汝緒華，汪懷君

(中國石油大學(xué) (華東) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 山東 青島 266580)

政府權(quán)力清單制度：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與功能

汝緒華，汪懷君

(中國石油大學(xué) (華東) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 山東 青島 266580)

作為一種全新的制度設(shè)計與治理理念，政府權(quán)力清單制度既是以“清權(quán)、確權(quán)、 曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。它由權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單三部分構(gòu)成，理清其構(gòu)成極為重要，這涉及對政府權(quán)力清單制度的理解、具體組織、實施與效果，對政府權(quán)力清單制度理解的混亂，極易造成具體實施過程中的偏頗。其主要功能包括簡政放權(quán)、信托責(zé)任、優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程、降低制度交易成本與依法行政功能。在推行政府權(quán)力清單制度過程中，既不能一曬了之，也不能簡單操切，要樹立正確認(rèn)知與全新理念，把它作為制度創(chuàng)新與一些棘手問題解決的契機(jī)，全方位統(tǒng)籌規(guī)劃、認(rèn)真研討、積極建設(shè)。

政府權(quán)力清單制度；權(quán)力清單；責(zé)任清單；負(fù)面清單

深化行政審批制度改革、繼續(xù)簡政放權(quán)、推動政府職能轉(zhuǎn)變，是新一屆中央政府開局要辦的“第一件大事”，同時也是全面深化改革、全面依法治國的重要抓手。如果說簡政放權(quán)是行政審批制度深化改革的“先手棋”、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的“當(dāng)頭炮”，那么，政府權(quán)力清單制度就是本屆政府推出的實現(xiàn)簡政放權(quán)最重要的政府治理工具。政府權(quán)力清單制度不僅是以“清權(quán)、確權(quán)、 曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，還是積極推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、消除行政審批灰色地帶、創(chuàng)新行政審批運行機(jī)制、再造行政審批流程的制度創(chuàng)新，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。塞繆爾·亨廷頓說：“制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程?！盵1]政府權(quán)力清單制度已經(jīng)成為中央指導(dǎo)地方政府行政審批制度改革實踐的一個明確方向，是全面依法行政的必然要求。

一、政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

改革開放以來，我國行政審批制度改革走過了由單純撤減行政審批項目到撤減與簡政放權(quán)并舉的改革歷程，成績顯著但問題不容小覷。《法治藍(lán)皮書(2014)》指出：行政審批制度改革已經(jīng)陷入行政審批事項清理、回潮、再清理、再回潮的怪圈。如何走出這個怪圈，避免行政審批中的“權(quán)力打架”現(xiàn)象與政府事中、事后監(jiān)管工作的薄弱，無疑是決定行政審批制度改革成敗的關(guān)鍵。深化行政審批制度改革迫切需要新的改革思維，隨著對行政審批制度改革認(rèn)識的日益加深與實踐經(jīng)驗的總結(jié)，中央政府關(guān)于深化行政審批制度改革的思路愈發(fā)成熟。黨的十八大報告提出：“要把制度建設(shè)擺在突出位置”[2]；2013年中央9號文件提出：“梳理各級政府部門行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單”；2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”；2014年十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。“政府權(quán)力清單制度”的提出是我國行政審批制度改革中的創(chuàng)舉，各級政府及其工作部門全面統(tǒng)計與梳理政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，并以清單方式向社會公開，防止權(quán)力任性，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

(一) 政府權(quán)力清單制度的“改革對象”與外延

作為一種全新的治理理念與政策工具，作為權(quán)力公開透明運行的一項基礎(chǔ)工作，政府權(quán)力清單制度的“改革對象”與外延已經(jīng)十分明確，這是由政府權(quán)力清單制度權(quán)力劃界的內(nèi)在屬性決定的。從“改革對象”看，政府權(quán)力清單制度的改革對象無疑指向深化行政審批制度改革；從外延來看，它是由行政機(jī)關(guān)行使、且可以反復(fù)適用的職務(wù)行為，主要調(diào)整的是獨立于行政機(jī)關(guān)之外的相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府內(nèi)部的組織、人事、財務(wù)等職權(quán)不在清單制度之列。

然而，與政府權(quán)力清單制度十分明確的“改革對象”與外延相比，政府權(quán)力清單制度的構(gòu)成要素卻未形成統(tǒng)一意見，這導(dǎo)致其概念使用與內(nèi)涵界定的混亂。有些學(xué)者直接把“政府權(quán)力清單制度”等同于“權(quán)力清單”，如申海平認(rèn)為：“根據(jù)其字面意義和《十八屆三中全會決定》對權(quán)力清單制度的規(guī)定，權(quán)力清單，簡而言之，就是地方各級政府及其工作部門的權(quán)力列表?！盵3]有些地方政府認(rèn)為“政府權(quán)力清單制度”包括權(quán)力清單與責(zé)任清單兩部分，如山東省東營市政府門戶網(wǎng)站中“權(quán)力清單”一項就包括行政權(quán)力清單與責(zé)任清單，同時還增加了行政審批事項目錄、處罰自由裁量基準(zhǔn)[4]。有些地方政府則認(rèn)為“政府權(quán)力清單制度”應(yīng)包含“權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單”三部分，政府權(quán)力清單制度就是行政權(quán)責(zé)清單制度，如安徽省銅陵市在《關(guān)于我市推行市級行政權(quán)力清單制度工作情況的匯報》中提出：“以行政權(quán)力運行標(biāo)準(zhǔn)化為核心，探索建立‘權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單’的行政權(quán)責(zé)清單制度”[5]。而浙江省則提出推進(jìn)建設(shè)“四張清單一張網(wǎng)”，四張清單指的是政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單與省級部門專項資金管理清單。政府權(quán)力清單制度的構(gòu)成極為重要，它涉及對政府權(quán)力清單制度的理解、具體組織、制定、實施與效果，對政府權(quán)力清單制度理解的混亂與使用的隨意，極易造成政府在具體實施過程中的偏頗，造成對相關(guān)構(gòu)成要素“人為”地割裂與簡單化處理的傾向。

(二)政府權(quán)力清單制度的構(gòu)成要素

政府權(quán)力清單制度由哪些要素構(gòu)成呢？我們可以從其“是什么”、“解決什么”以及“中央相關(guān)規(guī)定與負(fù)面清單試點省市實施情況”三方面入手來解析。

其一，政府權(quán)力清單制度“是什么”？它絕不是對政府權(quán)力的簡單統(tǒng)計、梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的精準(zhǔn)界定解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，以實現(xiàn)善治的要求。俞可平認(rèn)為，善治的基本要素有：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正[6]。從權(quán)力邊界的界定與善治的十要素講，權(quán)力清單是政府權(quán)力清單制度的本然之義，關(guān)切權(quán)力內(nèi)容；從政府與市場關(guān)系的權(quán)力界定講，負(fù)面清單也是政府權(quán)力清單制度的應(yīng)有之義，關(guān)切權(quán)力界限；從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的權(quán)力關(guān)系講，責(zé)任清單更是政府權(quán)力清單制度的當(dāng)然之義，關(guān)切權(quán)力責(zé)任?？梢?，作為一種全新的制度設(shè)計與治理理念，它涵蓋權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單，是黨中央“四個全面”戰(zhàn)略部署在行政審批制度改革領(lǐng)域的呈現(xiàn)。

其二，政府權(quán)力清單制度“解決什么”？這涉及到政府權(quán)力清單制度提出的背景。行政審批權(quán)直接關(guān)系到公共資源的配置，攸關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的質(zhì)量。對于治理日益復(fù)雜多樣性的社會來說，“不良規(guī)制會阻礙貿(mào)易的進(jìn)行，給政府和個人增加額外的負(fù)擔(dān)，幫既得利益者躲避競爭?！盵7]過多、過濫的行政審批大大增加了交易成本，滋生腐敗，已經(jīng)成為束縛中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的桎梏。從世界范圍看，“越來越多的國家(包括經(jīng)合組織和非經(jīng)合組織國家)紛紛采取大刀闊斧的措施，以減少不良規(guī)制帶來的成本，改善規(guī)制質(zhì)量?！盵7]因此，新一屆中央政府把“深化行政審批制度改革、繼續(xù)簡政放權(quán)、推動政府職能轉(zhuǎn)變”作為開局要辦的“第一件大事”。政府權(quán)力清單制度就是中央針對行政審批制度改革提出的一個創(chuàng)新性治理理念，權(quán)力清單解決的是“法無授權(quán)不可為”，責(zé)任清單解決的是“法定責(zé)任必須為”，負(fù)面清單解決的是“法無禁止皆可為”，三者皆著眼于破局行政審批制度改革難題，因此，政府權(quán)力清單制度毫無疑問包括權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單。

其三，政府權(quán)力清單制度的“中央相關(guān)規(guī)定與負(fù)面清單試點省市實施情況”。從中央相關(guān)規(guī)定看，2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)：“在建立權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機(jī)制?！盵8]可見，政府權(quán)力清單制度包括權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩張清單”。2015年10月，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》指出：“通過實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，有利于進(jìn)一步深化行政審批制度改革?！盵9]可見，負(fù)面清單也應(yīng)屬于政府權(quán)力清單制度之列。從其所規(guī)定的作為市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度試點的上海、廣東、天津、福建四個自貿(mào)試驗區(qū)所在的省市的實施情況看，它們無一例外地都在政府網(wǎng)站上公布了權(quán)責(zé)清單；由于負(fù)面清單尚處于試點階段，它們并未出現(xiàn)在政府門戶網(wǎng)站上，但都出臺了相關(guān)實施方案，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)清單與國務(wù)院制定的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相銜接。比如，《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省開展市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革試點總體方案的通知》強(qiáng)調(diào)：“及時修訂并調(diào)整我省行政審批事項清單和政府部門權(quán)力清單、公共服務(wù)清單、責(zé)任清單，確保與市場準(zhǔn)入負(fù)面清單相銜接?！彪m然負(fù)面清單由國務(wù)院制定，權(quán)責(zé)清單由地方政府制定，但權(quán)責(zé)清單與負(fù)面清單不僅是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，而且都是由地方政府來具體組織實施的。

綜上所述，政府權(quán)力清單制度由權(quán)力清單、負(fù)面清單與責(zé)任清單三部分構(gòu)成：權(quán)力清單——政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”；責(zé)任清單——明確政府怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”；負(fù)面清單——明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”。這三張清單是一個有機(jī)整體，相輔相成，不可分割。

(三)政府權(quán)力清單制度的概念提出與內(nèi)涵界定

政府權(quán)力清單制度“改革對象”、外延與構(gòu)成要素的明晰無疑為其概念使用與內(nèi)涵界定提供了強(qiáng)有力支撐。實際上，2014年9月李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇上已經(jīng)全面清晰地闡述了“權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單”的辯證統(tǒng)一關(guān)系，他說：“如果說簡政放權(quán)是‘先手棋’，那么制度建設(shè)就是‘連環(huán)炮’……一方面，要拿出‘權(quán)力清單’……另一方面，要給出‘負(fù)面清單’……還有一方面，就是要拿出‘責(zé)任清單’。”[10]其后，但凡涉及簡政放權(quán)問題，他都把加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單視作繼續(xù)深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、消除行政審批“灰色地帶”的重要舉措。三張清單都屬于深化行政審批制度改革的重要內(nèi)容，是政府自我革命的重要體現(xiàn)。因此，用一個涵蓋三張清單的統(tǒng)一概念來予以明確就極為重要。

從三張清單的制定、實施的主體與流程來看，雖然三張清單都由地方政府來實施，但鑒于負(fù)面清單已經(jīng)由國務(wù)院而不再由地方政府來制定，使用“政府權(quán)力清單制度”的概念表述更恰當(dāng)：它不僅能夠統(tǒng)籌中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)，更能夠有效統(tǒng)領(lǐng)“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”與“負(fù)面清單”的概念；這也與十八屆四中全會提出的“推行政府權(quán)力清單制度”的概念與理念一致。同時，“政府權(quán)力清單制度”概念表述的統(tǒng)一也有利于地方各級政府推行三張清單時概念使用、標(biāo)準(zhǔn)制定的統(tǒng)一，消除目前普遍存在的混亂狀況。通過對《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中“權(quán)責(zé)清單”的界定以及《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》給出“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”概念的分析，政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵就十分明確了：它指的是為了簡政放權(quán)，繼續(xù)深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，破解行政審批制度改革難題，地方政府及其工作部門要建立權(quán)力清單與責(zé)任清單，同時依據(jù)國務(wù)院制定的負(fù)面清單依法采取相應(yīng)管理措施，在此基礎(chǔ)上，建立三張清單的銜接與動態(tài)調(diào)整機(jī)制的一系列制度安排。

二、政府權(quán)力清單制度的結(jié)構(gòu)體系

準(zhǔn)確界定政府權(quán)力清單制度的概念、內(nèi)涵、外延與構(gòu)成，是進(jìn)行邏輯結(jié)構(gòu)分析的前提。政府權(quán)力清單制度包括權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單三部分，雖然它們各自的側(cè)重點不同，但它們聚焦的卻都是行政審批制度改革問題，因此，必須理清它們彼此之間的邏輯結(jié)構(gòu)，否則，難逃以往行政管理體制改革碎片化、條塊分割的宿命，無法真正實現(xiàn)政府權(quán)力清單制度各部分的無縫對接。卡藍(lán)默曾說：“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別……但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時，這種明晰就成了效率的障礙?！盵11]政府權(quán)力清單制度提出的意義，不僅在于它把以前公眾、甚至連政府自身也時常模糊不清、紛繁復(fù)雜的行政權(quán)力清晰化，而且還在于它把之前雜亂破碎的權(quán)力與職責(zé)系統(tǒng)化、整合化，組成了一張環(huán)環(huán)相扣的制度大網(wǎng)。這張三角形的大網(wǎng)以穩(wěn)定的“三角形態(tài)”呈現(xiàn)，權(quán)力清單、責(zé)任清單與負(fù)面清單分別是它的三個支點，三個支點無縫對接，共同支撐著這張制度之網(wǎng)，缺失任何一點都是線而非網(wǎng)，不能建立起三者的密切聯(lián)系。

權(quán)力清單與負(fù)面清單的無縫對接。權(quán)力清單就是把地方政府及其工作部門行使的職能、權(quán)限以清單方式列舉出來，讓政府有法可依、有規(guī)可循，“法無授權(quán)不可為”；負(fù)面清單則是政府以清單方式明確列舉禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，非列入即開放。表面上看，兩張清單似乎關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)，實則不然。從中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》來看，權(quán)力清單是地方政府主導(dǎo)建立的；而依照國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，國務(wù)院是負(fù)面清單的制定者，地方政府只是負(fù)面清單的承接者與執(zhí)行者。作為政府權(quán)力清單制度中最核心的兩張清單，它們的制定主體不一致，如果不能實現(xiàn)無縫對接，那么，行政審批制度改革、簡政放權(quán)就會遭遇挫折。因此，地方政府必須從四方面入手實現(xiàn)兩張清單的無縫對接。一是要做好市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與行政審批事項清單的銜接，不能與負(fù)面清單相對接的政府權(quán)力必須調(diào)整或取消；二是作為承接者與執(zhí)行者，各級政府必須依法采取相應(yīng)管理措施，加快推進(jìn)相關(guān)改革和配套制度建設(shè)，這些要體現(xiàn)在權(quán)力清單中；三是雖然地方政府不是負(fù)面清單的制定者，但在2018年正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度之前，試點地區(qū)可以先行先試、積累經(jīng)驗，“要把制度創(chuàng)新作為核心任務(wù)，把形成可復(fù)制、可推廣的制度性經(jīng)驗作為基本要求”[9]，及時發(fā)現(xiàn)并解決苗頭性、傾向性問題，從而最大程度上掌握規(guī)則制定的主動，推動地方經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展；四是落實負(fù)面清單制度，地方政府既要學(xué)會做減法也要學(xué)會做加法。所謂減法就是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能；所謂加法，就是通過建立新社會組織形式承接下放的權(quán)責(zé)。

權(quán)力清單、負(fù)面清單與責(zé)任清單的無縫隙對接。權(quán)力清單與負(fù)面清單為政府權(quán)力確定了清晰的界限，明確了政府與市場、政府與社會的關(guān)系。兩張清單最大的優(yōu)點是做到了讓相關(guān)當(dāng)事方對權(quán)力界限明明白白：讓官員明白應(yīng)該干什么、不應(yīng)該干什么，讓企業(yè)明白什么該干、什么是禁區(qū)，給政府權(quán)力套上制度的籠子。但權(quán)力清單與負(fù)面清單的推行也給一些地方政府、官員帶來了一些困惑與迷茫，“不審批了就不用管了”、“不審批怎么監(jiān)管”、“只要清單公布即可、有些審批權(quán)可以截留”等等論調(diào)不容小覷，它們反映了一些政府與官員對于簡政放權(quán)、推行政府權(quán)力清單制度改革的態(tài)度與小心思。這些政府與官員既是規(guī)則的制定者又是執(zhí)行者，如果他們的態(tài)度與理解出現(xiàn)問題，那么，政府權(quán)力清單制度就無法真正落到實處。正如李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇致辭中所言，在“權(quán)力清單”和“負(fù)面清單”之后，還要拿出“責(zé)任清單”，政府該怎么管市場、管社會，“法定責(zé)任必須為”，“簡政”并非“減政”，“放權(quán)”不是“放任”，既要把該放的權(quán)力放到位，又要把該管的事務(wù)管好，各級政府不能把權(quán)力清單與負(fù)面清單當(dāng)成自己“懶政”的免責(zé)牌。

政府權(quán)力清單制度的結(jié)構(gòu)體系不僅包括權(quán)力清單、負(fù)面清單與責(zé)任清單組成的這張“三角形”的制度之網(wǎng)，還包括網(wǎng)上的威懾者“蜘蛛”——健全的行政究責(zé)機(jī)制。如果只有網(wǎng)，即使它再大、再密，也無法捕獲“觸網(wǎng)者(違規(guī)者)”；如果有“蜘蛛(行政究責(zé)機(jī)制)”存在，它就能經(jīng)得起風(fēng)雨的考驗，觸網(wǎng)者必被擒，網(wǎng)破了或網(wǎng)有漏洞也可以再修補(bǔ)好。這只“蜘蛛”有多只眼、多條腿，多只眼指的是上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、下級監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等行政監(jiān)督；多條腿指的是行政究責(zé)機(jī)制的多種究責(zé)制度組合。在這里，所謂行政究責(zé)機(jī)制指的是上級政府或同級政府對違背政府權(quán)力清單制度的該級政府及其工作部門責(zé)任人或相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。與行政問責(zé)機(jī)制相比，行政究責(zé)機(jī)制的內(nèi)涵要更廣泛，它不僅包括行政問責(zé)的全部內(nèi)容，還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度、重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查制度、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制、糾錯問責(zé)機(jī)制、行政過錯責(zé)任追究制度、行政過錯責(zé)任追究行使績效評估制度、科學(xué)高效的日常檢查制度與抽查制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、政府法律顧問制度等近年來黨中央、國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)的制度創(chuàng)新措施。政府權(quán)力清單制度的全面推行，不僅有助于行政究責(zé)機(jī)制的深入實施，也會倒逼相關(guān)配套機(jī)制的盡快出臺，加快相應(yīng)制度創(chuàng)新的步伐。

三、政府權(quán)力清單制度的功能

(一)簡政放權(quán)功能

簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”與實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的“當(dāng)頭炮”。21世紀(jì)以來，雖經(jīng)進(jìn)行了多次行政審批制度改革，但行政審批制度改革卻始終難以跳出行政審批事項清理、回潮、再清理、再回潮的怪圈。以往行政審批制度改革不理想的根本原因就在于把轉(zhuǎn)變政府職能的希望全部寄托在審批事項的簡單增減上，如果政府職能無法實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)變，行政審批事項的增減也就無法落到實處。突出表現(xiàn)為：“上放下設(shè)”、“一放就亂，一亂就收”、“企業(yè)、公眾對政府審批權(quán)限的不甚清楚”等。同前幾屆政府一樣，新一屆中央政府也把“深化行政審批制度改革、繼續(xù)簡政放權(quán)、推動政府職能轉(zhuǎn)變”作為要辦的“第一件大事”，但改革思路與著力點顯然有了根本轉(zhuǎn)變，首先聚焦的是如何把轉(zhuǎn)變后的政府職能落到實處這個根本問題，政府權(quán)力清單制度就是本屆政府推出的實現(xiàn)簡政放權(quán)最重要的政府治理工具。針對行政審批事項的“上放下設(shè)”的頑疾，政府開列出了曬權(quán)、確權(quán)的“權(quán)力清單”藥方；針對行政審批事項的“一放就亂，一亂就收”的怪圈，開列出了簡政放權(quán)、放管結(jié)合的“責(zé)任清單”藥方；針對“企業(yè)、公眾對政府審批權(quán)限的不甚清楚”的問題，開列出了符合國際規(guī)范的“負(fù)面清單”藥方。政府權(quán)力清單制度可謂“牽住了行政審批制度改革的牛鼻子”，不僅是全面深化改革、全面依法治國的重要抓手，更會成為打造法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府的重要幫手。

(二)信托責(zé)任功能

按照民主政治理論與社會契約理論，“委托代理理論”是現(xiàn)代民主政府的邏輯起點，人民與政府之間是一種委托與代理的關(guān)系，人民是委托人、授權(quán)者，政府是受托人、受權(quán)者。擁有什么樣的權(quán)力，就有什么樣的責(zé)任，“如果能夠?qū)?quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個人”[12]?，F(xiàn)代政府必須是責(zé)任政府，這是其運行的邏輯基礎(chǔ)，政府責(zé)任倫理既強(qiáng)調(diào)對政府行為目的與結(jié)果負(fù)責(zé)，也強(qiáng)調(diào)對政府行使職能的手段與過程負(fù)責(zé)。行政管理體制改革的目的是為了更高效且更公平地配置資源，而行政審批制度改革的焦點與最大難題一直是政府如何掌控好“利益分配”的杠桿，以往行政審批制度改革中一以貫之的一對核心矛盾始終是：一方面，政府一再與民爭利，地方政府不愿放權(quán)，過多干預(yù)了市場的微觀經(jīng)濟(jì)活動，“不認(rèn)真辦事不一定顯得悠閑……職工人數(shù)和工作量互不相關(guān)，職工人數(shù)的增長是服從‘帕金森定律’的?！盵13]一旦陷入無法承擔(dān)、紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的管理決策漩渦，機(jī)構(gòu)臃腫人浮于事，勢必瞎指揮、亂操控、窮折騰；政府部門集決策和執(zhí)行于一身，一旦被利益所誘惑，設(shè)租、尋租性腐敗必定高發(fā)。另一方面，改革開放以來，公眾的公正、民主、權(quán)利意識空前提高，他們對責(zé)任政府、廉潔政府、服務(wù)政府的建設(shè)提出了更高要求，而政府雖然一直在努力并取得了巨大成就，但離人民的高要求仍有很大距離。政府權(quán)力清單制度就是為根除上述矛盾而提出的最新政府治理理念與改革策略，它是政府的自我革命，不是剪指甲，而是忍痛割腕，這不僅有助于提升政府公信力，也有助于政府更好地履行民眾賦予的信托責(zé)任。

(三)優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程功能

以往歷次行政管理體制改革中，雖然重視政企分開、政事分開，但卻相對忽視了政府職能在機(jī)構(gòu)間的配置，帶來一系列嚴(yán)重問題：政府機(jī)構(gòu)職能劃分過細(xì)，導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)困難，管理成本過高，不便于戰(zhàn)略管理；政府部門集決策和執(zhí)行于一身，存在著越位、錯位和缺位問題，導(dǎo)致利益固化，難以避免腐敗[14]；行政管理體制改革躑躅于“精簡—膨脹”的循環(huán)直接導(dǎo)致行政審批制度改革陷入“清理—回潮”怪圈，這實際上阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變。新一屆中央政府繼續(xù)把行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，不同以往撤減處理的治標(biāo)，本屆政府提出了“政府權(quán)力清單制度”治本改革新理念，作為實現(xiàn)簡政放權(quán)最重要的治理工具，通過全面深入地實施政府權(quán)力清單制度，優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程，簡化辦事程序，政府權(quán)力規(guī)范化、程序化、透明化、責(zé)任化，不僅使官員審批有章可循，而且使公眾辦事有據(jù)可依。以負(fù)面清單為例，“對負(fù)面清單縮短的同時，上海對負(fù)面清單以外的外資企業(yè)也已經(jīng)全部實行了備案管理，備案辦理的時間也由原來的8個工作日，縮減到1個工作日?！盵15]一個國家要屹立于世界強(qiáng)國之列不僅要有實力，而且要有魅力。這種魅力就是文化軟實力的呈現(xiàn)?！败浟α渴且环N能夠影響他人喜好的能力。”[16]政府權(quán)力清單制度的推行極大提升了政府的軟實力，必將成為激活企業(yè)活力、推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的利器。

(四)降低制度交易成本功能

政府權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，在運行中一旦偏離了權(quán)力設(shè)置的目的，就會出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等異化，就會導(dǎo)致政府權(quán)力的越位、錯位、失位等問題，就會造成政府不作為、亂作為、胡作為等亂象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、效率低下、市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，大大增加交易成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁教授認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)目前的癥結(jié)就在于制度交易成本過高。理論與實踐證明，一國經(jīng)商環(huán)境與該國制度成本高度相關(guān)，兩者呈反比關(guān)系。在影響制度交易成本的諸種因素中，行政審批制度是至為關(guān)鍵的。“在一個制度選擇集里，一種制度安排如果比其他的制度安排需要更少的交易費用，這種制度安排就比其他可供選擇的安排更有效率。”[17]政府權(quán)力清單制度給權(quán)力打造一個制度的籠子，通過全面推進(jìn)政務(wù)公開，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、流程公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。它一方面明確了政府權(quán)力的邊界，使之科學(xué)有效運行，另一方面告訴民眾政府每項權(quán)力的依據(jù)、流程和時限，杜絕了信息不對稱造成的權(quán)力異化空間，便于群眾監(jiān)督政府權(quán)力運行。通過全面深入地實施政府權(quán)力清單制度，優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程，簡化辦事程序，使辦事的人有章可循，不再為“進(jìn)哪個門”想破頭，為“找哪個人”操碎心，為“蓋哪個章”跑斷腿，不再為“不知怎么辦”而撓頭，也不再為“政府違規(guī)該咋辦”而束手無策，降低了制度交易成本，優(yōu)化了企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

(五)依法行政功能

習(xí)近平總書記說：“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！狈ㄖ蔚年P(guān)鍵，在于政府要依法行政、遵守規(guī)則。長期以來，雖然中央政府一直在強(qiáng)調(diào)依法行政的重要性，但在實際工作中，依法行政意識依然淡薄，重人治輕考核，重實體輕程序，重結(jié)果輕過程，重形式輕管理，重補(bǔ)救輕處罰，重點線輕全面，適用法律、法規(guī)不準(zhǔn)確等問題仍大量存在與肇生。政府權(quán)力清單制度由權(quán)力清單、負(fù)面清單與責(zé)任清單三部分構(gòu)成，它確定了政府各工作部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容、劃定政府與市場、政府與社會的邊界，整體清晰地標(biāo)注出權(quán)力的運行流程，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化、激發(fā)活力與鼓勵創(chuàng)新的一項重要工作，是推動政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是規(guī)范權(quán)力公開透明運行、建設(shè)法治政府與廉潔政府的重要途徑，是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，也是切實將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的前提和基礎(chǔ)。在行政實踐中，它讓紛繁復(fù)雜的法律、法規(guī)以清單形式列舉出來，清晰化、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，可操作性更強(qiáng)，不僅可以成為企業(yè)與公眾依法辦事的指導(dǎo)，更能夠成為約束與指導(dǎo)政府官員依法行政的指南。

四、政府權(quán)力清單制度的進(jìn)一步思考

推行政府權(quán)力清單制度，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，然而，在推行與實施過程中出現(xiàn)的一些問題也不容忽視，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、認(rèn)真研討、積極建設(shè)。

首先，政府權(quán)力清單制度是一種全新的制度設(shè)計，絕不是一曬了之，只掛在網(wǎng)上給人看。政府權(quán)力清單制度是一種全新的制度設(shè)計，一項全新的政府治理工具，它絕不是簡單的三張清單，網(wǎng)上一掛即萬事大吉，而是以“清權(quán)、確權(quán)、 曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。在推行政府權(quán)力清單制度時，要高度重視“曬權(quán)”。簡單地說，就是權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單要“曬”透徹，曬清楚，要明白無誤地告訴公眾各部門都有哪些權(quán)力，權(quán)力的邊界在哪里；就是要科學(xué)分類、合理歸類，讓公眾看明白；就是要按照透明、高效、便民原則，制定行政權(quán)力運行流程圖，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機(jī)構(gòu)、權(quán)限職責(zé)、辦理時限等，提高行政職權(quán)運行的規(guī)范化水平；就是要責(zé)任明確，行政究責(zé)機(jī)制指向明確有力，讓公眾心里有底。如果忽視清單的“曬”之功，清單的效果就會大打折扣。同時，三張清單又不能一曬了之，要防止其淪為政府政績工程與形象工程。除了“曬權(quán)”之外，更重要的還有“清權(quán)、確權(quán)和制權(quán)”。要防止擅自增設(shè)、調(diào)整、變更清單中的行政審批事項，擅自在清單之外增設(shè)、變相增設(shè)行政審批事項。同時，形成行之有效的清權(quán)、確權(quán)和制權(quán)的動態(tài)長效機(jī)制，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、實施情況與各方反饋意見，根據(jù)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況等，定期、及時地審核、調(diào)整清單，而不是一成不變。政府權(quán)力清單制度不能束之高閣，要切實運行起來，堅決糾正和查處不作為、亂作為等問題，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查與考核評價，要讓三張清單真正發(fā)揮作用。

其次，政府權(quán)力清單制度制定與實施過程中要防止簡單操切、不切實際。“從已公布的權(quán)力清單樣本看，‘一股腦兒’公布的總清單暴露出制度瑕疵，不可貪一時之功，宜探索路徑，著眼長遠(yuǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)?！盵18]在清單目錄確認(rèn)的過程中，要依法律法規(guī)、按照嚴(yán)密的工作程序和統(tǒng)一的審核標(biāo)準(zhǔn)，逐一進(jìn)行合法性和必要性審查，防范分類不統(tǒng)一、歸類不合理帶來的法律風(fēng)險。在審查過程中，要防止簡單操切、不切實際，要摒棄但求最快邀功、不求實效可行的想法，更要杜絕千篇一律、不顧地方發(fā)展實際的做法?！皽p權(quán)過程應(yīng)以法治思維防范‘漏網(wǎng)’和‘誤殺’風(fēng)險……將一切有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的權(quán)力加以保留，將沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的一律取消?！盵19]具體來說，對于雖然有法律法規(guī)和部門規(guī)章依據(jù)，但被實踐證明在本地區(qū)不適宜繼續(xù)實施的權(quán)力事項，可以借鑒上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗，進(jìn)行集中打包，請求國家授權(quán)，在本行政區(qū)域范圍內(nèi)暫停適用兩到三年。對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時對相關(guān)法規(guī)和規(guī)章作“打包性立法修訂”。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消，確有必要保留的，建議充分論證，權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)詳細(xì)“舉證”責(zé)任和成本效益分析，并經(jīng)改革牽頭部門以一定的程序批準(zhǔn)認(rèn)可予以保留。同時，要廣泛聽取基層單位、專家學(xué)者和社會公眾的意見，協(xié)同治理，確保公眾參與機(jī)制暢通運行。依照《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，地方各級政府對其工作部門經(jīng)過確認(rèn)保留的行政職權(quán)，除保密事項外，要以清單形式及時在政府網(wǎng)站等載體公布，要確保每一個環(huán)節(jié)都有明確的承辦機(jī)構(gòu)、辦理要求、辦理時限、承辦職責(zé)，確保政府權(quán)力清單制度切實落到實處。

再次，政府權(quán)力清單制度不是終點而是起點，要把它作為制度創(chuàng)新與一些棘手問題解決的契機(jī)。權(quán)力清單與責(zé)任清單的著眼點不僅在于制定，更在于實施；負(fù)面清單的著力點不僅在于承接，還在于先行先試，總結(jié)積累經(jīng)驗。因此，推行政府權(quán)力清單制度是一項艱巨復(fù)雜的工作，要立足于我國法治建設(shè)實際，堅持因地制宜，緊密結(jié)合本地實際制定工作部署，提出有針對性的政策措施。要把政府權(quán)力清單制度作為制度創(chuàng)新契機(jī)，勇于探索、勇于實踐，創(chuàng)新配套制度，創(chuàng)造性地開展工作。比如，設(shè)計清單檢索系統(tǒng)，方便公眾查詢檢索；設(shè)計清單問題反饋系統(tǒng)，方便公眾意見反饋與糾偏等。熊彼特極為重視創(chuàng)新，他把制度創(chuàng)新定義為“實現(xiàn)任何一種工業(yè)的新的組織”[20]，即用一種效益更高的制度來代替另一種制度的過程。同時，要創(chuàng)新性地采用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查制度、重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查制度、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制等行政究責(zé)機(jī)制，確保政府權(quán)力清單制度落到實處。另外，還要把政府權(quán)力清單制度作為一些棘手問題解決的契機(jī)。比如，長期以來，我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府機(jī)構(gòu)職能劃分過細(xì)，政府層級之間、部門之間職責(zé)交叉重復(fù)、責(zé)任邊界不清晰，導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)困難，相互扯皮、推諉，這已經(jīng)成為政府不得不面對的行政頑疾。政府權(quán)力清單制度恰好提供了一個梳理、對接、負(fù)責(zé)、責(zé)任追究的平臺，相關(guān)改革主管部門可以趁此有利時機(jī)協(xié)同其他相關(guān)部門積極研討、整合職權(quán)、明確責(zé)任主體。

第四，要塑造深刻的政府權(quán)力清單制度認(rèn)知與全新政府治理觀念。美國思想家查爾斯·A·比爾德認(rèn)為：“世界在很大程度上由觀念支配，既有正確的觀念，也有錯誤的觀念?！盵21]政府或官員的行為不僅受利益的支配，更受觀念的支配。觀念是認(rèn)識事物的方法，是指導(dǎo)行動的“看不見的手”。觀念作為一種力量，不僅在政治中是至關(guān)重要的，而且在文明生活的每個領(lǐng)域也都居于支配地位?！霸谶@些觀念中，進(jìn)步的觀念的意義最為重大，產(chǎn)生的影響也最為深刻。”正確的觀念產(chǎn)生“正能量”，推動人類發(fā)展社會進(jìn)步；錯誤的觀念則導(dǎo)致社會倒退文明淪喪。任何推行政府權(quán)力制度行為的背后，都存在著某種“政府權(quán)力清單制度認(rèn)知”，一切政府權(quán)力清單制度的推行與實施都是從某種認(rèn)知的內(nèi)省與激發(fā)開始的，盡管這種“認(rèn)知”常常由外在的刺激與壓力而非內(nèi)覺所誘導(dǎo)，但無論誰也不能否認(rèn)這種“認(rèn)知”的正當(dāng)性與積極意義。因此，作為一種全新的制度設(shè)計與治理觀念，各級地方政府、各級官員都要認(rèn)真領(lǐng)會，高度認(rèn)同，步調(diào)一致，推行政府權(quán)力清單制度方能取得實效。

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[責(zé)任編輯：張文光]

Power List System of the Government:Connotation, Structure and Function

RU Xu-hua, WANG Huai-jun

(College of Economics and Management, Chinese Petroleum University (East China), Qingdao 266580, China)

As a new system design and governance philosophy, the power list system of the government is not only the power revolution focusing on “cleaning, confirming, disclosing and restricting the administrative powers”, but an important measure of promoting modernization of the national governance system and capacity. It is important to comb through the three components of the power list system, namely the power list, responsibility list and negative list, which involves its understanding, specific organization, implementation and effects. The confusion in understanding this power list system is prone to the bias in the process of specific implementation. Its main functions include streamlining administration and delegating more power to lower-level governments, fiduciary duty, optimizing and opening power operation process, reducing transaction costs as well as administration according to law. The implementation of the power list system of the government should neither just disclose power lists nor simply act impulsively. Therefore, a correct cognition and new idea is suggested to regard the power list system as a favorable opportunity of system innovation and to solve some difficult problems with an overall planning, serious discussion and active construction.

power list system of the government; power list; responsibility list; negative list

2016-12-05

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金青年基金(項目12YJC810018)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(15CX05010B)

汝緒華(1976-)，男，山東濟(jì)南人，中國石油大學(xué)(華東)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事政府管理與創(chuàng)新研究。

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1004-1710(2017)02-0058-08