蔣小翼

(1.武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072；2. 國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430072)

南海島礁建設(shè)的國(guó)際環(huán)境法律義務(wù)解析

蔣小翼1，2

(1.武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072；2. 國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心， 湖北 武漢 430072)

中國(guó)在南海地區(qū)南沙群島海域的島礁建設(shè)活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境影響引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中并沒(méi)有對(duì)島礁建設(shè)活動(dòng)的環(huán)境要求作出具體規(guī)定，卻對(duì)各國(guó)施加了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般性義務(wù)、合作以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。由于公約本身的局限性，導(dǎo)致中國(guó)在南沙島礁建設(shè)中的海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般義務(wù)具有不確定性。因此，論題將從國(guó)際法角度研判和解讀中國(guó)在南海的島礁建設(shè)活動(dòng)是否符合相關(guān)的國(guó)際環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、需要承擔(dān)何種海洋環(huán)境保護(hù)和保全的義務(wù)，為中國(guó)在南海島礁建設(shè)活動(dòng)的順利開(kāi)展和完善提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

南海；南沙群島；島礁建設(shè)；海洋環(huán)境保護(hù)；《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

近年來(lái)，圍繞國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的南海問(wèn)題呈現(xiàn)出愈演愈烈、日益復(fù)雜的趨勢(shì)，尤其是中國(guó)在南沙群島海域的島礁建設(shè)活動(dòng)引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。中國(guó)在南海進(jìn)行島礁建設(shè)的主要活動(dòng)為島礁擴(kuò)建及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，關(guān)于南海問(wèn)題法律研究的焦點(diǎn)在海洋劃界、海洋權(quán)益以及海域管轄權(quán)的法理依據(jù)等基本問(wèn)題上，而具體針對(duì)南海島礁建設(shè)的研究主要集中在南海島礁的法律地位及島礁建設(shè)的合理合法性兩方面，對(duì)建設(shè)過(guò)程中可能涉及到的國(guó)際環(huán)境法律問(wèn)題重視不足并缺乏相關(guān)的研究。

域外主流媒體和學(xué)術(shù)界關(guān)注并持續(xù)報(bào)道中國(guó)在南海島礁建設(shè)的進(jìn)度并指責(zé)中國(guó)的島礁建設(shè)破壞了環(huán)境，損毀了生態(tài)系統(tǒng)。尤其是美國(guó)美中經(jīng)濟(jì)和安全評(píng)論委員會(huì)在2016年4月發(fā)布的一份題為《中國(guó)在南海島礁建設(shè)：損害海洋環(huán)境、影響以及國(guó)際法》的報(bào)告中指出：中國(guó)的島礁建設(shè)對(duì)珊瑚礁造成了毀滅性的損害，并對(duì)該海域的漁業(yè)帶來(lái)了負(fù)面的影響，嚴(yán)重違反了國(guó)際法的相關(guān)規(guī)定[1]。中國(guó)外交部多次就南沙島礁建設(shè)的問(wèn)題進(jìn)行表示，認(rèn)為進(jìn)行島礁建設(shè)是中國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事，是完全符合國(guó)際法的，也不會(huì)對(duì)南海的海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞[2]。只是中國(guó)目前尚未完全公開(kāi)對(duì)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)和影響的評(píng)價(jià)信息，也尚未有系統(tǒng)詳盡的法理闡釋，這未免難以充分回應(yīng)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)在南海進(jìn)行島礁建設(shè)的環(huán)境影響的質(zhì)疑。

因此，本文將從國(guó)際法角度研判和解讀中國(guó)在南海的島礁建設(shè)活動(dòng)是否符合相關(guān)的國(guó)際環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，需要承擔(dān)何種海洋環(huán)境保護(hù)和保全的義務(wù)，從而為中國(guó)在南海島礁建設(shè)活動(dòng)的順利開(kāi)展和完善提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

一、中國(guó)在南海島礁建設(shè)活動(dòng)及其環(huán)境問(wèn)題的重要性

自2013年9月開(kāi)始，中國(guó)陸續(xù)在南海南沙群島的赤瓜礁、東門(mén)礁、華陽(yáng)礁、南薰礁、永暑礁、美濟(jì)礁和渚碧礁七個(gè)島礁開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模的島礁建設(shè)工程。主要方式為利用“絞吸式挖泥船”設(shè)備*“絞吸式挖泥船”是利用轉(zhuǎn)動(dòng)著的絞刀絞松河底或海底的土壤，與水泥混合成泥漿。絞刀鉆頭的旋轉(zhuǎn)齒像在海底或礁石上鑿出的齒印，使土壤、巖石和礁石斷裂并進(jìn)行提取，經(jīng)過(guò)吸泥管吸入泵體并經(jīng)過(guò)排泥管送至排泥區(qū)。這種原料可從船尾輸送到幾公里外的填海區(qū)域，然后沉積到島礁上形成陸地。進(jìn)行填海造地，并在擴(kuò)建的島礁上修建和完善跑道、燈塔、通訊設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施。

島礁建設(shè)并非新鮮事物，在屬于本國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的島礁上填海造地，本質(zhì)上屬于人為添附，是國(guó)際法所允許的一種領(lǐng)土變更的方式[3]。從古至今，并不缺乏廣泛地利用填海造地這種人為添附的方式以擴(kuò)展領(lǐng)土或基于現(xiàn)有島礁開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)例。比如，荷蘭為世界上地勢(shì)最低的國(guó)家，從13世紀(jì)開(kāi)始大規(guī)模填海造地、修筑攔海大壩，以防止國(guó)土面積被海水不斷侵蝕及至淹沒(méi)；日本在其所屬最南端的沖之鳥(niǎo)礁更是將填海造地用至極致；英國(guó)興建人工島嶼的歷史始于19世紀(jì)60年代；美國(guó)邁阿密所專屬的星星島(Star Island)于20世紀(jì)20年代由陸軍工程兵團(tuán)建造，洛杉磯為了金門(mén)國(guó)際展于20世紀(jì)30年代修建了珍寶島(Treasure Island)；2001年阿聯(lián)酋迪拜斥巨資修建全砂石結(jié)構(gòu)的人工島嶼“棕櫚島”就是最近的一個(gè)例子。在南海周邊國(guó)家中，馬來(lái)西亞、菲律賓和越南都曾經(jīng)在南海相關(guān)島礁上進(jìn)行填海和擴(kuò)建活動(dòng)，修建機(jī)場(chǎng)和軍事設(shè)施等。馬來(lái)西亞甚至將南海的彈丸礁經(jīng)過(guò)陸域吹填擴(kuò)展成為巨大的人工島，并將其建設(shè)成為著名的旅游度假勝地。此外，除了文萊以外的其他南海周邊國(guó)家與地區(qū)*中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)際控制著太平島，島上有駐軍和機(jī)場(chǎng)。均在各自控制的島礁上進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并部署了常規(guī)部隊(duì)，移駐了居民[4]。

從環(huán)境保護(hù)的角度上講，填海造地的方式可能會(huì)對(duì)海洋的生態(tài)造成損害，因而需要被審慎地權(quán)衡和使用，甚至有少數(shù)國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境而在國(guó)內(nèi)法上對(duì)填海造地行為施加了某種限制[5]。但從合法性角度而言，國(guó)際法并無(wú)禁止國(guó)家實(shí)施填海造地行為的規(guī)定。而中國(guó)在南海島礁建設(shè)的環(huán)境影響面臨巨大壓力可能源于以下幾個(gè)方面的原因：

1.南海區(qū)域在政治、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境方面都有別于其他海域。目前在南海部分海域的島礁和相應(yīng)的管轄區(qū)域都存在有爭(zhēng)議的主權(quán)或管轄權(quán)主張。因而，在南海島礁的任何建設(shè)活動(dòng)都具有高度的政治敏感性，從而引起國(guó)際社會(huì)的密切關(guān)注。由于南海具有重要的戰(zhàn)略地位以及事關(guān)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)，中國(guó)在南海島礁的建設(shè)活動(dòng)被相關(guān)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)為是中國(guó)正在試圖加緊控制南海。

2.中國(guó)在南海進(jìn)行島礁建設(shè)活動(dòng)的速度和規(guī)模都是前所未有的。在短短幾年里，中國(guó)填海造地的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他南海周邊國(guó)家?guī)资甑拿娣e。據(jù)美國(guó)國(guó)防部門(mén)在2015年的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)僅在過(guò)去的一年半中增加出2 000英畝的新的島礁面積，而包括越南、馬來(lái)西亞和菲律賓在內(nèi)的其他國(guó)家在過(guò)去的幾十年內(nèi)所增加的所有陸地面積不超過(guò)100英畝[6]。中國(guó)速度在震驚世界的同時(shí)，也把國(guó)際社會(huì)的目光集中到了島礁建設(shè)上。

3.南海海域的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有獨(dú)特性。大多數(shù)人關(guān)注的是南海的經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略意義，據(jù)估計(jì)南海蘊(yùn)含75億桶的石油，以及作為連接太平洋和印度洋的海上重要通道，每年可帶來(lái)5萬(wàn)億美金的貿(mào)易金額，而很少有人注意到該地區(qū)擁有世界上76%的珊瑚物種(大約500種)以及世界上37%的珊瑚魚(yú)種(大約2 500種)[7]。中國(guó)在南海的島礁建設(shè)活動(dòng)區(qū)域的珊瑚礁正好代表著世界上最重要生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境，該海域的物種豐富程度和澳大利亞大堡礁相當(dāng)。然而，珊瑚礁對(duì)海洋環(huán)境的要求很高，任何環(huán)境因子如海水溫度、光線、海水鹽度、噪音污染等的改變都可能會(huì)引起珊瑚蟲(chóng)死亡，從而引起珊瑚白化。因而，中國(guó)在該海域的島礁建設(shè)活動(dòng)被認(rèn)為將給海洋生物多樣性帶來(lái)嚴(yán)重的威脅。

4.中國(guó)多次強(qiáng)調(diào)對(duì)南海部分島礁進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)的主要目的是為完善島礁的相關(guān)功能，更好地履行中方在防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、氣象觀測(cè)、環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等方面承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)[8]。但是并沒(méi)有完全正面回應(yīng)其對(duì)履行環(huán)境保護(hù)和防止海洋環(huán)境損害的義務(wù)的國(guó)際質(zhì)疑，可能也是引起國(guó)際社會(huì)持續(xù)猜疑的原因之一。

盡管中國(guó)并不是唯一進(jìn)行填海造地和島礁擴(kuò)建的國(guó)家，但是中國(guó)在南海進(jìn)行島礁建設(shè)的規(guī)模和速度、該海域的生物多樣性、南沙群島對(duì)整個(gè)海域生態(tài)的重要性以及南海重要的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略地位，使得國(guó)家的行動(dòng)受到了特別的關(guān)注。中國(guó)在南海島礁建設(shè)中面臨著保護(hù)海洋環(huán)境以及防止海洋環(huán)境進(jìn)一步惡化的重要挑戰(zhàn)。

二、島礁建設(shè)的國(guó)際環(huán)境法律規(guī)定

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)為中國(guó)南海島礁建設(shè)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)提供了最基本的法律依據(jù)?！豆s》被認(rèn)為是目前最全面、最完整的國(guó)際海洋法律框架，對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全構(gòu)成了法律制度中一個(gè)重要的部分，其重要性不僅體現(xiàn)在序言中，在《公約》的所有章節(jié)中都有體現(xiàn)，并且還規(guī)定了海洋環(huán)境專章，其中涉及島礁建設(shè)環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)的相關(guān)規(guī)定主要包括以下幾個(gè)類型：

(一)對(duì)島礁建設(shè)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

《公約》對(duì)島礁建設(shè)中的人工島嶼建設(shè)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，賦予了沿海國(guó)建造人工島嶼的權(quán)利，同時(shí)也對(duì)建設(shè)過(guò)程中可能產(chǎn)生的環(huán)境影響作出了限制性規(guī)定。如第60條和第80條規(guī)定了沿海國(guó)可以在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和大陸架上，以及所有國(guó)家可以在公海上建造人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)。第208條和第214條規(guī)定沿海國(guó)應(yīng)制定和執(zhí)行法律和規(guī)章以及采取其他必要措施，以防止、減少和控制在其管轄下的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)對(duì)海洋環(huán)境的污染。

《公約》僅對(duì)人工島嶼這一類型的島礁活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定，主要是為了使沿海國(guó)能夠從事經(jīng)濟(jì)性開(kāi)發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力等自然能源活動(dòng)，或者鉆探開(kāi)采海底礦床所進(jìn)行的人工島嶼建設(shè)[9]。而中國(guó)在南海島礁的建設(shè)活動(dòng)是在現(xiàn)存島礁的基礎(chǔ)上進(jìn)行的擴(kuò)建行為，《公約》對(duì)此類活動(dòng)并沒(méi)有明確的限制或禁止性規(guī)定，也缺乏相關(guān)具體的海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。

(二)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般性規(guī)定

有關(guān)海洋環(huán)境的實(shí)質(zhì)性規(guī)定構(gòu)成了《公約》的第12部分，其中包括第192條“各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境”的一般義務(wù)。該義務(wù)具體在第12部分的后續(xù)條款被進(jìn)一步說(shuō)明，其中包括第194條以及按照《公約》第237條所構(gòu)想的參照于其他國(guó)際公約的明確義務(wù)。

第194條提及“海洋環(huán)境污染”，根據(jù)《公約》第1條中的術(shù)語(yǔ)解釋，指的是“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚(yú)和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響”。該條具體規(guī)定了“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施”。其中第5款特別針對(duì)“稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng),以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種的生存環(huán)境”。第237條規(guī)定：《公約》關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定不影響其他特別公約和協(xié)定所規(guī)定的特定義務(wù)，這些特定義務(wù),應(yīng)依符合《公約》的一般原則和目標(biāo)的方式履行。

雖然第192條表述籠統(tǒng)，但明確地對(duì)締約國(guó)施加了義務(wù)，其具體內(nèi)容則由第12部分的其他條款和其他國(guó)際法規(guī)的適用規(guī)則闡明。首先，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)和保全義務(wù)的一般性規(guī)定的適用范圍?！豆s》第193條規(guī)定了各國(guó)開(kāi)發(fā)其自然資源的主權(quán)權(quán)利，并同時(shí)規(guī)定“按照其保護(hù)和保全海洋環(huán)境的職責(zé)”；第194條第2款進(jìn)一步規(guī)定，各國(guó)應(yīng)確保在其管轄或控制下的活動(dòng)不致使其他國(guó)家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保其所造成的污染不致擴(kuò)大到主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外。該規(guī)定是國(guó)際環(huán)境法中國(guó)家資源開(kāi)發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則的具體體現(xiàn)，這也成為國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域最基本的一項(xiàng)權(quán)利。涉及環(huán)境保護(hù)的所有國(guó)際法律規(guī)定都體現(xiàn)了該原則，要求各國(guó)確保在其管轄和控制范圍內(nèi)的活動(dòng)要尊重其他國(guó)家和國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。

可以認(rèn)為第192條規(guī)定的一般義務(wù)覆蓋了在國(guó)家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域以及國(guó)家管轄權(quán)之外的區(qū)域，但是兩者對(duì)環(huán)境義務(wù)的要求卻不同。各國(guó)按照國(guó)內(nèi)環(huán)境政策和法律開(kāi)發(fā)自然資源所產(chǎn)生的影響一般局限在國(guó)家主權(quán)范圍內(nèi)，通常情況下，其他國(guó)家無(wú)權(quán)干涉，但是一旦國(guó)內(nèi)的環(huán)境影響對(duì)其他國(guó)家及其環(huán)境以及不屬于任何國(guó)家管轄范圍之內(nèi)的環(huán)境造成損害，就可能產(chǎn)生國(guó)際責(zé)任。其次，這種一般義務(wù)的延伸，既是指“保護(hù)”海洋環(huán)境免受未來(lái)?yè)p害，也包括維持及改善當(dāng)前狀況的“保全”。其內(nèi)容涵蓋采取主動(dòng)措施的積極義務(wù)來(lái)保護(hù)和保全海洋環(huán)境，且通過(guò)邏輯推演，同樣包括不惡化海洋環(huán)境的負(fù)面義務(wù)。因此，各國(guó)在開(kāi)展大規(guī)模建設(shè)活動(dòng)時(shí)，有一個(gè)積極防止或至少減輕對(duì)環(huán)境顯著危害的責(zé)任。

《公約》第237條則表明了對(duì)該一般義務(wù)的解釋可以參照其他多邊環(huán)境保護(hù)條約的特定規(guī)定，如《生物多樣性公約》《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》等。而且這些條約也提供了第194(5)條下義務(wù)的內(nèi)容，即關(guān)于保護(hù)和保全“稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)”以及“為有滅絕危險(xiǎn)的物種提供生存環(huán)境”而采取必要的措施。

(三)進(jìn)行合作的規(guī)定

《公約》第12部分還包括涉及合作的第194條第1款，要求各國(guó)使用“切實(shí)可行”方法，并“盡力”協(xié)調(diào)防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的政策和措施。第197條要求各國(guó)應(yīng)考慮區(qū)域的特點(diǎn)，在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。第123條對(duì)半封閉海域的沿岸國(guó)的合作作出了具體規(guī)定，其中包括“各國(guó)應(yīng)盡力”協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開(kāi)發(fā)以及協(xié)調(diào)行使和履行在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)。該條考慮了獨(dú)特的區(qū)域性地物，其中包括基本的生物和生態(tài)重要性與南海天然脆弱的珊瑚生態(tài)系統(tǒng)。

國(guó)際合作已經(jīng)成為國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，是國(guó)際環(huán)境法的基石，不僅表現(xiàn)在國(guó)際環(huán)境法的一些制度和措施、多邊和雙邊條約中，也體現(xiàn)在涉及環(huán)境問(wèn)題的司法判例中。對(duì)于海洋環(huán)境保護(hù)而言，國(guó)際合作具有特別重要的意義。

國(guó)際海洋法法庭在多個(gè)場(chǎng)合認(rèn)可合作保護(hù)和保全海洋環(huán)境的重要作用。比如國(guó)際海洋法法庭在愛(ài)爾蘭訴英國(guó)的MOX工廠案的臨時(shí)措施決定中強(qiáng)調(diào)“合作的義務(wù)是第12部分和一般國(guó)際法中防止海洋環(huán)境污染的一項(xiàng)基本原則”。國(guó)際法院在烏拉圭河紙漿廠案中，同樣承認(rèn)“通過(guò)協(xié)同合作……有關(guān)國(guó)家可以管理由一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家發(fā)起的計(jì)劃所可能帶來(lái)的環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)，從而阻止可能產(chǎn)生的環(huán)境破壞”。

(四)進(jìn)行環(huán)境影響監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的規(guī)定

《公約》規(guī)定了各國(guó)對(duì)可能產(chǎn)生海洋污染的活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)及進(jìn)行交流的義務(wù)。第204條要求各國(guó)盡其所能“估計(jì)和分析海洋環(huán)境污染的危險(xiǎn)或影響”，并保持監(jiān)視這些“準(zhǔn)許或從事”的活動(dòng)的影響，以確定是否有可能污染海洋環(huán)境。第205條要求各國(guó)應(yīng)發(fā)表或向有關(guān)國(guó)際組織提交環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果的報(bào)告。第206條對(duì)各種活動(dòng)的可能影響的評(píng)價(jià)作出了規(guī)定，要求“各國(guó)如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”，應(yīng)在“實(shí)際可行范圍內(nèi)”評(píng)價(jià)這些活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境可能造成的潛在影響，同時(shí)也應(yīng)交流這些評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告。

該義務(wù)是依據(jù)國(guó)際慣例法的一般義務(wù)，盡管該義務(wù)的具體范圍和內(nèi)容并不明確，但是至少應(yīng)該包含著兩個(gè)方面的要求，一是要求“盡可能切實(shí)可行地”去準(zhǔn)備一份環(huán)境影響評(píng)價(jià)，二是同樣也具有交流評(píng)價(jià)結(jié)果的義務(wù)。因而，“合理”和“在實(shí)際可行范圍內(nèi)”的說(shuō)法給予了國(guó)家自由裁量權(quán)，但是交流評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告的義務(wù)卻是絕對(duì)的和顯性的。

三、中國(guó)在南海島礁建設(shè)的國(guó)際環(huán)境法律義務(wù)

(一)海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般義務(wù)

部分學(xué)者對(duì)島礁主權(quán)歸屬是否與海洋環(huán)境義務(wù)規(guī)定的適用性相聯(lián)系問(wèn)題不明確，并認(rèn)為南海爭(zhēng)端的核心是領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，《公約》并不適用于主權(quán)和領(lǐng)土爭(zhēng)議，因此也就不應(yīng)適用于南海環(huán)境爭(zhēng)端的處理。另有部分學(xué)者則認(rèn)為南海島礁建設(shè)的國(guó)際環(huán)境法律義務(wù)并不涉及國(guó)家主權(quán)和海洋劃界的爭(zhēng)議，《公約》第12部分所述義務(wù)適用于所有國(guó)家，且對(duì)應(yīng)于所有海域的海洋環(huán)境，無(wú)論其在國(guó)家管轄范圍內(nèi)外。該義務(wù)的履行和承擔(dān)不依賴于任何特定地物的主權(quán)歸屬，并與在南海島礁上行使主權(quán)的事實(shí)并無(wú)關(guān)聯(lián)且在任何形式下都不取決于該主權(quán)。

筆者認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)皆有片面之處。誠(chéng)然，海洋環(huán)境問(wèn)題具有獨(dú)特性、生態(tài)整體性，可以不受?chē)?guó)家主權(quán)的限制，《公約》中所規(guī)定的海洋環(huán)境保護(hù)和保全的義務(wù)對(duì)應(yīng)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)和管轄外的海洋環(huán)境。但是該義務(wù)對(duì)行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之內(nèi)和之外的環(huán)境影響有著不同程度的要求，僅產(chǎn)生于國(guó)家行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之內(nèi)的環(huán)境義務(wù)要求多偏向于道義上的義務(wù)，而之外的環(huán)境義務(wù)則需要受到《公約》更多的約束，且以其他國(guó)家及其環(huán)境損害為前提。同時(shí)，《公約》僅將海域分為國(guó)家管轄范圍內(nèi)和行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外的海域，而疏于對(duì)尚存爭(zhēng)議海域的海洋環(huán)境損害作出任何規(guī)定，導(dǎo)致中國(guó)在南沙島礁建設(shè)中的海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般義務(wù)具有不確定性。在這種背景下，確定中國(guó)的國(guó)際環(huán)境法律義務(wù)的前提即為解決南海主權(quán)爭(zhēng)端。此外，鑒于南海珊瑚礁所代表的獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，中國(guó)在南沙島礁建設(shè)中的海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般義務(wù)只能通過(guò)第194條第5款關(guān)于保護(hù)和保全脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和生物的生存環(huán)境的規(guī)定得以明確?；蛘撸荒芤罁?jù)《公約》第237條的規(guī)定參照其他多邊環(huán)境保護(hù)條約的特定規(guī)定，其中《生物多樣性公約》規(guī)定的“保護(hù)生物多樣性是全人類共同關(guān)切的問(wèn)題”以及“各國(guó)有責(zé)任保護(hù)它自己的生物多樣性”。

(二)合作義務(wù)

依據(jù)《公約》規(guī)定，對(duì)于中國(guó)的島礁建設(shè)項(xiàng)目，中國(guó)應(yīng)負(fù)有與南海周邊國(guó)家進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作的義務(wù)。但是《公約》對(duì)于該合作義務(wù)的規(guī)定較為原則，“應(yīng)盡力”的主觀性表達(dá)方式致使對(duì)履行該義務(wù)的判斷缺乏統(tǒng)一、明確和客觀的標(biāo)準(zhǔn)。而且該義務(wù)的實(shí)施易于遭受外部因素的影響，比如政治動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)不景氣、各方之間的關(guān)系等因素都有可能影響合作的進(jìn)展和實(shí)際效果，以致于中國(guó)即使主觀上積極履行該義務(wù)，但實(shí)際履行程度與客觀效果均有可能受到現(xiàn)實(shí)因素的肘制與影響。

(三)進(jìn)行和交流環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)

依據(jù)《公約》的相關(guān)規(guī)定，島礁建設(shè)項(xiàng)目之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)和要求是非常明確和具體的。在具體的司法判例中，也進(jìn)一步明確了該義務(wù)。如2003年在馬來(lái)西亞訴新加坡關(guān)于新加坡在新山海峽及附近圍海造地案中，國(guó)際海洋法法庭曾要求雙方國(guó)家組建專家小組以評(píng)估圍海造地的環(huán)境影響。

我國(guó)于2002年通過(guò)實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，根據(jù)國(guó)內(nèi)的法律標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須“客觀、公開(kāi)、公正，綜合考慮對(duì)各種環(huán)境因素及其生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響”，另外，“國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與”，同時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估和環(huán)境監(jiān)測(cè)的具體要求和做法作出了特別規(guī)定。雖然，目前中國(guó)并沒(méi)有正式公布符合《公約》第206條要求或確實(shí)依據(jù)國(guó)內(nèi)法律標(biāo)準(zhǔn)而完成的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，但是也不能就此得出結(jié)論說(shuō)中國(guó)沒(méi)能進(jìn)行這樣一個(gè)評(píng)價(jià)，因?yàn)橹袊?guó)國(guó)家海洋局發(fā)布的研究報(bào)告*國(guó)家海洋局與2015年發(fā)布了《南沙島礁擴(kuò)建工程未對(duì)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)造成影響》和《南沙島礁擴(kuò)建工程不會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成破壞》的報(bào)告。顯示中國(guó)的島礁建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行過(guò)深入的環(huán)境研究，并且是符合嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的。

進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)估是否等同于實(shí)施了該義務(wù)，如果沒(méi)有對(duì)外發(fā)布和交流這些報(bào)告，是否會(huì)被認(rèn)定為違反了該標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)際社會(huì)上依然存在爭(zhēng)議。在修建道路案(尼加拉瓜訴哥斯達(dá)黎加)中，國(guó)際法院認(rèn)為哥斯達(dá)黎加對(duì)存在初步評(píng)價(jià)的說(shuō)法不等于“已經(jīng)提供了任何證據(jù)表明實(shí)際上進(jìn)行了這樣的初步評(píng)價(jià)”。就目前而言，中國(guó)未以其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)知曉的方式發(fā)布書(shū)面評(píng)價(jià)報(bào)告，已引起了相關(guān)國(guó)家的關(guān)注。

(四)人類發(fā)展的需要與環(huán)境的破壞

島礁建設(shè)并不一定與環(huán)境的保護(hù)和保全相違背。尤其是在全球氣候變化導(dǎo)致海平面上升、隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展以及島礁建造技術(shù)不斷成熟的背景下，創(chuàng)造性地開(kāi)發(fā)利用海洋資源，對(duì)現(xiàn)有島礁進(jìn)行擴(kuò)建是一種促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有效措施。中國(guó)進(jìn)行島礁建設(shè)，開(kāi)展建設(shè)港口、油庫(kù)、飛機(jī)跑道及填海造陸等行動(dòng)也主要是“為了改善駐島人員的工作和生活條件”以及加強(qiáng)海洋生態(tài)監(jiān)測(cè)、海洋氣象預(yù)報(bào)、船舶避風(fēng)、緊急搜救等方面的功能，對(duì)構(gòu)建南海海域救援機(jī)制有著重要的促進(jìn)作用。因此，島礁建設(shè)是科技進(jìn)步和人類智慧的結(jié)晶，積極開(kāi)發(fā)建設(shè)的同時(shí)還應(yīng)注意相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)和保全義務(wù)，以及做好環(huán)境影響評(píng)估和項(xiàng)目監(jiān)測(cè)，以可持續(xù)的方式進(jìn)行島礁建設(shè)活動(dòng)。

四、對(duì)島礁建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)與保全的若干建議

海洋環(huán)境面臨著日益嚴(yán)重的危害，對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全構(gòu)成了《公約》法律制度中的一個(gè)重要部分。國(guó)際法也對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作出了較高的要求，然而《公約》是各國(guó)長(zhǎng)期協(xié)商從而妥協(xié)的產(chǎn)物，因而不可避免地具有一定的概括性和模糊性。《公約》中并沒(méi)有對(duì)島礁建設(shè)活動(dòng)的環(huán)境要求作出具體規(guī)定，卻對(duì)各國(guó)施加了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般性義務(wù)，因而需要結(jié)合具體的司法判例和其他專項(xiàng)的環(huán)境保護(hù)條約進(jìn)行進(jìn)一步理解和詮釋。

單純從海洋環(huán)境保護(hù)方面而言，中國(guó)在南海的島礁建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尤其注意《公約》中涉及保護(hù)和保全瀕危物種及棲息地的義務(wù)以及進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和交流的義務(wù)。隨著國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的日益突出和國(guó)際環(huán)境法制領(lǐng)域的日益完善，即使是在充滿錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益紛爭(zhēng)的爭(zhēng)議海域，海洋環(huán)境問(wèn)題也儼然成為了一個(gè)不可忽視的因素。我國(guó)更應(yīng)當(dāng)重視國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，了解相關(guān)的國(guó)際法律規(guī)定和司法判例，加強(qiáng)相關(guān)的法律研究。

中國(guó)在南沙群島部分島礁建設(shè)的陸域吹填工程已經(jīng)完成，目前正在進(jìn)行島上設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，鑒于南海生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性，中國(guó)島礁建設(shè)的重點(diǎn)可部分轉(zhuǎn)移到海洋環(huán)境保護(hù)工作。一方面，這是中國(guó)政府對(duì)我國(guó)島礁建設(shè)海洋環(huán)境影響的國(guó)際輿論和質(zhì)疑予以正面回應(yīng)；另一方面，我國(guó)也可采取具體制度和措施加強(qiáng)新建島礁的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。對(duì)此，大致有以下幾個(gè)方向的措施可供參考。

(一)適時(shí)公開(kāi)及對(duì)外公布環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告

沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家比中國(guó)更關(guān)心南海這片海域海洋生態(tài)環(huán)境，我國(guó)對(duì)南海島礁建設(shè)采取了嚴(yán)格的海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)島礁建設(shè)工程的選址、島礁建設(shè)施工進(jìn)度計(jì)劃[10]、“絞吸式挖泥船”設(shè)備的設(shè)計(jì)等方面都充分考慮到了珊瑚礁的生長(zhǎng)特性和生態(tài)保護(hù)[11]。中國(guó)政府應(yīng)適時(shí)向國(guó)際社會(huì)釋放相關(guān)信息及有關(guān)環(huán)境影響評(píng)估的數(shù)據(jù)，增進(jìn)相互信任并逐漸減少或駁回國(guó)際社會(huì)對(duì)南海地區(qū)環(huán)境影響的質(zhì)疑。

(二)依法開(kāi)展海洋生態(tài)恢復(fù)工作

我國(guó)已經(jīng)制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》等一系列關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，《海洋基本法》的頒布也指日可待。對(duì)于島礁建設(shè)已造成的海洋環(huán)境影響，應(yīng)依據(jù)上述國(guó)內(nèi)法律的具體規(guī)定以及國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)條約的相關(guān)要求，積極開(kāi)展海洋生態(tài)恢復(fù)工作，對(duì)南海群島海域珊瑚礁進(jìn)行生態(tài)保護(hù)及修復(fù)。

(三)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)對(duì)外宣傳

適時(shí)對(duì)外宣傳中國(guó)在保護(hù)南海海洋環(huán)境方面所做出的努力，以及切實(shí)履行在資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)方面義務(wù)的形象。比如，在過(guò)去的四年時(shí)間，中國(guó)已經(jīng)花費(fèi)3 000萬(wàn)元用于保護(hù)珊瑚礁和小島[12]。同時(shí)，為了增強(qiáng)保存脆弱的生態(tài)系統(tǒng)的能力，中國(guó)已經(jīng)建立了1 500萬(wàn)元的南海環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，用以支持科學(xué)研究、發(fā)展環(huán)境保護(hù)的新的方法和設(shè)備[13]。目前已加強(qiáng)了南沙島礁生態(tài)建設(shè)，南沙島礁已經(jīng)有150多萬(wàn)棵熱帶植物，22萬(wàn)平方米綠地面積，生態(tài)系統(tǒng)加速形成[14]。

(四)就加強(qiáng)南海生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作的考慮

環(huán)境保護(hù)需要非對(duì)抗性的外交方式，解決環(huán)境問(wèn)題和爭(zhēng)端的最佳方式就是直接的外交談判。不少學(xué)者提出中國(guó)應(yīng)積極引領(lǐng)以《南海各方行為宣言》為基礎(chǔ)的南海環(huán)境合作機(jī)制。但是就《南海各方行為準(zhǔn)則》的現(xiàn)實(shí)需求和難度，中國(guó)與東盟各方雖然一致將海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科學(xué)研究視為重要的合作領(lǐng)域，卻并未就具體的合作機(jī)制取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展[15]。更何況中國(guó)和南海周邊其他國(guó)家之間存在一定程度上的沖突和矛盾，短時(shí)間內(nèi)難以形成有效的環(huán)境合作規(guī)定，尤其是在中國(guó)于南海進(jìn)行大規(guī)模島礁建設(shè)的背景下推動(dòng)地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作將面臨更多的挑戰(zhàn)。

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[8] 孫建國(guó).中國(guó)對(duì)南海部分島礁的建設(shè)系為更好履行責(zé)任和義務(wù)[EB/OL]. (2015-05-31).[2017-01-28].http:∥military.people.com.cn/n/2015/0531/c1011-27082158.html.

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[責(zé)任編輯：王 怡]

Interpreting Legal Obligations of Construction on the Islands and Reefs of the South China Sea for International Environment

JIANG Xiao-yi1, 2

(1. Institute of China’s Boundary and Ocean, Wuhan University, Wuhan 430072, China; 2. Collaborative Innovation Center for National Territorial Sovereignty and Maritime Rights, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Widespread international attention has been caused by environmental impact resulting from China’s construction activities on the islands and reefs in the waters of Nansha Islands.UnitedNationsConventionontheLawoftheSea, though not making specific stipulations on environmental requirements for the construction activities of islands and reefs, stipulates a general obligation to protect and preserve the marine environment as well as a duty of cooperation and evaluation for environmental impact. The limitation of the convention itself leads to the uncertainty in China’s general obligations for marine environmental protection and preservation in the construction of Nansha islands and reefs. From the perspective of international law, this paper analyzes and interprets whether China’s construction activities on the islands and reefs of the South China Sea meet the relevant regulations of international environmental protection as well as what obligations of marine environmental protection and preservation should be taken by China, providing the solid theoretical foundations for China to smoothly carry out and perfect the construction on the islands and reefs of the South China Sea.

South China Sea; Nansha Islands; construction of islands and reefs; marine environmental protection;UnitedNationsConventionontheLawoftheSea

2016-12-23

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(16JZD029)

蔣小翼(1981-)，女，湖北沙市人，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院副教授，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要從事環(huán)境法和海洋法研究。

D 993.5

A

1004-1710(2017)02-0036-07