黃承偉 王 猛

(1.國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心，北京 100028； 2.青島大學政治與公共管理學院，山東青島 266061)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.05.001

2017-09-04

國家社會科學基金重大項目(2016MSJ054)；教育部重大項目(16JZD025)

黃承偉(1965—)，廣西欽州人，男，國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任，研究員，從事減貧與發(fā)展研究。

“五個一批”精準扶貧思想視閾下多維貧困治理研究

黃承偉1王 猛2

(1.國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心，北京 100028； 2.青島大學政治與公共管理學院，山東青島 266061)

貧困的多維性決定了貧困治理主體和治理手段的多元化。精準扶貧思想通過“五個一批”的制度設計，實現(xiàn)了扶貧項目安排的精準化，并驗證了多維貧困治理理論的正確性。在分析驗證“五個一批”扶貧思想建構于多維貧困理論、環(huán)境決定論、治理理論及內(nèi)源性發(fā)展理論等基礎之上，體現(xiàn)了公共政策的精準性和靶向性，具有理論高度，同時又完全符合“四個全面”戰(zhàn)略布局和中華民族偉大復興的時代要求。在河南蘭考精準扶貧、精準脫貧的案例中，“五個一批”精準扶貧思想與微觀情景變量進行了有效結合，實現(xiàn)了公共政策產(chǎn)出績效的最大化，助推了蘭考縣脫貧摘帽目標的實現(xiàn)。

“五個一批”；精準扶貧；多維貧困治理；河南蘭考

一、引 言

由于致貧原因的復雜性和多維性[1]，由于救濟式和開發(fā)式扶貧后剩余貧困人口在居住分散、人口流動性大、個人自我發(fā)展能力不均衡、所處外部環(huán)境不同等因素，導致扶貧任務多元化[2]57。應社會經(jīng)濟變化趨勢及其相應的貧困演變規(guī)律，2013年習近平總書記高屋建瓴地提出了精準扶貧思想，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會提供了戰(zhàn)略指引?！熬珳史鲐殹彼枷雰?nèi)容豐富，涵蓋了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核等貧困治理的全流程。其中，“精準幫扶是對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進行扶持。”[2]58為實現(xiàn)精準幫扶，需要在脫貧措施上實現(xiàn)精準化。2015年習近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”上明確提出了“五個一批”的精準脫貧措施，即“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”“易地搬遷脫貧一批”“生態(tài)補償脫貧一批”“發(fā)展教育脫貧一批”和“社會保障兜底一批”?！拔鍌€一批”脫貧舉措并非扶貧措施的任意組合，而是建構于對貧困人口致貧原因的精準識別之上，是在精準分析貧困治理相關理論的基礎上，結合我國貧困治理實踐提出的扶貧措施。筆者擬通過對“五個一批”精準扶貧思想的剖析，探索思想背后的理論意涵，從理論到實踐層面論證其在貧困治理實踐中的科學性和有效性。

二、“五個一批”精準扶貧思想的理論來源

“五個一批”精準扶貧思想的提出建構于對過去大規(guī)模扶貧開發(fā)模式的反思和對貧困治理理論的發(fā)展基礎之上，特別是多維貧困治理理論所內(nèi)含的對致貧原因的多維性分析和治理主體的多元化問題，為“五個一批”提供了堅實的理論基礎。

1.“五個一批”精準扶貧思想歸因于貧困的多維性

“精準扶貧”不同于傳統(tǒng)的救濟式和區(qū)域開發(fā)式的扶貧思路，其精準性首先體現(xiàn)在“扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到可持續(xù)脫貧的目標。”[3]147其中，對致貧原因的多維性分析是題中之意，在此基礎上形成具有針對性的多維貧困治理措施是關鍵。傳統(tǒng)上，貧困被視為是經(jīng)濟貧困的一維概念，“只要人們的貨幣收入高于貧困線，那么其在所有其他方面的福利水平都可以得到滿足”[4]，這種一維性的貧困概念，主要適用于社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，即人們的生活在廣度和深度上都主要集中在生理需求的階段。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和社會分工的推進，個人需求層次越發(fā)多元化，因此，貧困在表現(xiàn)形式上也出現(xiàn)層次性。當人們自身的能力不能滿足自身需求的時候，就出現(xiàn)了獲得食物、住房、醫(yī)療和教育等“可行能力”[5]受限的問題，從而使貧困概念從一維性向多維性變遷，即“貧困意味著福利的丟失, 是一個多維的概念, 除收入外, 它還包括許多非貨幣的維度, 如教育、健康、住房以及公共物品的獲得等?！盵6]在此基礎上，貧困治理技術或手段的多維性也成為必然選擇。當然，此時的貧困多維性不僅局限于個人的微觀層面，還體現(xiàn)在貧困的中觀和宏觀要素方面?！拔鍌€一批”精準扶貧思想一方面從個人的微觀視角考察了個人及家庭貧困的原因，對癥下藥，如“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”“發(fā)展教育脫貧一批”和“社會保障兜底脫貧一批”主要通過“制定貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺專項政策，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等；加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞；完善農(nóng)村最低生活保障制度，對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底?！盵7]通過精準分析導致個人和家庭微觀層面的貧困因素，分別從產(chǎn)業(yè)、教育和社會保障3個維度開展精準幫扶，“針對貧困家庭的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙?！盵3]147

2.貧困治理中的環(huán)境變量與“五個一批”精準扶貧思想的相關性

“易地搬遷脫貧一批”“生態(tài)補償脫貧一批”從貧困的外部環(huán)境入手，突出了環(huán)境決定論或生態(tài)論觀點。地理環(huán)境決定論強調(diào)地理空間環(huán)境對社會經(jīng)濟文化以及政治制度的產(chǎn)生和發(fā)展產(chǎn)生重要的作用，如孟德斯鳩強調(diào)“人類受多種事物的支配，就是：氣候、宗教、法律、施政的準則、先例、風俗、習慣。”[8]305其中，“氣候的影響是一切影響中最有力的影響?！盵8]311雖然地理環(huán)境決定論在某些方面夸大了地理環(huán)境對社會、制度等建構的影響，但是地理環(huán)境決定論并非否定其他因素在社會發(fā)展過程中的作用，只是指明了在分析社會、文化、政治制度的時候不可以忽視地理環(huán)境因素的重要作用，“地理環(huán)境決定論也沒有否定生產(chǎn)力中人的社會歷史作用……相反，地理環(huán)境決定論還從物、從勞動對象、從自然地理環(huán)境的社會歷史作用的高度認識和詳細闡述上, 豐富了歷史唯物主義?！盵9]有關地理環(huán)境對貧困的影響，主要可以通過兩種方式：

一是作為生存條件的地理環(huán)境。由于貧困地區(qū)多位于自然條件相對艱苦的區(qū)域，“我國14個集中連片的特困地區(qū)內(nèi)，居住著絕大多數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，基本生存的自然條件差、基礎設施落后。”[10]這種惡劣的自然環(huán)境限制了民族地區(qū)貧困人口人力資本邊際效益的遞增，導致在社會經(jīng)濟活動過程中產(chǎn)生了大量的沉淀成本。

二是作為生產(chǎn)力要素的地理環(huán)境。地理環(huán)境不僅作為外部環(huán)境因素影響著人類歷史的發(fā)展，同時也作為生產(chǎn)力要素的一部分，參與了人類生產(chǎn)力的創(chuàng)造活動。汪曉文等基于空間貧困視角，分析了地理環(huán)境因素作為生產(chǎn)力要素對甘肅地區(qū)貧困產(chǎn)生所造成的影響，由于甘肅所處的地理位置位于干旱少雨且自然災害頻發(fā)的地段，限制了土地和自然環(huán)境作為生產(chǎn)力要素所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，從而限制了當?shù)刎毨丝诘拿撠毰冃11]。地理環(huán)境作為自變量影響著貧困的形成，因此在精準扶貧過程中，需要將其吸納到扶貧系統(tǒng)工程中。通過精準識別貧困地區(qū)致貧的原因，分析不利的地理環(huán)境因素并對癥下藥、因地制宜、分類施策，進而做到真扶貧、扶真貧、真脫貧，如在“易地搬遷脫貧一批”和“生態(tài)補償脫貧一批”中，提出“對居住在生存條件惡劣、生態(tài)脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程；國家實施的退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等重大生態(tài)工程，在項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜，提高貧困人口參與度和受益水平?！盵7]

3.治理理論突出貧困人口在貧困治理中的參與性

在認識到貧困原因的多維性的同時，如何消除貧困就成為重中之重，對于此問題，基本的共識在于在減貧中引入“治理”理念，通過治理主體的多元化、治理手段多層次性和治理向度的雙向性等，改變傳統(tǒng)的單主體的單向度減貧及“大水漫灌式”減貧，實現(xiàn)減貧領域福利多元的供給。羅茨強調(diào)治理的多中心性，“政府的任務是使社會—政治活動具有能動性，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務的安排。”[12]斯托克從政府和其他權力主體之間的關系入手，認為“治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引；而政府的能力和責任均在于此?！盵13]在治理的基礎上，王名則認為社會共治是實現(xiàn)全面深化改革的重要路徑，其認為社會共治強調(diào)主體的多元化、協(xié)商民主的運行機制以及社會共享的奮斗目標[14]?？梢姡卫砝碚撝饕槍鹘y(tǒng)的管理，強調(diào)政府與其他治理主體共享社會治理的目標并應用到減貧領域，強調(diào)貧困治理不同于傳統(tǒng)的政府壟斷減貧資源實現(xiàn)減貧目標的模式，后者的減貧戰(zhàn)略的實踐路徑主要依靠科層制的組織體系，由上而下單向度地向下供給減貧制度、物質(zhì)資源及人力資源等，貧困治理則強調(diào)貧困治理的多維性，即減貧不再僅僅是政府以縣為單位，給貧困縣政策和支持，更多的是通過在精準識別的基礎上，因戶施策和因人施策。例如，“五個一批”強調(diào)貧困人口在貧困治理中的主體性作用，在發(fā)展生產(chǎn)和易地搬遷中都將貧困人口能力建設作為重點。

4.脫貧的根本標志在于貧困人口的內(nèi)源性發(fā)展

“政府扶貧對于解決大面積、集中性貧困問題卓有成效，市場扶貧則在專業(yè)性和效率方面更有優(yōu)勢。”[15]156但是，隨著區(qū)域開發(fā)實現(xiàn)減貧目標現(xiàn)實基礎的弱化，缺少貧困人口自主性參與的扶貧政策出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”風險，即脫貧和返貧的反復、貧困標簽的資源化、貧困人口的內(nèi)生動力缺失等等。如何調(diào)動貧困人口的內(nèi)生動力，實現(xiàn)貧困家庭和貧困地區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展是精準扶貧新時期實現(xiàn)全面脫貧的關鍵。內(nèi)源性發(fā)展理論出現(xiàn)在20世紀70年代，是建立在對傳統(tǒng)外源性開發(fā)理論或現(xiàn)代化理論批判的基礎之上，強調(diào)地區(qū)居民在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境教育、醫(yī)療、社會福利和文化等方面發(fā)展中的主體性作用。在貧困治理語境下，“農(nóng)村貧困治理的終極目標在于，通過多種有效的扶貧手段和扶貧項目，貧困地區(qū)最終能夠走上內(nèi)源性的發(fā)展路徑……通過外源性發(fā)展要素的激勵實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展，是當前農(nóng)村貧困治理中的難點，也是檢驗農(nóng)村貧困治理成效的關鍵指標?！盵16]

三、“五個一批”扶貧思想的鮮明特征及實現(xiàn)路徑

改革開放以來，我國在扶貧過程中根據(jù)宏觀社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和中觀區(qū)域需求等因素，形成了完整的扶貧模式，即在扶貧區(qū)域選擇方面，構建以區(qū)域瞄準為選擇機制；在扶貧公共政策制定方面，形成以政府為主導的制度供給格局；在扶貧主體方面，組建以政府為主，其他市場和社會主體為輔的扶貧團隊；在扶貧措施方面，形成以救助和開發(fā)為特點的扶持措施。這種扶貧模式，在我國改革開放初期、“八七扶貧攻堅計劃”和第一個“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”實施期間，有效地從面上減少了我國貧困人口的總量，一定程度上增強了政府的貧困治理能力和扶貧人口的脫貧能力。根據(jù)制度變遷理論，當外部環(huán)境或組織內(nèi)部需求發(fā)生變化時，制度出現(xiàn)以“內(nèi)卷化”為特點的路徑依賴和以“迭代”為特點的制度變遷時，當制度作為因變量，面對外部社會經(jīng)濟形式和內(nèi)部貧困人口需求的變化時，制度變遷就會成為新時期扶貧工作的主要方向。

通過頂層設計的方式，我國的扶貧政策實現(xiàn)了向“精準扶貧”的制度變遷。習近平總書記從扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準6個方面對精準扶貧的內(nèi)容進行了精辟論述，為精準扶貧理論的實踐提供了指引。其中，“項目安排精準”主要體現(xiàn)在扶貧對象精準識別出來之后，根據(jù)每個貧困戶致貧的不同原因，有針對性地安排扶貧項目，“由于致貧原因的綜合性和差異性，扶貧項目也必須是綜合性的，需要短期和長期扶持項目相結合，項目在貧困戶之間也會有明顯的差異。”[17]為此，習近平總書記提出“五個一批”扶貧戰(zhàn)略思想。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧：構建脫貧的發(fā)展機制

雖然Sen提出了多維貧困理論，拓展了貧困治理內(nèi)涵與外延，但經(jīng)濟貧困依然是貧困治理的主要議題，針對經(jīng)濟性貧困，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是主要路徑。為此，“五個一批”精準扶貧思想首先闡述了“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的扶貧理念，強調(diào)“制定貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺專項政策，統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等?！盵7]在推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧的過程中，精準化是關鍵，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局因地區(qū)而異、因村而異，充分尊重貧困村和貧困戶在產(chǎn)業(yè)選擇中的自主權，避免了政府由于壟斷扶貧政策供給和扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所導致的扶貧工作與貧困村、貧困戶能力不匹配的問題。根據(jù)內(nèi)源性發(fā)展理論，貧困人口是脫貧的主力軍，構建起內(nèi)源性脫貧愿望和能力是外部扶貧主體的主要工作。但是，由于社會分工及個人在專業(yè)知識方面的短板，為實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展，需要對貧困人口進行組織化訓練，這種組織化主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈構建。由于合作社是一種基于特殊專業(yè)的集體組織，不同于綜合性合作社，難以在組織內(nèi)部產(chǎn)生內(nèi)聚力，社員的集聚更多地依賴于現(xiàn)實利益，因此，傳統(tǒng)的合作社容易對貧困戶形成集體排斥。當精準扶貧與合作社組合在一起之后，合作社除了傳統(tǒng)的集體行動功能之外，被賦予了貧困治理的特殊使命，“一方面，將產(chǎn)業(yè)扶貧專項資金和精準扶貧項目對接農(nóng)民合作社，遴選吸納貧困農(nóng)戶數(shù)量較大、幫助貧困農(nóng)戶持久脫貧效果顯著的合作社作為重點扶持對象；另一方面，將扶持合作社發(fā)展的專項資金也與精準扶貧的治理目標相結合，鼓勵合作社降低門檻，承擔起幫扶貧困農(nóng)戶的社會責任，吸納貧困農(nóng)戶加入合作社，以組織化載體實現(xiàn)貧困的市場化機制治理?！盵18]此外，政府積極推動在貧困地區(qū)引入市場化機制，培育龍頭企業(yè)，形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，“政府主導下市場化扶貧形式是多種多樣的，既有傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧、勞務輸出扶貧、金融扶貧等模式，也有近年來出現(xiàn)的政府與社會資本合作、政府購買服務、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧等新形式?！盵15]159

2.易地扶貧搬遷和生態(tài)扶貧：構建脫貧的可持續(xù)生態(tài)機制

在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，致貧的原因更多地體現(xiàn)在脆弱的生態(tài)環(huán)境和惡劣的地理環(huán)境上，“由于自然環(huán)境先天脆弱和資源不合理利用所導致的生態(tài)貧困，極易衍生出其他貧困，如收入貧困、人類貧困、信息貧困，嚴重影響著區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展?！盵19]在我國，貧困地區(qū)很多處于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，“國家扶貧重點縣均位于我國的生態(tài)脆弱地區(qū)，且均呈現(xiàn)出不同程度的生態(tài)脆弱性。其中，10%的扶貧重點縣呈現(xiàn)中度生態(tài)脆弱性，38%的縣呈現(xiàn)極強的生態(tài)脆弱性，52%的縣呈現(xiàn)強度生態(tài)脆弱性?！盵20]于是在精準扶貧的推進過程中，需要準確識別不同的致貧原因，對于因自然環(huán)境而導致的貧困人口脫貧能力弱的問題，需要尊重自然環(huán)境的發(fā)展規(guī)律。對此，“五個一批”扶貧思想正是基于環(huán)境決定論的理念，強調(diào)環(huán)境對人類活動的客觀作用，對于就地脫貧困難的情況，通過易地搬遷脫貧一批，對生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)進行生態(tài)補償。其中，“易地搬遷脫貧一批”主要是“對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施異地扶貧搬遷工程?！盵7]“生態(tài)補償脫貧一批”強調(diào)“國家實施的退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等重大生態(tài)工程，在項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜，提高貧困人口參與度和受益水平。”[7]

3.教育扶貧：構建脫貧的家庭增能機制

“發(fā)展教育脫貧一批”強調(diào)通過實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)的教育，阻斷貧困代際間傳遞。根據(jù)生命周期理論，社會成員在其生命發(fā)展的不同階段受到的影響具有向下一階段傳遞的特性，即生命周期具有內(nèi)在關聯(lián)性，若想阻斷貧困在代際間的傳遞，則更多地需要關注對貧困家庭子女的受教育權利，只有在貧困家庭子女的生命發(fā)展早期階段提前介入，通過國家教育經(jīng)費向貧困地區(qū)和基礎教育的傾斜，才能實現(xiàn)教育對受教育對象的增能，進而增強貧困家庭子女在未來發(fā)展階段能夠獲得擺脫貧困的知識和技能。此外，“發(fā)展教育脫貧一批”也是通過對貧困家庭人力資本的一種投資。根據(jù)舒爾茨提出的人力資本理論，農(nóng)村貧困問題的根源不在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率的低下，也不在于傳統(tǒng)要素的儲蓄和投資率低于最優(yōu)水平，而在于缺少對農(nóng)民人力資源的投入，因此，擺脫貧困需要向貧困的農(nóng)民及貧困農(nóng)民子女的教育進行投資，“向農(nóng)民孩子投資的收益率如何呢？除了始終完全依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素的社會，以及拒絕利用經(jīng)濟刺激和機會去實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的社會，初等教育的收益大概是很高的。除了某些例外，盡管教育的內(nèi)容有缺點而且人民的壽命較短，收益率仍然是高的。”[21]

4.社會保障扶貧：構建脫貧社會安全網(wǎng)機制

“社會保障兜底脫貧一批”作為“五個一批”的最后內(nèi)容，承擔著兜底性功能，其作用對象主要集中在“對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭”，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷、生態(tài)補償和教育脫貧等方式，到2020年能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)行貧困標準下貧困人口中的大部分人脫貧，對于剩余的完全或部分喪失勞動能力的人群，則需要通過社會保障政策兜底的方式，保證貧困群眾不掉隊。

四、“五個一批”精準扶貧思想的蘭考實踐

“五個一批”精準扶貧思想為貧困治理提供了頂層設計，如何將思想轉(zhuǎn)化為具體的實踐，是檢驗精準扶貧的標準，也是精準扶貧思想的題中之意。河南蘭考案例為“五個一批”精準扶貧思想作了很好的注釋。

第一，“三位一體”產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧。“三位一體”強調(diào)政府、市場和社會共同參與蘭考的精準扶貧進程。在推進貧困治理的過程中，需要明確不同權力主體間的權力邊界，同時通過授權和構建以信任為基礎的社會網(wǎng)絡，形成協(xié)同式貧困治理機制。首先，蘭考縣在扶貧過程中強化了黨和政府在扶貧中的領導地位，通過黨建和駐村工作隊工作，實現(xiàn)政府在農(nóng)村社區(qū)的有效嵌入，構建縣—鄉(xiāng)—村的縱向扶貧資源傳遞渠道，從而為實現(xiàn)精準扶貧打下了堅實的組織基礎；其次，通過減稅、補貼、資金扶持等激勵機制，充分發(fā)揮市場組織在農(nóng)村社區(qū)貧困治理中的作用，解決農(nóng)村社區(qū)勞動力過剩問題；再次，通過組建農(nóng)村合作社、特色種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等方式賦權和增能，增強貧困人口的脫貧意愿和能力，實現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展。

第二，“焦裕祿精神”下的生態(tài)扶貧。蘭考縣生態(tài)環(huán)境脆弱，在焦裕祿精神的鼓舞和感召下，蘭考縣始終把加快林業(yè)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)扶貧的主要內(nèi)容。尤其是在建設生態(tài)文明的基礎上，為推動林業(yè)效益的最大化，凸顯林業(yè)在全縣“三年脫貧、七年小康”的作用，圍繞林業(yè)生態(tài)縣建設，實現(xiàn)林業(yè)以短期經(jīng)濟效益為主向生態(tài)與經(jīng)濟效益并重轉(zhuǎn)變；圍繞林業(yè)種植結構調(diào)整，實現(xiàn)單純木材生產(chǎn)向多元化發(fā)展的轉(zhuǎn)變；圍繞加強林業(yè)隊伍建設，實現(xiàn)由管理型向輕管理重服務的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；圍繞發(fā)展壯大林產(chǎn)工業(yè)，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)向縣域經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變等，這些都會成為有效的政策選擇[22]。這種以生態(tài)保護為出發(fā)點的扶貧方式，正是“五個一批”中“生態(tài)補償脫貧一批”的最好注釋。

第三，教育扶貧阻斷貧困代際傳遞。貧困地區(qū)受限于自身發(fā)展能力和資源稟賦，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和教育發(fā)展的選擇項中，更容易傾向于對前者的資源投入，余廣俊通過對蘭考農(nóng)村社區(qū)教育問題的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：教育經(jīng)費的不足制約了農(nóng)村教育發(fā)展；農(nóng)村教育結構不合理，導致要素間的功能失衡；農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入增長放緩，缺乏推動和支持農(nóng)村教育持續(xù)發(fā)展的能力；農(nóng)村教育資源廣泛，但優(yōu)質(zhì)教育資源不足[23]。為此，蘭考縣在精準扶貧理念的指導下，認識到教育對于貧困家庭脫貧效果的可持續(xù)發(fā)展方面具有重要意義。通過建檔立卡貧困家庭學生進行學習和生活補助以及發(fā)展職業(yè)教育等方式，實踐了“發(fā)展教育脫貧一批”的精準扶貧思想。

第四，社會保障兜底構筑精準脫貧最后防線。正如Sen所強調(diào)的，貧困在于能力貧困，由于貧困人口中存在發(fā)展能力差異，對于那些因身體健康、家庭、年齡等因素造成的脫貧能力低下的人群，社會保障政策是實現(xiàn)貧困人口全面脫貧的最后保障。蘭考縣提出：對脫貧能力差的貧困群眾，實行政策兜底，著力推動扶貧政策與城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、臨時救助、醫(yī)療救助等政策的無縫銜接、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，確保脫貧道路上不落一村、不漏一戶、不少一人。在兜底的政策設計方面，包括精準設計低保政策、精準設計臨時救助政策、整合醫(yī)療資金、特困對象救助等內(nèi)容，為實現(xiàn)政策靶向的精準化，構建了動態(tài)管理機制、評估糾錯機制、精準脫貧驗證機制等。

蘭考案例在實踐精準扶貧的思想過程中，認識到貧困治理的多維性，通過前期對致貧原因的精準識別，在精準幫扶階段將多維貧困治理思想內(nèi)化于扶貧公共政策的設計中，根據(jù)蘭考在產(chǎn)業(yè)、教育、生態(tài)、社會保障等方面的短板，分別制定不同的政策，并通過農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生動力激活和外部資源下沉的機制，確保蘭考順利實現(xiàn)了全面脫貧的目標。

五、結論與討論

“五個一批”精準扶貧思想為本文分析提供了理論依據(jù)?；趯κ杖胫獾呢毨Ф嗑S性分析，指出精準扶貧與傳統(tǒng)扶貧模式的一個最大變化在于承認貧困不再僅僅是物質(zhì)的貧困，更多的是發(fā)展能力的貧困，因此，在扶貧措施的精準化方面，需要對癥下藥。對于具有發(fā)展能力的貧困戶，政府可以改變傳統(tǒng)的單兵作戰(zhàn)模式，嘗試將市場組織和社會組織卷入貧困治理之中，實現(xiàn)治理主體的多元化，發(fā)揮市場組織和社會組織在信息捕獲、個性化定制、貧困人口增能等方面的優(yōu)勢；對于因自然環(huán)境限制，難以通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)方式實現(xiàn)脫貧的“生態(tài)貧困戶”需要通過易地搬遷和生態(tài)補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)貧困戶脫貧和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的雙重目標；為有效阻斷貧困在代際間的傳遞，教育扶貧是最為有效的機制，也是實現(xiàn)全面脫貧后建成小康社會的重要基石；最后，對于通過上述幾種方式難以適用的貧困群體，則需要通過社會保障兜底的方式，保障貧困人口基本的生存權利。

“五個一批”精準扶貧思想并不是扶貧政策的隨機組合，而是一種動態(tài)組合，每個貧困地區(qū)可以根據(jù)自身的現(xiàn)實需求進行政策的重組和選擇，其重要的時代意義不在于具現(xiàn)化了精準幫扶的手段，而是為了闡明貧困的多維性，警示扶貧不再是單一工具的使用，傳統(tǒng)的“大水漫灌”式扶貧降低了公共資源的有效性，因此需要將多維貧困治理內(nèi)化于思想和政策之中，實現(xiàn)扶真貧和真扶貧。

河南蘭考2017年宣布脫貧摘帽，其成功實踐為“五個一批”精準扶貧思想的實踐提供了范例。筆者分析發(fā)現(xiàn)，“五個一批”扶貧思想在實踐中能夠很好地嵌入微觀情景之中，這不僅增強了政府治理貧困的能力，同時，通過市場化機制和公益慈善機制成功地實現(xiàn)了貧困治理主體的多元化。此外，通過賦權和增能，增強了貧困家庭自我發(fā)展的內(nèi)生動力，這些措施不僅幫助蘭考成功實現(xiàn)整體脫貧的攻堅目標，同時也為全面建成小康社會提供了方法論指導。

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D632.1;F323.8

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1671-4970(2017)05-0001-05

(責任編輯：吳 玲)