楊秀麗，武菲菲，謝文娜，程禹

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱150030）

精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府行為、困境及對(duì)策研究*

楊秀麗，武菲菲，謝文娜，程禹

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱150030）

在精準(zhǔn)扶貧過程中，我國實(shí)行以政府為主導(dǎo)的扶貧開發(fā)模式，地方政府承擔(dān)不可或缺的責(zé)任，同時(shí)也接受來自各方的挑戰(zhàn)。針對(duì)不同時(shí)期，地方政府采取不同扶貧方式，扶貧效果顯著。精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，研究地方政府行為特點(diǎn)，分析其面臨困境，通過地方政府行為方式轉(zhuǎn)變，探索擺脫困境對(duì)策，推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧工作發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧；政府行為；行為轉(zhuǎn)變

一、引言

黨的十八屆五中全會(huì)提出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，到2020年實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，解決區(qū)域性整體貧困，這是我國“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，減貧和脫貧是政府的職責(zé)，政府在精準(zhǔn)扶貧中擔(dān)任政策制定者與執(zhí)行者、組織關(guān)系協(xié)調(diào)者、資金提供者與分配者、政策監(jiān)督管理者的角色。如何定位政府作用和角色會(huì)直接影響扶貧工作成效。

根據(jù)主體可將扶貧活動(dòng)分為政府扶貧和社會(huì)扶貧，目前我國扶貧工作主要為政府主導(dǎo)模式，政府是扶貧工作中最大供給者和實(shí)踐者。實(shí)質(zhì)上，政府扶貧是通過重新分配部分社會(huì)公共資源，調(diào)節(jié)無勞動(dòng)能力或缺乏生產(chǎn)資料的貧困者資源再次配給過程。加強(qiáng)扶貧活動(dòng)中基層政府行為研究，對(duì)于完成扶貧目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)貧困者真正脫貧致富具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

習(xí)總書記明確提出精準(zhǔn)扶貧理念后，學(xué)術(shù)界對(duì)此展開大量研究。一是對(duì)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的闡釋。汪三貴等（2015）從政府關(guān)于精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行的相關(guān)政策中界定，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是通過對(duì)貧困人口有針對(duì)性的幫扶，從根本上達(dá)到可持續(xù)脫貧目標(biāo)；黃承偉等（2015）從國家扶貧治理角度，提出精準(zhǔn)扶貧實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群，最終目的是使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富并提高生活質(zhì)量。梁土坤（2016）進(jìn)一步闡述新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧可從五個(gè)維度理解，分別是精準(zhǔn)扶貧的基本前提是差異性、核心要義是精準(zhǔn)性、總體要求是系統(tǒng)性、本質(zhì)屬性是發(fā)展性、精準(zhǔn)扶貧的政策底線是托底性。二是對(duì)精準(zhǔn)扶貧困境的研究，主要集中在扶貧識(shí)別機(jī)制不精準(zhǔn)（鄧維杰，2014）、扶貧資金整合困難（王國勇，2015，陳清華等，2017）、精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐存在成本高、效率低、損害貧困人口的自主性（劉輝武，2016）、精準(zhǔn)扶貧缺乏統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)（莫光輝，2017）等問題。三是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧面臨的困境分析其原因，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧缺乏法律制度保障（楊秀麗，2016；何平，2017）、村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足（萬江紅，2016）、農(nóng)村的“空心化”使治理主體嚴(yán)重缺乏，村民自治主體缺位、農(nóng)村社會(huì)問題增多（萬秀麗，2017）。四是針對(duì)精準(zhǔn)扶貧脫貧面臨的新問題，提出科學(xué)建議。唐鈞（2016）、黃承偉等（2015）認(rèn)為，治貧戰(zhàn)略成功與否，首先確立精準(zhǔn)治貧戰(zhàn)略，通過扶貧資源有效使用，提高貧困對(duì)象生活質(zhì)量，減少貧困人口和消除貧困，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治貧的最終目的。汪三貴等（2015）、賈文龍（2015）和楊建文等（2015）提出創(chuàng)新精準(zhǔn)治貧幫扶措施，提升精準(zhǔn)扶貧績效是關(guān)鍵。將扶貧項(xiàng)目的審批和管理權(quán)限下放至縣，注重因地制宜地開發(fā)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧到戶，在推行項(xiàng)目到戶過程中，必須明確貧困戶盈利模式。杜志雄（2015）、李延（2016）、李祥（2016）和莫光輝（2017）提出完善精準(zhǔn)治貧的管理體制，要建立扶貧對(duì)象管理體制、建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)管體制、健全扶貧績效考評(píng)制度、強(qiáng)化扶貧隊(duì)伍建設(shè)。

國內(nèi)學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)及政治學(xué)角度研究精準(zhǔn)扶貧涵義、作用、存在問題及成因等，在國家扶貧治理、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行及精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、資金等方面提出建議。但對(duì)于政府這一特殊主體在精準(zhǔn)扶貧過程中應(yīng)做什么，怎么做，扮演什么角色，以及如何規(guī)范政府行為等問題缺少系統(tǒng)而深入的研究，因此有必要從政府行為視角深入研究精準(zhǔn)扶貧。

二、不同扶貧階段政府行為表現(xiàn)

政府一直是扶貧開發(fā)制度和政策的制定者和實(shí)踐者。改革開放后，我國政府將扶貧開發(fā)工作納入日程，頒布實(shí)施一系列有針對(duì)性的扶貧政策，并取得顯著效果。不同扶貧階段，政府行為也不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（一）1978～1985年，政府以經(jīng)濟(jì)體制的變革大規(guī)模緩解貧困

自1978年改革開放，隨著大規(guī)模體制改革，政府在貧困地區(qū)管理上同樣步入改革扶貧階段，開始出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和小規(guī)模區(qū)域扶貧。此時(shí)政府扶貧工作主要依靠變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的大范圍展開，取代過去集體經(jīng)營制度，極大調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，在短時(shí)間內(nèi)幫助大量農(nóng)村貧困人口解決溫飽、實(shí)現(xiàn)脫貧。政府也開始利用專項(xiàng)資金，如“支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”等扶持部分極端貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到1985年，貧困人口從2.5億人減至1.25億人，農(nóng)村貧困人口比例從30.7%降至14.8%。

但經(jīng)濟(jì)快速增長也導(dǎo)致地區(qū)間或農(nóng)戶間貧富差距擴(kuò)大，貧困人口更加邊緣化，這一階段政府尚未設(shè)立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，甄別貧困戶缺乏統(tǒng)一的收入標(biāo)準(zhǔn)，僅憑直觀印象，“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨”的“三不戶”成為貧困人口標(biāo)志，導(dǎo)致扶貧工作陷入第一次困境。

（二）1986～2000年，政府實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃、有組織的區(qū)域性瞄準(zhǔn)為主的開發(fā)式扶貧

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長不再自動(dòng)導(dǎo)致貧困人口減少，從1986年開始的八年間，政府開始正視扶貧問題，將貧困標(biāo)準(zhǔn)量化，按一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)村人均收入和以縣為單位的財(cái)政收支情況劃分貧困縣和貧困人口。成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志扶貧開發(fā)階段的開始。這一階段政府行為的主要表現(xiàn)是在經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)上安排專項(xiàng)扶貧資金，鼓勵(lì)農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；行政策略上，通過放寬地區(qū)間遷移限制，調(diào)整貧困縣劃定標(biāo)準(zhǔn)等宏觀政策予以支持。同時(shí)，改革上一階段粗放式的扶貧模式，建立以投資開發(fā)推進(jìn)扶貧工作的方針。開發(fā)階段扶貧工作取得重大成績，截至1993年底，農(nóng)村貧困人口由1.25億人減至8 000萬人左右，農(nóng)村貧困人口占比同比降至8.7%。

1994～2000年，扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期。大規(guī)模開發(fā)扶貧基本解決大多數(shù)貧困人口溫飽問題，但西部地區(qū)因歷史遺留問題及資源匱乏，利用大規(guī)模、同一性投資開發(fā)方式難以脫貧。因此，政府扶貧開發(fā)行為進(jìn)入艱難的攻堅(jiān)階段。這一時(shí)期的目標(biāo)要求集中人力、物力、財(cái)力，用7年左右時(shí)間，解決貧困人口基本溫飽問題，實(shí)現(xiàn)2000年基本消除農(nóng)村的絕對(duì)貧困狀態(tài)。這一階段政府行為的特點(diǎn)為指向性開發(fā)扶貧，政府在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面明確提出加快中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，同時(shí)，較大幅度增加扶貧資金，以貼息貸款和以工代賑等為主加大扶貧基金的投放量，五年間增加1.6倍。這一階段“八七扶貧攻堅(jiān)”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，截至2000年，我國貧困人口降至9 422萬人，農(nóng)村貧困人口占比降至3.7%，下降一倍有余。按計(jì)劃目標(biāo)，基本在21世紀(jì)初解決大多數(shù)貧困人口溫飽問題，一定程度消滅絕對(duì)貧困。

這一階段實(shí)踐證明，將扶貧到戶與區(qū)域扶貧政策結(jié)合，對(duì)緩解農(nóng)村貧困具有積極意義。這一時(shí)期，我國扶貧開發(fā)工作發(fā)生深刻變化，從直接救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向創(chuàng)造就業(yè)等開發(fā)式扶貧方式；由以地區(qū)為主劃定扶持方向的方式向扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)貧困人口轉(zhuǎn)變。

（三）2001～2020年，政府實(shí)行定點(diǎn)扶貧為主

21世紀(jì)開始，扶貧工作完成攻堅(jiān)階段任務(wù)后，農(nóng)村貧困人口從地區(qū)分布轉(zhuǎn)向貧困縣、鄉(xiāng)為主的零星、點(diǎn)狀分布，地域更偏僻，自然環(huán)境更惡劣，如高寒山區(qū)、干旱沙漠地區(qū)及部分少數(shù)民族聚居區(qū)。當(dāng)?shù)刎毨丝诙囿w現(xiàn)為缺乏勞動(dòng)能力的老弱婦孺，大規(guī)模開發(fā)式扶貧方式已不適用于此階段扶貧實(shí)踐?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2001—2010年）的頒布，標(biāo)志扶貧工作進(jìn)入定點(diǎn)扶貧階段。政府扶貧工作重點(diǎn)與瞄準(zhǔn)對(duì)象做出重大調(diào)整，對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等重點(diǎn)對(duì)象定點(diǎn)扶貧，推出扶貧到村的重要舉措，通過以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)方式將扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)覆蓋到非重點(diǎn)縣貧困村。同時(shí)，加大貧困地區(qū)勞動(dòng)力輸出和培訓(xùn)的政策力度，強(qiáng)調(diào)參與式扶貧，要求地方政府注重發(fā)展貧困地區(qū)教科文衛(wèi)事業(yè)，通過政策引導(dǎo)將部分發(fā)展成本過高或根本難以開發(fā)的地區(qū)貧困人口轉(zhuǎn)移至相關(guān)城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)。截至2010年底，農(nóng)村貧困人口降至2 688萬人，貧困發(fā)生率2.8%。為進(jìn)一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，2011年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2011—2020年）提出目標(biāo)，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。

減貧難度會(huì)隨貧困人口減少而遞增，扶貧投入效益則反向遞減，這使當(dāng)前扶貧階段問題更具復(fù)雜性和矛盾性。首先，定點(diǎn)扶貧的政府行為方式，雖減貧效果顯著，但整村推進(jìn)過程中，部分貧困群體面臨社會(huì)排斥，表現(xiàn)為整體扶貧資金的分配和使用附帶條件，不滿足發(fā)展條件的貧困戶和低收入戶被排斥在外，項(xiàng)目投資實(shí)施過程中要求貧困農(nóng)戶自籌配套資金參與相關(guān)扶持項(xiàng)目，而無能力配套的貧困農(nóng)戶被排斥在外。其次，整村推進(jìn)難度較大，不適用于所有貧困村，扶持對(duì)象準(zhǔn)確性有待商榷，一些貧困村落未在扶貧過程中受到優(yōu)待。最后，普惠式扶貧政策不利于解決相對(duì)貧困問題，缺失瞄準(zhǔn)剩余貧困人口機(jī)制，使貧困戶受益程度不及非貧困戶，反而客觀上加大貧困差距分化。

三、精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府行為特點(diǎn)及困境

（一）精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為特點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧針對(duì)剩余貧困人口特點(diǎn)，是對(duì)以往扶貧內(nèi)容的總結(jié)深化和提升創(chuàng)新，也是做好減貧工作收尾階段的工作方案。通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核精準(zhǔn)配置扶貧資源，逐步建立精準(zhǔn)扶貧體系，發(fā)揮政府工作長效機(jī)制，為2020年消滅貧困、實(shí)現(xiàn)全面小康奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)，要求地方政府行為相應(yīng)作出改變。

1.針對(duì)性

從政策精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶到精準(zhǔn)管理，體現(xiàn)政府在制定和實(shí)施扶貧政策時(shí)，因地區(qū)、環(huán)境、文化、致貧原因等因素不同，針對(duì)貧困對(duì)象個(gè)體需求，按需實(shí)行差異化幫扶，尤其是在高山高寒地區(qū)和民族地區(qū)的政策制定上更具針對(duì)性。

2.考核性

精準(zhǔn)扶貧成為各級(jí)政府“頭號(hào)民生工程”，重點(diǎn)考核地方政府扶貧責(zé)任落實(shí)情況及扶貧成效，綜合考核扶貧工作隊(duì)和具體責(zé)任人開展扶貧工作狀況，考核前期扶貧對(duì)象識(shí)別、具體幫扶措施及扶貧過程管理是否實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)有效，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處。嚴(yán)格考核黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部完成減貧增收任務(wù)情況。

3.實(shí)效性

精準(zhǔn)扶貧制定詳細(xì)的扶貧考核標(biāo)準(zhǔn)和脫貧期限，各級(jí)政府嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)和期限完成扶貧任務(wù)。通過驗(yàn)收貧困戶脫貧效果，貧困戶家庭是否有穩(wěn)定增收來源，人均收入是否越過貧困線，均有明確衡量指標(biāo)。逐步建立以考核結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的激勵(lì)作用，根據(jù)評(píng)估結(jié)果改進(jìn)和完善精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、陽光扶貧、廉潔扶貧。

（二）精準(zhǔn)扶貧中地方政府面臨困境

1.精準(zhǔn)識(shí)別難

地方政府在扶貧過程中的瞄準(zhǔn)對(duì)象由區(qū)域向貧困村和貧困戶轉(zhuǎn)變，貧困戶的確定在過去基層推選的基礎(chǔ)上，增設(shè)市縣政府抽調(diào)專人突擊核查環(huán)節(jié)。通過信息化建設(shè)，將貧困戶信息匯總上報(bào)，建檔立卡，相關(guān)數(shù)據(jù)上傳至扶貧工作管理系統(tǒng)，年度審核實(shí)時(shí)更新動(dòng)態(tài)管理。原來自上而下的政府扶貧方式從精準(zhǔn)識(shí)別開始轉(zhuǎn)變?yōu)槭∈邪殃P(guān)，縣鄉(xiāng)做主的管理模式，省級(jí)政府負(fù)責(zé)將貧困人口和貧困村規(guī)模逐級(jí)向下分解到村到戶，并負(fù)責(zé)市縣兩級(jí)部門人員培訓(xùn)和監(jiān)督，縣鄉(xiāng)政府嚴(yán)格按建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象并落實(shí)、優(yōu)化和整合扶貧資源實(shí)施個(gè)性化管理。

貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別是扶貧工作首要任務(wù)。由于農(nóng)民家庭人口數(shù)量多、收入來源復(fù)雜、真實(shí)收入情況很難掌握，即使收入水平較高的家庭，因家中有學(xué)生或長期患病的人口，家庭花銷大大增加，生活水平比貧困戶還低。僅依據(jù)收入水平和國家貧困線確定貧困戶，易造成漏選、錯(cuò)選和難選，產(chǎn)生扶持對(duì)象識(shí)別難問題。2015年黑龍江省脫貧戶主要脫貧原因有兩個(gè)，一是外出務(wù)工，占脫貧原因的25%，二是低保五保，占脫貧原因的23.8%（余志剛，2016）。按收入水平標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民收入超出貧困標(biāo)準(zhǔn)，自然屬于脫貧之列，但農(nóng)村貧困人口收入超出貧困線，未必能完全解決吃穿住用行等困難，在基層執(zhí)行政策時(shí)，還應(yīng)考慮“兩不愁，三保障”要求。

2.個(gè)性化幫扶難

建立干部駐村幫扶制度，分析精準(zhǔn)識(shí)別中建檔立卡貧困戶致貧的真實(shí)原因，在每個(gè)村建立駐村幫扶工作隊(duì)，每個(gè)貧困戶明確一對(duì)一幫扶責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)政府扶貧工作由輸血到造血的轉(zhuǎn)變?？偟目?，精準(zhǔn)幫扶實(shí)際上是將政府扶貧行為具體化，改變由中央制定扶貧計(jì)劃，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行的方式，從貧困者角度出發(fā)，自下而上摸清貧困底數(shù)制定對(duì)應(yīng)計(jì)劃，再傳遞至中央形成政策支持以協(xié)調(diào)各方幫扶資源。

隨絕對(duì)貧困逐步緩解，相對(duì)貧困問題多元化，由原來單一收入貧困演變?yōu)槲幕蜕鐣?huì)等多方面貧困。黑龍江省共28個(gè)貧困縣，占全省132個(gè)縣（市）區(qū)數(shù)量的21.21%，貧困人口“多、廣、深”，2015年貧困人口為138.36萬人，占全省鄉(xiāng)村貧困人口的65.39%，致貧原因依次為因病、因?yàn)?zāi)、因缺土地、因殘、因?qū)W等，其中因1種因素致貧的貧困戶占72.29%，2種因素致貧占22.64%，3種及以上因素致貧僅占5.07%（杜國明等，2016）。致貧原因不同，制定精準(zhǔn)幫扶具體措施應(yīng)要考慮不同貧困戶不同幫扶需求（丁文恩，2017）?，F(xiàn)實(shí)中按政策要求做到“致貧原因多樣化、扶貧政策多樣化”面臨一些困境，扶貧措施針對(duì)性不強(qiáng)，一些地方重村輕戶，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視對(duì)貧困個(gè)體的扶持；一些地方不注重激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)展生產(chǎn)、依靠勞動(dòng)致富，而是依靠政府無償救濟(jì)，依賴最低生活保障。

3.建立長效機(jī)制難

精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的中心工作，從上到下高度重視，層層落實(shí)責(zé)任。要求地方政府開展精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)樹立全局觀，扶貧同時(shí)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。精準(zhǔn)扶貧工作由過去政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)、專家指導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的新模式，制定多維度貧困測算方法以解決遺留的漏貧、返貧、被脫貧等難題，將過去“大水漫灌”扶貧方式轉(zhuǎn)變成為“精細(xì)滴灌”。

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)需要長期考查和評(píng)估、在實(shí)現(xiàn)脫貧后仍需追蹤和反饋的持久工作，必須建立長效機(jī)制以確保運(yùn)行。然而實(shí)際工作中，國家頒布的扶貧政策與地方各級(jí)政府執(zhí)行力存在差異?；鶎又匾暢潭鹊?，具體工作落實(shí)不到位。部分地方扶貧機(jī)構(gòu)力量薄弱，扶貧資金短缺。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)惠及民生的宏觀政策，需整合社會(huì)資源，方可發(fā)揮最大效力。目前，執(zhí)行實(shí)施這項(xiàng)政策的主體主要是政府，社會(huì)力量參與不足，未形成扶貧合力。

四、精準(zhǔn)扶貧過程中調(diào)整地方政府行為的對(duì)策

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧復(fù)雜性和持久性特點(diǎn)，在扶貧攻堅(jiān)中政府行為應(yīng)做出必要調(diào)整。完善扶貧機(jī)制，注重扶貧長效性。

（一）完善識(shí)別機(jī)制，科學(xué)確定貧困人口

1.整合數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)識(shí)別貧困人口

各方數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱是貧困人口識(shí)別難的主要原因之一。精準(zhǔn)識(shí)別人口時(shí)，各地區(qū)致貧原因多樣，需將多方指標(biāo)數(shù)據(jù)加入權(quán)重。因此，一方面應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等平臺(tái)，整合各級(jí)政府及關(guān)部門數(shù)據(jù)，形成大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，精確統(tǒng)計(jì)貧困人口基本信息，及時(shí)更新數(shù)據(jù)平臺(tái)信息，確保后期追蹤、反饋及考核。另一方面，綜合考慮多方面因素，根據(jù)各地區(qū)情況，借鑒國際組織人口可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)識(shí)別貧困人口，既識(shí)別真正貧困人口，也識(shí)別處于貧困邊緣的人口。此外，實(shí)行再次識(shí)別制度，如一年后再次精準(zhǔn)識(shí)別，確保無遺漏人口，防止返貧現(xiàn)象。

2.應(yīng)用定量方法，不拘泥以線識(shí)別方法

目前，我國識(shí)別貧困人口方法主要以線劃定，即國家貧困線以下為貧困人口。判定貧困人口時(shí)，類似于房屋結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力人口及土地面積等靜態(tài)指標(biāo)無法揭示目標(biāo)群體真實(shí)情況，判定者多以詢問、觀察等傳統(tǒng)定性方法識(shí)別，存在很多弊病。因此，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，不能僅以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，需通過概率計(jì)算，科學(xué)預(yù)測貧困分布區(qū)間，擴(kuò)大貧困識(shí)別范圍。提高識(shí)別主體素質(zhì)，借助計(jì)量分析、建模技術(shù)等定量方法，科學(xué)分析目標(biāo)群體貧困程度，有效識(shí)別貧困人口。

（二）創(chuàng)新幫扶機(jī)制，科學(xué)實(shí)施個(gè)性化扶貧措施

1.建立個(gè)性化扶貧決策機(jī)制

我國貧困地區(qū)分布具有很強(qiáng)的地域性，共有11個(gè)集中連片特殊貧困區(qū)域，還有許多分散的貧困地區(qū)，各地貧困原因和特點(diǎn)不同。因此，貧困地區(qū)個(gè)性化扶貧措施應(yīng)因地制宜，根據(jù)本地區(qū)貧困成因等實(shí)際情況合理精準(zhǔn)扶貧。決策前政府應(yīng)實(shí)地考察貧困地區(qū)情況，充分了解相關(guān)情況后，廣泛征求意見，通過科學(xué)決策制定個(gè)性化幫扶決策。

2.創(chuàng)新政府扶貧組織運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧工作主要由地方政府，企業(yè)和民間社會(huì)組織參與較少。因此，政府應(yīng)創(chuàng)新組織運(yùn)行機(jī)制，采用PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)有機(jī)結(jié)合。政府應(yīng)通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)，將企業(yè)技術(shù)、資本帶入貧困地區(qū)，發(fā)展貧困區(qū)域經(jīng)濟(jì)，在此基礎(chǔ)上建立長效持久的個(gè)性化扶貧機(jī)制。

3.強(qiáng)化個(gè)性化幫扶資金監(jiān)管機(jī)制

在扶貧資金管理上，應(yīng)建立精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)授信基金，賦予企業(yè)和貧困者更多公平分配和靈活支配的權(quán)利。加大縣級(jí)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投入力度，讓市縣地方政府能夠靈活、精準(zhǔn)支配資金扶持貧困戶發(fā)展，為地方各級(jí)政府個(gè)性化幫扶措施提供更有力的資金支持。此外還應(yīng)強(qiáng)化扶貧資金管理監(jiān)督，確保扶貧資金投放至扶貧項(xiàng)目上，優(yōu)化和提高扶貧資金使用效率。

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Dilemma Faced by Local Government Behavior and Relevant Countermeasures in the Process of Targeted Poverty Alleviation

YANG Xiuli,WU Feifei,XIE Wenna,CHENG Yu
（School of Resources and Environment,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

In the process of precision poverty alleviation,China adopts the government-led poverty alleviation and development model.Local governments bear the indispensable responsibilities,and the challenges from all the aspects.At different times,local governments have adopted different approaches to carry on poverty alleviation,which has significant effects on poverty alleviation.With precision poverty alleviation coming into the stage of tackling tough,this paper focused on the local government behavior characteristics and analyzed some trouble they faced.Through changing the way of local government behavior,the paper aimed to find the regular pattern of getting out of the trouble and applied it into the poverty alleviation work to promote the long-term development of precision poverty alleviation.

precision poverty alleviation;governmental behavior;behavior change

F323.8

A

1674-9189（2017）04-0055-06

*

項(xiàng)目來源：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（16BJY169）；黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12C053）。

楊秀麗（1973-），女，博士，副教授，研究方向：貧困治理、社會(huì)保障理論與實(shí)踐、公共政策分析。