶氯龣?quán)論”主要是在次政體層面做出一些有益探索，但若上升到政體層面，則難以擔(dān)當(dāng)重任。此外，還需要指出的是，陳國(guó)權(quán)教授的研究工作主要探索了中國(guó)政治的經(jīng)濟(jì)邏輯，是在“發(fā)展型國(guó)家”的框架下展開的。但是，僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)還不夠，還必須關(guān)注政治、社會(huì)以及其他各類資源，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就還需要將權(quán)力分析置于更為基礎(chǔ)的黨國(guó)體制模型之中。

由于深受西方轉(zhuǎn)型理論的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)界通常認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，政治體制也必將走向西方式的自由民主。一旦違背了現(xiàn)有轉(zhuǎn)型理論給我們?cè)O(shè)定的轉(zhuǎn)型路徑，便產(chǎn)生了所謂“轉(zhuǎn)型滯后”的說(shuō)法。事實(shí)上，有必要重新審視西方理論，區(qū)分經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的改革邏輯，而不是繼續(xù)遵循漸進(jìn)改革、增量民主這個(gè)傳統(tǒng)思路。中國(guó)實(shí)踐所呈現(xiàn)的，是黨國(guó)體制的升級(jí)，而不是轉(zhuǎn)型。在黨國(guó)體制下談權(quán)力制約，需要關(guān)注兩方面的問題：第一，在引進(jìn)大量西方話語(yǔ)之后，如何立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)，賦予其更為準(zhǔn)確的內(nèi)涵。比如，與西方相比較，在中國(guó)情境下，權(quán)力制約究竟是什么意思。在現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究中，實(shí)際上在諸多概念上，還存在著“同名不同姓”的現(xiàn)象。第二，黨國(guó)體制下，改革存在兩條紅線，即在民主建設(shè)上，不搞多黨制、堅(jiān)持黨管干部；在法治建設(shè)上，不搞三權(quán)分立、堅(jiān)持民主集中制。那么，在這些硬約束下，權(quán)力制約究竟如何實(shí)現(xiàn)？如果將政治體制分為兩層，在黨國(guó)體制下，即便底層可以分權(quán)制衡，但頂層的權(quán)力又該如何有效制約呢？

在現(xiàn)有體制下，結(jié)構(gòu)性分權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，更多是依賴于權(quán)力的自我規(guī)訓(xùn)。這種自我規(guī)訓(xùn)可以從兩方面進(jìn)行：一是建章立制，通過不斷制定和修繕黨內(nèi)法規(guī)等方式規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行；二是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，在必要場(chǎng)合通過程序公開等方式，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度。不可否認(rèn)，僅從國(guó)內(nèi)而言，權(quán)力的自我規(guī)訓(xùn)是值得懷疑的，但如果將其置于全球化情境中，則可以獲得新的認(rèn)識(shí)。全球化之所以重要，是因?yàn)樗軐⒚褡鍑?guó)家內(nèi)部難以解決的有些問題提至全球政體競(jìng)爭(zhēng)的框架中予以解決。對(duì)于中國(guó)執(zhí)政黨而言，全球化所帶來(lái)的政體競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，實(shí)際上給它的行為劃定了一個(gè)區(qū)間。這種行為區(qū)間的存在，使得黨國(guó)體制可能反而存在一定的優(yōu)勢(shì)，而這恰恰是我們以往不曾認(rèn)真思考過的。

盡管政治學(xué)研究不可能完全擺脫意識(shí)形態(tài)，但可以暫時(shí)擱置，進(jìn)而從相對(duì)理性的角度審視黨國(guó)體制，發(fā)現(xiàn)其可能存在的潛力?，F(xiàn)有比較政治學(xué)理論的概念不好用，也不夠用，因此必須要重構(gòu)知識(shí)體系，以更好地為經(jīng)驗(yàn)分析提供支撐。以往學(xué)界對(duì)黨國(guó)體制的認(rèn)識(shí)，多是從“病理學(xué)”角度出發(fā)，聚焦于存在哪些弊病。然而，這種體制“帶病”運(yùn)作了那么多年后，卻產(chǎn)生了諸多不曾預(yù)料的結(jié)果，比如經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)的基本穩(wěn)定，等等。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)界需要“補(bǔ)課”，需要轉(zhuǎn)向一種“生理學(xué)”分析，去客觀描述現(xiàn)有體制的特征及其演化，去尋找更為合適的分析性概念。黨國(guó)體制的自我演化，是當(dāng)前政治學(xué)界必須予以高度關(guān)注的重要議題。

最后，參會(huì)學(xué)者就此議題展開了自由評(píng)議。藍(lán)志勇教授認(rèn)為，將制約與監(jiān)督區(qū)分開來(lái)具有重要意義，但更重要的是，如何將兩者有效地結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，不僅要關(guān)注黨政權(quán)力的合理配置，還要高度關(guān)注來(lái)自社會(huì)民眾、新聞媒體等方面的監(jiān)督力量。另外，就經(jīng)濟(jì)與政治的關(guān)系而言，經(jīng)濟(jì)最終是為政治服務(wù)的。經(jīng)濟(jì)優(yōu)先論，只能是中國(guó)發(fā)展起步階段的特殊產(chǎn)物，但目前中國(guó)已經(jīng)不是單一的經(jīng)濟(jì)理性，因而僅從經(jīng)濟(jì)角度去解釋政治變遷，有待商榷。而就民主與效率之間的關(guān)系而言，兩者并不一定矛盾，關(guān)鍵在于如何評(píng)估。對(duì)于某項(xiàng)民主制定的政策，盡管在單輪過程中效率不高，但如果置于多循環(huán)框架，結(jié)果則可能大不相同。最后，他還強(qiáng)調(diào)看待中國(guó)問題需要國(guó)際視野，許多問題在先發(fā)國(guó)家都有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但尤其需要注意國(guó)家治理規(guī)模的差異性。

陳振明教授認(rèn)為，以下三點(diǎn)值得繼續(xù)思考：第一，必須認(rèn)識(shí)到這里所提的“新三權(quán)”，是行政層面的權(quán)力三分，與傳統(tǒng)政治層面的三權(quán)論，是處于不同層次的，因此必須注意分析框架的適用性。第二，如何將“新三權(quán)論”的思想，以及制約與監(jiān)督的不同邏輯，融入到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)中去。第三，開發(fā)區(qū)體制是我國(guó)傳統(tǒng)行政體制之外的新治理模式，能否作為一種實(shí)踐案例來(lái)檢驗(yàn)“新三權(quán)論”，來(lái)為制約與監(jiān)督的不同邏輯提供經(jīng)驗(yàn)支撐，從而做到理論敘事與經(jīng)驗(yàn)實(shí)證的結(jié)合，還需要做更深入的研究討論。

金太軍教授認(rèn)為，對(duì)集權(quán)體制的探討，首先要區(qū)分是政治集權(quán)還行政集權(quán)，兩者處于不同層次。就西方而言，對(duì)于權(quán)力的制約，是讓權(quán)力受到來(lái)自多個(gè)圈層力量的約束。比如，在三權(quán)分立系統(tǒng)的外圍，其實(shí)有著多黨制的支撐，再外圍還有社會(huì)輿論和媒體的監(jiān)督。通過層層約束，使得分權(quán)與制衡得以實(shí)現(xiàn)。其次，就制約與監(jiān)督而言，兩者的確存在重要區(qū)別。制約是一種平行關(guān)系，內(nèi)含著權(quán)力主體之間的循環(huán)作用，而監(jiān)督則是一種上下關(guān)系，且以自上而下為主，本質(zhì)上是一種頂層對(duì)下屬的控制手段。當(dāng)前中國(guó)政治系統(tǒng)內(nèi)部缺少權(quán)力之間的相互制約，同時(shí)又缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督，這些都使得過度集權(quán)現(xiàn)象周而復(fù)始。

何增科教授指出，對(duì)于中國(guó)政治體制改革問題的研究，有兩個(gè)關(guān)鍵問題需要充分認(rèn)識(shí)：一是研究黨國(guó)體制必須回到民主集中制，二是研究制度演進(jìn)必須關(guān)注制度與人的互動(dòng)。具體而言，中國(guó)是在民主集中制的框架下談民主，“讓老百姓說(shuō)話，天塌不下來(lái)”，誰(shuí)民主，誰(shuí)集中，是非常清晰的。關(guān)于民主集中制，最早是由列寧提出，本身是對(duì)黨內(nèi)權(quán)力認(rèn)識(shí)深化的產(chǎn)物。在列寧晚年，他更是從結(jié)構(gòu)層面去思考過黨內(nèi)分權(quán)問題，以限制斯大林的過度集權(quán)。就中國(guó)共產(chǎn)黨而言，毛澤東最早思考黨內(nèi)民主問題，但他主要關(guān)注的是黨的作風(fēng)和工作方法，強(qiáng)調(diào)的是群眾路線。鄧小平認(rèn)識(shí)到制度是關(guān)鍵，因而試圖激活人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的作用，以遏制過度集權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。而隨之凸顯的問題，就是如何有效推進(jìn)黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制改革。江澤民時(shí)期，從強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，到強(qiáng)調(diào)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，也反映了中國(guó)共產(chǎn)黨在改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制上的探索。之后，這種探索也未曾停止，始終在尋求適合中國(guó)國(guó)情的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制。其中不可忽視的一點(diǎn)，是制度和人的不斷互動(dòng)。秉承這種互動(dòng)的思維，能為我們理解黨國(guó)體制的自我演化提供更為現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)。

肖濱教授指出，這里所提“新三權(quán)論”，如果按照中國(guó)哲學(xué)中“體”和“用”的說(shuō)法，是在“用”的層面，而不是在“體”的層面?！绑w”是指國(guó)體和政體。如果“體”不變，“用”的層面必然受到非常大的限制。因此，在微觀層面上探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分工與制衡，是一件非常有意義的事情，但如果想把它推向宏觀體制層面，用以分析國(guó)權(quán)與黨權(quán)，則存在理論上的困難。他認(rèn)為，應(yīng)該關(guān)注權(quán)力制約的各種元素是如何融入到現(xiàn)行體制中去的，包括觀念、制度、結(jié)構(gòu)、力量，等等。

徐湘林教授認(rèn)為，研究中國(guó)問題，必須從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，不能從本本出發(fā)，也不能從西方標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)。同時(shí)，知識(shí)要重新復(fù)雜化，而不是簡(jiǎn)單化，不能總想著通過幾個(gè)抽象概念把所有問題都涵蓋掉。事實(shí)上，以往學(xué)界是在一種啟蒙主義的基調(diào)下開展研究工作的，這容易導(dǎo)致把復(fù)雜現(xiàn)象抽象成諸多模糊不清的概念。任何一個(gè)概念，在被用來(lái)做分析之前，都必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境進(jìn)行重新定義。今天討論的“權(quán)力制約”，也必須進(jìn)行更為清晰準(zhǔn)確的界定，從而明確其所指。

楊光斌教授指出，目前學(xué)界接受的知識(shí)和觀念，主要是在二戰(zhàn)以后形成的。在資本主義、文化主義以及貿(mào)易和戰(zhàn)爭(zhēng)這三條主線下發(fā)展起來(lái)的政治學(xué)、國(guó)際關(guān)系理論，基本上都是論證現(xiàn)狀性結(jié)構(gòu)合理化的知識(shí)體系。中國(guó)的發(fā)展會(huì)給既有世界秩序帶來(lái)什么影響，這是思考中國(guó)問題、建構(gòu)中國(guó)社會(huì)科學(xué)自主權(quán)的邏輯起點(diǎn)。要真正有效地認(rèn)識(shí)中國(guó)問題，必須要重構(gòu)既有知識(shí)體系，關(guān)注體制變遷的復(fù)雜性，從而發(fā)掘更符合現(xiàn)實(shí)、更具力度的分析性概念。

周光輝教授認(rèn)為，西方既有知識(shí)體系在解釋中國(guó)問題時(shí)面臨挑戰(zhàn)。要準(zhǔn)確理解集權(quán)體制下的權(quán)力制約，必須對(duì)其進(jìn)行重新定義，明確其在中國(guó)情境中究竟指什么。所謂“權(quán)力制約”，可以從權(quán)力分配、規(guī)則制定以及環(huán)境變化三種意義上去闡釋。對(duì)中國(guó)集權(quán)體制的研究，僅從政府角度切入是不夠的，必須要將黨權(quán)納入進(jìn)來(lái)分析，揭示黨政之間的互動(dòng)邏輯。同時(shí)，盡管關(guān)注體制變遷背后的經(jīng)濟(jì)邏輯具有啟發(fā)意義，但需要注意兩點(diǎn)：一是就中國(guó)而言，總體上還是政治主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)處于派生地位；二是經(jīng)濟(jì)解釋受限于分析層次。在地方層面，經(jīng)濟(jì)解釋具有一定的解釋力，但若置于全國(guó)層次，那么，還需要?dú)w結(jié)于政治邏輯。

余遜達(dá)教授指出，研究集權(quán)體制下的權(quán)力制約問題，必須注意以下幾點(diǎn)：第一，需要更準(zhǔn)確地了解西方知識(shí)體系，避免斷章取義。就美國(guó)而言，行政集權(quán)與法律集權(quán)并行，且以法律集權(quán)為主。按照狄龍法的要求，凡是地方自治，都必須在州法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。這實(shí)際上是一種先集中后分權(quán)的治理體系。分權(quán)也并非完全分立，而是一種既分屬不同部門，又跨越不同部門的狀態(tài)。無(wú)論是西方還是中國(guó)，總的趨勢(shì)都是政府?dāng)U權(quán)。有些西方學(xué)者有意放大了權(quán)力配置體系中的民主成分，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)學(xué)界可能走向一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。第二，不僅要關(guān)注分工，更要關(guān)注整合。人類社會(huì)是由各種群體所構(gòu)成的總?cè)?，群體需要分工，同時(shí)也需要整合，才能實(shí)現(xiàn)有效發(fā)展。伴隨著分工的深化，整合的需要也會(huì)愈發(fā)顯著。對(duì)于一種體制而言，能否實(shí)現(xiàn)有效整合，也是評(píng)價(jià)其合理性與否的重要維度。黨國(guó)體制對(duì)整合的追求，或許能說(shuō)明其在現(xiàn)階段的合理性所在。第三，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，而相應(yīng)的糾偏機(jī)制主要包括：一是任期制，定期調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使的程序化、民主化；三是集體領(lǐng)導(dǎo)制；四是及時(shí)制定和修改文件規(guī)定以回應(yīng)民意。當(dāng)然，問題也是存在的，包括透明度不高、法律邊界模糊，等等。第四，在方法論上，中觀方法有助于解釋發(fā)展問題，但就政治體制問題而言，更適合于運(yùn)用系統(tǒng)方法。同時(shí)，還要運(yùn)用歷史長(zhǎng)焦距的觀察，這樣更有助于發(fā)現(xiàn)新命題。

周紅云研究員指出，要把概念說(shuō)清楚，關(guān)鍵在于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)?？陀^、細(xì)致地描述現(xiàn)實(shí)是提煉和修正理論的前提。國(guó)內(nèi)政治學(xué)研究，不僅要關(guān)注宏大理論，更要注重經(jīng)驗(yàn)實(shí)證。無(wú)論是集權(quán)體制，還是權(quán)力制約，要避免這些概念的模糊性，就必須立足于對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的揭示。另外，對(duì)權(quán)力的制約，源于對(duì)權(quán)利的尊重和保障。不管政府官員，還是社會(huì)民眾，其基本權(quán)利如果難以有效保障，事實(shí)上就談不上對(duì)權(quán)力的制約。如今，隨著公民社會(huì)不斷成長(zhǎng)，公眾權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化已成不可阻擋的趨勢(shì)，這將是對(duì)權(quán)力運(yùn)行形成約束的關(guān)鍵。

胡稅根教授認(rèn)為，從制度視角出發(fā)，探究集權(quán)體制下的權(quán)力制約，需要關(guān)注以下幾個(gè)問題：第一，集權(quán)體制可能存在的路徑依賴問題；第二，權(quán)力制約的動(dòng)力機(jī)制，關(guān)鍵在于利益的分配；第三，所謂集中力量辦大事，可能僅僅是高速率，而未必是真正的高效率；第四，需要制約的關(guān)鍵對(duì)象，是黨政系統(tǒng)的“一把手”；第五，民主集中制是一種工具化的民主；第六，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，究竟是消解了權(quán)力，還是強(qiáng)化了權(quán)力。

總體而言，此次工作坊直面當(dāng)前中國(guó)政治體制改革的制度性難題，即尋求一種與黨國(guó)體制相兼容的權(quán)力制約與監(jiān)督體系，是一場(chǎng)難得的思想盛宴。經(jīng)過高質(zhì)量的學(xué)術(shù)對(duì)話和思想交鋒，參會(huì)學(xué)者達(dá)成如下共識(shí)：既有知識(shí)體系已經(jīng)不足以充分解釋當(dāng)前中國(guó)政治體制變遷中的諸多現(xiàn)實(shí)問題，因此，未來(lái)的研究工作必須立足中國(guó)實(shí)踐，細(xì)致描述現(xiàn)象、客觀認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)真實(shí)問題并著力將問題知識(shí)化。伴隨知識(shí)體系的逐步重構(gòu)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于中國(guó)政治體制的演化邏輯與發(fā)展趨勢(shì)，將會(huì)有嶄新的認(rèn)識(shí)。

(責(zé)任編輯：黃鵬進(jìn))

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“腐敗傳染的動(dòng)因、機(jī)制及其治理研究”(17NDJC223YB)的階段性成果。

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1243(2017)02-0092-005

作者：毛益民，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院博士，主要研究方向：區(qū)域治理與廉政建設(shè)；曹偉，浙江省社會(huì)主義學(xué)院博士，主要研究方向：協(xié)商民主與地方治理創(chuàng)新。郵編：310018