伍 俊 斌

(中共廣東省委黨校 科社教研部，廣州 510053)

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·政治文明研究·

人民政協(xié)民主監(jiān)督的價值分析

伍 俊 斌

(中共廣東省委黨校 科社教研部，廣州 510053)

人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國監(jiān)督體系的重要組成部分，在當代中國政治生活中具有獨特優(yōu)勢和重要作用。新時期，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有助于提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，加強和改善黨的領導；有助于擴大公民有序政治參與，保障公民政治參與權利，拓展公民有效參與政治空間，拓展公民政治參與的廣度和深度，促進決策科學化和民主化；有助于監(jiān)督公共權力，有效防止和矯正公共權力運行過程中出現(xiàn)的缺陷和過失，保障政治體系的良性運行；有助于維護社會穩(wěn)定，構建社會主義和諧社會；有助于發(fā)展民主政治，充分體現(xiàn)社會主義民主的真實性。

人民政協(xié)；民主監(jiān)督；執(zhí)政能力；政治參與；公共權力

人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是中國政治系統(tǒng)有序運行的重要環(huán)節(jié)，是人民行使監(jiān)督權利的重要形式，也是推進社會主義民主政治建設的重要途徑和加強當代中國政治文明建設的重要內容，在當代中國政治生活中具有獨特優(yōu)勢和重要地位。當前，中國正處于社會轉型期、改革攻堅期和發(fā)展關鍵期，各種深層次的矛盾和問題日益凸顯，并已成為影響經濟發(fā)展和社會進步的重要因素。新形勢、新任務對人民政協(xié)提出了更高的履職要求，進一步加強對人民政協(xié)民主監(jiān)督理論與實踐的研究，是人民政協(xié)適應社會主義政治文明建設的時代要求，充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用，推進人民政協(xié)工作的戰(zhàn)略性課題。新時期，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有助于提升執(zhí)政能力，擴大政治參與，監(jiān)督公共權力，維護社會穩(wěn)定，發(fā)展民主政治。

一、提升執(zhí)政能力

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有利于提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，有助于加強和改善黨的領導。當今世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變革，我們在經濟全球化、政治多極化，世界格局深刻調整，科學技術日新月異的時代背景下推進國家現(xiàn)代化建設，遇到的困難和挑戰(zhàn)前所未有，決策的風險和復雜性也前所未有，這給中國共產黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平提出了嚴峻挑戰(zhàn)。面對紛繁復雜的國際國內形勢，執(zhí)政黨必須廣泛聽取各方面的意見建議乃至批評，理性分析和積極采納社會各界的正確觀點和主張，自覺接受來自民主黨派的民主監(jiān)督，才能始終保持頭腦清醒，避免犯顛覆性錯誤；才能不忘初心，繼續(xù)前進；即使犯了錯誤，也能盡快識別和加以改進。毛澤東曾指出：“為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產黨？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益?！盵1]鄧小平更明確指出，民主黨派的監(jiān)督十分必要且大有裨益，“有監(jiān)督比沒有監(jiān)督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心會更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發(fā)生了問題也比較容易糾正?！盵2]273“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕……如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！盵2]270人民政協(xié)集聚了一大批專家、學者和領導干部，他們大都是某一學科專家，某一領域的杰出代表，或者是社會活動家，聯(lián)系著政治、經濟、文化、社會各個界別的管理層和知識層，信息來源廣泛，思想解放，思維活躍。人民政協(xié)的運行方式和組織結構雖然還有一些需要健全和完善的地方，但總的來說，人民政協(xié)政治環(huán)境比較寬松，信息交流比較暢通，不同意見、不同看法之間的交流對話和溝通比較充分。因此，針對國家的大政方針，社會政治生活中的重大事項，經濟社會發(fā)展中的重大問題，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，傾聽意見建議和呼聲，有利于提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，有利于促進決策科學化和民主化。人民政協(xié)對國家憲法和法律法規(guī)的實施情況、重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況、國家機關及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督，有利于查漏補缺、發(fā)現(xiàn)問題、糾正失誤，及時有效地改進工作[3]63。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。中國社會主義監(jiān)督體系由多種監(jiān)督形式組成，主要包括黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、人民政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。這些監(jiān)督形式從多角度、多領域共同構成比較完備的社會主義監(jiān)督體系。人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督，是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產黨和各民主黨派、無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。這種監(jiān)督的性質是由政協(xié)組織的性質決定的。中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。人民政協(xié)的這一性質決定了人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點，即人民政協(xié)民主監(jiān)督主要是通過建議和批評進行的，常常與政治協(xié)商、對話溝通緊密聯(lián)系在一起，具有很大的政治影響力和社會影響力。在中國的政治體制架構中，人民政協(xié)不是國家權力機關，因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，依靠的不是公共權力，不是強制性，依靠的是政治影響力和社會影響力，依靠的是真知灼見，是以理服人。這是人民政協(xié)民主監(jiān)督區(qū)別于其他監(jiān)督形式的獨特之處。長期以來，人民政協(xié)民主監(jiān)督的力度、廣度和實效還不能夠適應社會政治發(fā)展的需要是多方面原因造成的，既有監(jiān)督主體的問題，也有監(jiān)督客體的問題，還有監(jiān)督方式、體制機制等多方面的問題。對這樣一個比較復雜的問題，我們應該全面深入地分析研究。

人民政協(xié)民主監(jiān)督主要著眼于政治體制和政治制度層面意義上的監(jiān)督，其監(jiān)督對象是國家機關及其工作人員，重點是國家憲法、法律和法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行，以及廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題等，而不是集中主要精力對繁雜瑣碎的個案進行監(jiān)督。因此，人民政協(xié)的民主監(jiān)督唯有著眼于大政方針政策的貫徹落實，才能準確把握其民主監(jiān)督的政治性，使人民政協(xié)民主監(jiān)督在圍繞中心服務大局中發(fā)揮重要作用。同時，人民政協(xié)民主監(jiān)督雖然是政協(xié)委員代表社會各界人民群眾進行的一種監(jiān)督，但它又不同于群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督，而人民政協(xié)民主監(jiān)督上達中央，下通基層和社會各界，是一種自上而下和自下而上緊密結合、良性互動的監(jiān)督。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督具有廣泛性和科學性。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是鞏固和擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要。統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國革命時期的三大法寶之一，在民主革命時期，中國共產黨依靠它團結廣大人民群眾戰(zhàn)勝了帝國主義、封建主義和官僚資本主義，奪取了全國政權，建立了新中國。在社會主義建設時期，雖然統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質和政治基礎發(fā)生了很大變化，但統(tǒng)一戰(zhàn)略的重要作用不可忽視。“在我國新的歷史時期，我們的革命的愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線也進入了一個新的歷史發(fā)展階段。統(tǒng)一戰(zhàn)線仍然是一個重要法寶，不是可以削弱，而是應該加強，不是可以縮小，而是應該擴大……新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線的任務，就是要調動一切積極因素，團結一切可以團結的力量，為在本世紀內把我國建設成為現(xiàn)代化的社會主義強國而共同奮斗，還要為促進臺灣回歸祖國，完成祖國統(tǒng)一大業(yè)而共同努力。”[4]要鞏固和發(fā)展中國廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，就必須堅持中國共產黨同各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針。人民政協(xié)作為中國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，切實履行其民主監(jiān)督職能正是貫徹這一方針的要求。

人民政協(xié)民主監(jiān)督具有獨特優(yōu)勢和重要作用，顯示了巨大的優(yōu)越性和強大的生命力。人民政協(xié)民主監(jiān)督雖然不具有國家權力性質，但作為中國社會主義民主監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)和組成部分，有著獨特的優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的重要作用。一是切實開展人民政協(xié)民主監(jiān)督能夠促進黨政機關改進工作，防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設。人民政協(xié)是中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是中國唯一由合法政黨參加并以黨派名義開展活動的政治組織。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督具有鮮明的黨派性特點。人民政協(xié)民主監(jiān)督充分發(fā)揮黨派性特點，切實開展黨派監(jiān)督，更容易引起執(zhí)政黨的重視，得到執(zhí)政黨的支持，能更好地促進黨政機關改進工作。二是人民政協(xié)能夠快速有效地向有關部門充分反映各界群眾的訴求和建議，切實推進解決人民群眾所關心的實際問題和現(xiàn)實困難。人民政協(xié)是中國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由各黨派、人民團體和各族各界代表人士組成，這種廣泛代表性決定了政協(xié)聯(lián)系著方方面面的人民群眾。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督是體現(xiàn)廣大人民群眾意志的監(jiān)督，有利于廣泛聽取來自不同方面的意見，充分收集其他渠道難以掌握的社情民意，能夠從不同角度、不同層次有效地把各界群眾的訴求和建議反映上來，代表和反映最廣大人民的根本利益。三是人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種高層次、有組織的監(jiān)督，其提出的建議和對策具有一定的權威性。政協(xié)各界代表人士，是在政治上有影響、在經濟上有成就、在學術上有造詣的高層次人才，對問題看得準、摸得透，他們所提出的建議對策有利于促進決策的民主化和科學化。同時，人民政協(xié)作為一個政治組織，履行民主監(jiān)督職能不同于一般群眾的分散監(jiān)督，是在政協(xié)組織中，按照一定的章程，通過一定的程序來實現(xiàn)的。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督要比分散監(jiān)督更具有影響和權威、更有力度和成效。四是人民政協(xié)民主監(jiān)督具有與其他形式監(jiān)督相輔相成、相互促進的作用。人民政協(xié)民主監(jiān)督具有相對的獨立性和客觀性，由于人民政協(xié)位置比較超脫，較少受地方或部門利益局限，可以排除干擾，能夠比較全面地了解和更真實地反映各方面的情況，更有利于客觀理性地提出建議和批評，有效減少監(jiān)督中出現(xiàn)的“盲點”和“空白點”問題，因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督更具有科學性和說服力[5]。

二、擴大政治參與

政治參與是公民通過一定方式參與政治生活、表達利益訴求、規(guī)范政府運行、影響公共決策的行為。政治參與主要體現(xiàn)在公民廣泛參與國家各個層面、社會各個領域的政治生活，充分表達公民個體或群體的政治意愿和利益訴求，并最終影響公共權力的產生和運行、公共政策的制定和執(zhí)行。隨著改革開放和民主政治的推進，當代中國公民政治參與的訴求急劇增加，國家層面的有效制度供給相對滯后于公民的政治參與需求。許多國家走向政治現(xiàn)代化的歷史進程表明，社會轉型期，政治參與的急劇增長有可能引發(fā)政治參與的無序，而無序政治參與的泛濫必然會導致政治不穩(wěn)定，阻礙社會發(fā)展進步。走中國特色的政治文明發(fā)展之路，把人民當家做主這一憲法精神外化為可操作的實踐形式，離不開公民有序政治參與。推進協(xié)商民主是擴大公民有序政治參與的重要途徑。推進協(xié)商民主對保障公民政治參與的權利、提升公民政治參與的質量、拓展公民政治參與的空間、增強公民政治參與的效果都起著重要作用。

協(xié)商民主有助于實現(xiàn)最廣泛的政治參與。協(xié)商民主充分體現(xiàn)了社會主義民主的廣泛性和真實性，其主體涵蓋了各黨派、各民族、各團體、各階層等社會各界、各方面人士，能夠廣開言路、廣求良策、廣謀善舉，使社會各群體中的個別分散的意見、訴求和愿望，通過人民政協(xié)協(xié)商渠道得到系統(tǒng)綜合的反映，確保最廣大人民群眾的民主權利得到最大限度的反映和實現(xiàn)。公民廣泛平等的政治參與不僅是民主國家的基本特征，也是政治現(xiàn)代化的核心內容?！皡^(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響?！盵6]28傳統(tǒng)政治與現(xiàn)代政治的根本區(qū)別就在于：前者通常沒有民眾的政治參與，后者則存在廣泛的公民政治參與，且公民權利由真實而有效的政治參與來保障。一個國家民主政治發(fā)展的水平和程度，在很大程度上取決于公民政治參與的水平和程度?，F(xiàn)代政治文明的力量，只能通過占人口絕大多數(shù)公民的政治參與，形成公民個體與政治體系的良性互動中才能得以實現(xiàn)?，F(xiàn)代政治文明的發(fā)展進程，就是公民政治參與的廣度不斷拓展、深度不斷增加、水平不斷提升的過程。擴大公民政治參與是人類走向文明社會的必經階梯。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是擴大公民有序政治參與的重要保障。公民有序政治參與是任何政治體系合法性建構必不可少的條件，沒有一定程度的政治參與，既定政治體系就會缺乏必要的支持系統(tǒng)而難以維系，因而擴大公民有序政治參與是政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。根據亨廷頓的研究結論，政治穩(wěn)定程度依賴政治制度化和政治參與的比率。如果要想保持社會政治穩(wěn)定，當政治參與提高時，社會政治制度的復雜性、自治性、適應性和內聚力也必須隨之提高[6]61。 這意味著當公民政治參與擴大時，對既定政治系統(tǒng)政治制度化的水平要求就隨之提高，否則，日益高漲的公民政治參與熱情會強烈沖擊政治秩序，從而引發(fā)社會政治不穩(wěn)定。政治制度化要求政治系統(tǒng)的政治行為方式、政治生活等都逐步法制化、制度化、程序化，它體現(xiàn)在國家社會政治生活的各個層而，政治參與制度化是其中非常重要的一環(huán)。人民政協(xié)這種組織載體的存在及其法定職能的履行，在一定意義上說，就是把社會各階層和各黨派與執(zhí)政黨、政府緊密連接起來，將分散的意見建議和利益訴求通過政協(xié)這一組織載體匯聚起來，人民政協(xié)承擔了利益聚合的功能。人民政協(xié)將民眾自發(fā)的、非制度化的政治參與轉化和納入有組織、制度化的有序政治參與，這有助于整個社會政治系統(tǒng)保持良性穩(wěn)定的發(fā)展[7]。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有助于擴大公民有序政治參與，從制度層面保障公民的政治參與權利，拓展公民有效參與政治的空間，為公民政治參與提供制度化、組織化的途徑。現(xiàn)代國家與古代“小國寡民式”的城邦國家不同，決策者與民眾直接對話和溝通受到了極大的約束和阻礙，直接民主很難順利有效地運行，代之而興起的是間接的代議民主。協(xié)商民主鼓勵立法和決策的利益相關者積極參與公共協(xié)商，在參與過程中公開自己的理由和偏好，尊重他人的意見，鼓勵公民直接參與立法和政治決策過程，以有效彌補代議民主的缺陷和不足。協(xié)商民主強調公民是公共事務和民主體制的參與主體，公民的主體地位不能僅僅局限于投票、請愿或社會運動，而應是在充分掌握信息、決策程序公開和參與機會平等的前提下，針對公共政策和公共事務展開充分交流、公開討論，進而提出可行的意見或方案。

人民政協(xié)民主監(jiān)督強調公民政治參與的責任和理性。“協(xié)商民主不僅僅基于多數(shù)人的意愿，而且基于集體理性反思的結果，這種理性反思是通過政治上的平等參與，尊重全體公民的道德和實踐關懷的政策制定而實現(xiàn)的?！盵8]協(xié)商民主強調公民平等的政治參與，這意味著公民不僅應該享有平等地參與政治決策的機會，也應該享有平等的機會獲得政治影響的權利。協(xié)商民主鼓勵公民政治參與，尊重公民各種不同的觀點、利益和偏好，有助于理性反思和科學決策。理性反思是科學決策的基礎，政府決策應在公民及其代表充分的對話協(xié)商、公共討論中形成，理性反思具有克服個體自我利益與局限、維護公共利益的優(yōu)勢。協(xié)商民主的過程就是決策者不斷聽取民眾意見和建議，并使之轉化為政府決策的過程。這個過程也為提高公民素質、培育公民意識創(chuàng)造了條件。

協(xié)商民主有助于最大限度地吸收和包容各種利益訴求。協(xié)商民主堅持求同存異，蘊含著協(xié)商、合作、參與、包容的精神，只要不違反四項基本原則，社會各界人士可以自由發(fā)表意見，可以充分表達訴求，并在開放、民主、平等、真誠的協(xié)商討論中做出符合絕大多數(shù)人民群眾利益訴求的決策。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有助于培育多元利益集團，多方式、多渠道表達其利益訴求和實現(xiàn)政治參與，這為發(fā)展民主政治提供了強大動力，并奠定了堅實的社會基礎。利益集團是一定利益主體向國家表達明確利益訴求的有組織的自治性團體，它是市場經濟發(fā)展到一定階段的必然產物。在一個國家，如果某個利益集團或者某幾個利益集團結盟對社會起支配性作用，那么它隨時都有可能陷入專制統(tǒng)治之中。強調公民政治參與的責任和理性的協(xié)商民主為多元化的利益群體之間溝通對話、達成共識，提供了機會和舞臺。多元利益集團的形成和利益表達與政治參與渠道的多樣化不僅有助于提高決策的準確性和有效性，而且能促進公民社會的健康發(fā)展及其與政治國家關系的良性化，從而維護社會秩序。

政治參與的廣度和深度是衡量民主政治是否真正得以實現(xiàn)的重要標尺。沒有廣泛的公民政治參與，或政治參與流于形式，人民當家作主將失去實踐的平臺和空間，而成為空洞的、毫無實質內容的宣傳口號。人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征，廣泛、充分和有效的政治參與是人民行使當家作主權利的重要形式。通過擴大政治參與，公民可以對政府決策和運行過程產生某種程度的實質性影響，使政府行為以民意為依歸；公民可以經由民主的實踐學習民主的知識、提高民主的技能、增強民主的理念，夯實民主政治的主體條件。

政治參與體現(xiàn)了民主政治的真義。民主既是一種現(xiàn)實的政治運行方式，更是人類社會共同追求的價值目標?，F(xiàn)代社會，沒有任何一種政治理論可以拒斥公民的政治參與來奢談民主，民主的真義不是政治系統(tǒng)恩賜的政治待遇或政治感受，而是體現(xiàn)在公民政治參與的行動之中。民主政治的推進意味著公民基于對自身利益和公共利益的呵護，不再被動地接受政治系統(tǒng)的安排，而是期待通過參與行為影響政治系統(tǒng)，在制度的框架內實現(xiàn)自身利益和公共利益的最大化。真正的民主政治從不否定公民個體利益的存在，民主的關注視角是向下的，即以普通民眾的草根民主為根源；民主的運行方式卻是向上的，它回應如何使普通民眾的草根民主上升為影響政治決策的決定力量。民主政治的重要體現(xiàn)就是保證公民對政府決策和政治運行過程的有效參與和最終控制，沒有這種參與和控制就談不上真正的民主。

公民政治參與是實現(xiàn)決策科學化和民主化的基礎。在專制政治系統(tǒng)中，決策只與少數(shù)統(tǒng)治者相關。這一方面使民眾根本無法參與政治決策，表達自身的利益訴求；另一方面，由于政府與民眾之間信息溝通與反饋機制的缺失，決策者無法直接和全面了解民眾的愿望和要求，只能依賴官僚體制經過層層篩選和過濾后得到的信息做出決策。由于無法回避官僚體系和官僚個體對自身利益的追求，這種決策信息獲得的間接性和選擇性，決定了它必然會偏離民意，導致決策失真、執(zhí)行失靈。無論統(tǒng)治者多么智慧和開明，無論進行何種改良和變革，只要專制政體繼續(xù)存在，都無法實現(xiàn)決策的科學化和民主化?，F(xiàn)實政治中決策的失敗，通常源于其忽視民眾的利益訴求，背離公共利益的目標，偏離公共政策的公共性，使得社會的群體性和結構性矛盾劇增，最終突破政治系統(tǒng)的承受能力，導致政治動亂。

實踐表明，只有通過公民廣泛的政治參與，才能有效集中人民群眾的聰明才智，減少政策失誤，維護社會公平正義；才能使政策得到民眾的充分理解和主動支持，減小政策實施過程中的阻力，提升政策執(zhí)行力，減少暴力抗法和大規(guī)模群體性事件的發(fā)生；才能有效制約和監(jiān)督公共權力，保障公共權力的正常行使和政治系統(tǒng)的良性運行。

三、監(jiān)督公共權力

人民政協(xié)民主監(jiān)督是監(jiān)督公共權力的有效治理形式。加強人民政協(xié)民主監(jiān)督是在“權力制約權力”這一監(jiān)督機制之外，構建“社會制約權力”的另一監(jiān)督機制。公共權力源于人民，公共權力來自于人民的授權和委托，公共權力的運行必須始終對人民負責。但權力自我擴張的本性是客觀存在的，一旦不受制約、不受監(jiān)督，它就一定會異化，背離對人民負責的前提和為公共利益服務的宗旨，走向腐敗。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵9]任何權力都有一種沖破現(xiàn)有邊界的沖動，國家權力也不例外，任何當權者總是試圖獲取更大的權力。

公共權力的過度增長，即公共權力自身所具有的強烈排他性和擴張性得以發(fā)展，會使國家日益凌駕于社會之上，形成國家與社會高度一體化的總體性社會結構。在此結構之下，社會資源和公共權力高度集中，國家的政治中心、經濟中心和文化中心結為一體，社會處于國家的嚴密控制之下，公共權力延伸至社會所有領域，它無所不及、無處不在，國家無須通過其他社會中介組織，而直接與個人發(fā)生關系，個人作為國家配置資源的被動接受者，無時無刻不在與國家直接打交道，個人生活幾乎完全取決于國家，公共權力以前所未有的廣度和深度滲透社會生活，社會被高度國家化，形成所謂的社會超穩(wěn)定。從表象看，國家具有很強的社會動員和社會整合能力，但從效果看，它是一種代價沉重的結構，因為它通常導致的是經濟停滯、政治窒息、社會封閉和人民愚昧。政治國家淹沒公民社會直接導致社會組織體系的嚴重削弱和蛻化、社會自我調控能力喪失，社會內部結構分化程度低下、分化速度緩慢，整個社會體系根本無法形成自我生存、自我發(fā)展、自我完善的運行機制和環(huán)境。在這種極強國家—極弱社會的模式中，國家也許能憑借其強大的控制力集中有限的社會、經濟、政治資源，迅速達到經濟發(fā)展、社會政治穩(wěn)定的目標，但肯定是短暫、低水平和不具有可持續(xù)性的。因為當社會自主性無法發(fā)揮，社會主體的積極性、創(chuàng)造性被壓抑和束縛時，社會不可能保持長久的生機和活力，社會不可能擁有持續(xù)發(fā)展的動力，整個社會也就無法形成良性結構和實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

要防止權力的濫用和腐敗，就必須對其進行監(jiān)督制約，人民政協(xié)民主監(jiān)督是監(jiān)督制約公共權力的關鍵因素和核心環(huán)節(jié)。各權力內部及其相互之間的制約能在一定程度上較好地起到權力監(jiān)督的作用，但它存在著明顯的局限性，即它們容易受局部利益和主觀因素的影響，監(jiān)督者與被監(jiān)督者形成利益共同體，使監(jiān)督效能大幅度降低。克服這種局限性最有效的方式就是推進政府與民眾直接的對話和協(xié)商，增強政府決策的透明度和可信度，拓展社會監(jiān)督的廣度和深度，將公共權力的運行置于人民群眾的監(jiān)督之下，讓公共權力在陽光下運行。

現(xiàn)代社會普遍采用的代議制是由代表而不是人民直接行使權利的間接民主形式，必然導致“兩權分離”的格局，即權力的所有者與權力的行使者是相對分離的。以間接民主為主要形式的現(xiàn)代權力監(jiān)督制約體系，并不排斥公民直接的參與政治決策過程，并不排斥直接民主的因素。相反，推進協(xié)商民主，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，促進公民直接參與政治決策，是構成現(xiàn)代權力監(jiān)督制約體系的基礎，是保障現(xiàn)代權力監(jiān)督制約機制有效運行的前提。發(fā)揮協(xié)商民主在監(jiān)督公共權力方面的重要作用，要求克服參與主體的依附性，增強參與主體的獨立性，賦予公民平等的機會和有效的資源，實現(xiàn)公民參與過程的權利和話語的平等權，擴大公民知情權的范圍、廣度和深度，逐步完善公民監(jiān)督公共權力的體制機制。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，能夠有效防止和矯正公共權力運行過程中出現(xiàn)的缺陷和過失，保障政治體系的良性運行。獲得社會成員的普遍支持，是任何政治決策得以有效貫徹和政治行為得以有效實施的前提條件。公民正是通過協(xié)商對話以多種形式向政治系統(tǒng)輸出信息，真實地表達自身的利益訴求和愿望要求，有助于政治系統(tǒng)不斷適應民眾的要求和外部環(huán)境的發(fā)展變化，改善其運行的體制機制，從而最終規(guī)范和支持政治系統(tǒng)的正當行為，限制其不當行為的發(fā)生。

四、維護社會穩(wěn)定

社會轉型期，體制轉軌和結構轉型長期并存，政治不穩(wěn)定乃至社會失序成為一種經常發(fā)生的現(xiàn)象。引發(fā)政治不穩(wěn)定的因素主要源于三個方面：一是整合危機導致社會不穩(wěn)定?！艾F(xiàn)代化需要社會所有主要領域產生持續(xù)變遷這一事實，意味著它必須因接踵而至的社會問題，各種群體間的分裂和沖突，以及抗拒、抵制變遷的運動，而包含諸種解體和脫節(jié)的過程?！盵10]這種解體和脫節(jié)所導致的社會整合危機構成了現(xiàn)代化的基本環(huán)節(jié)。二是參與危機導致社會不穩(wěn)定。公民政治參與和利益表達需求的快速增長是社會現(xiàn)代化的必然表現(xiàn)，發(fā)展中國家在邁向現(xiàn)代化之初，通常法制化水平不高，各種參與渠道、溝通和協(xié)調機制不健全，無法容納急劇增長的政治參與需求，尤其是直接政治參與需求。如果參與渠道長期受阻，溝通和協(xié)調機制長期缺位，公眾的挫折感、不滿感和反抗情緒就會逐漸累積和強化，從而導致社會不穩(wěn)定。 三是合法性危機導致社會不穩(wěn)定。發(fā)展中國家的合法性危機突出表現(xiàn)在公共權力從傳統(tǒng)向現(xiàn)代急劇變革的過程中，由于逐漸喪失民眾認同而產生的危機?，F(xiàn)代化進程中的整合危機、參與危機和合法性危機的程度共同影響著社會轉型期國家政治穩(wěn)定的水平。推進協(xié)商民主，建構國家、社會與公民三者良性互動的架構是從根本上解決這些危機的重要舉措。它們對增強國家的社會整合能力，拓展公民的參與渠道，提升公共權力的合法性有積極作用。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督，有利于維護政治穩(wěn)定。協(xié)商民主可以在政府與公民之間搭建橋梁，有效化解政府行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。公民通過協(xié)商民主程序直接或間接參與政治過程，逐步拓展利益表達渠道，完善利益表達機制，以有效表達對公共權力運行、公共需求滿足和公共物品供給的要求，并切實保障和維護公民利益。隨著市場經濟的發(fā)展和民主政治的推進，多元利益集團逐步形成，這為公民多方式、多渠道表達利益訴求和推進協(xié)商民主提供了強大動力，并奠定了堅實的社會基礎。

協(xié)商民主利用公共領域中的交往自由使民主成為一個富有包容性和創(chuàng)造性的過程。在利益多元化的時代，個人或團體持有許多相互競爭、相互對立的理念和價值觀，協(xié)商民主強調對話與協(xié)商，在很大程度上促進了不同群體的跨文化交流，通過理性協(xié)商，在有爭議的道德、政治或種族問題上凝聚共識、相互尊重、找到共同點。協(xié)商民主將各階層和各種族納入協(xié)商過程，并認真傾聽每一個群體和個體的愿望和要求，充分考慮不一致的觀點和理念，每個公民都有權利評論和批評具有集體約束力政策的實踐根據和理論依據，阻止秘密、幕后的政策制定，所有相關的政治共同體成員在平等的基礎上參與討論和決策，也使公民通過分歧、協(xié)商與合作而受到了教育。協(xié)商民主還充分考慮少數(shù)族群和弱勢群體的利益，注重將這些邊緣化群體納入現(xiàn)存政治體系，融入社會秩序和社會規(guī)范的主流，以有效地化解社會矛盾、應對社會風險。從某種意義上說，協(xié)商民主很好地體現(xiàn)了民主的多數(shù)與少數(shù)相統(tǒng)一的原則。協(xié)商民主在反映大多數(shù)人的意見和利益的同時，也吸納少數(shù)人的合理主張、保護少數(shù)人的合理利益，以保證立法和決策既符合絕大多數(shù)人的根本利益，又能兼顧少數(shù)人的合理要求。

一個缺乏協(xié)商對話機制和利益表達渠道的政治體系在傳統(tǒng)社會有可能是穩(wěn)定的，但在社會轉型時期或變革時期則多是短命的。由于國家民主政治制度化程度很低，對政府提出的要求很難或不可能通過合法渠道予以表達，也很難在政治體系內得以調節(jié)和綜合，因此，政治參與的急劇增長會引起政治不穩(wěn)定[6]42。在一個分化程度高的現(xiàn)代化政治體系中，多元利益集團普遍形成、利益表達和協(xié)商對話渠道暢通，它們維系著政治國家與公民社會的良性雙向互動，有效避免了兩者間的激烈對抗、內耗甚至兩敗俱傷。在此類政治體系中實行一種多行為主體的政治管理過程，公民社會中的私人機構、非政府組織能夠同公共機構一樣參與某些必要的公共管理事務，成為公共管理的行為主體之一。

協(xié)商民主強調公民基于公共利益和互惠理念，經由公共領域進行自由平等的對話、協(xié)商、爭辯等，縮小不同社會階層因不同利益訴求而產生的分歧和偏見，提升民主治理的質量、豐富實質民主的內涵、建構公共協(xié)商的機制、積累社會誠信的資本，以有效避免群體暴力、避免社會動蕩、維護政治穩(wěn)定，促進民主政治朝著健康的方向持續(xù)發(fā)展。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是有序的監(jiān)督。人民政協(xié)作為中國共產黨領導的多黨合作的重要機構，人民政協(xié)民主監(jiān)督不是隨意的、無組織的、無序的監(jiān)督，而是根據有關法律法規(guī)和政協(xié)章程，有領導、有組織、按一定程序和要求展開的監(jiān)督。人民政協(xié)開展有序監(jiān)督的形式多種多樣，人民政協(xié)民主監(jiān)督通過政協(xié)全委會議、常委會議、專門委員會、定期協(xié)商會議等例會形式進行監(jiān)督，或是通過組織政協(xié)委員考察、調研等活動形式進行監(jiān)督，或是通過政協(xié)委員提案、建議案、反映社情民意、表達利益訴求、發(fā)表意見建議的形式進行監(jiān)督，或是對政府相關部門組織開展民主評議、民主測評的形式進行監(jiān)督，等等。凡此種種，都表明人民政協(xié)的民主監(jiān)督是有組織、有秩序的監(jiān)督。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有利于構建社會主義和諧社會。社會和諧是我們黨不懈奮斗的目標，是我國各族人民的共同社會理想。構建和諧社會，人民政協(xié)民主監(jiān)督大有可為：一是人民政協(xié)民主監(jiān)督具有體現(xiàn)參政黨意愿和多黨合作的鮮明特點，比一般性、分散性的群眾監(jiān)督更能夠引起執(zhí)政黨的重視和采納，它能夠有效推動黨政機關改進工作，防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進黨內、黨際、國家機關、行政機關內部的和諧，促進黨群、干群之間的和諧。二是人民政協(xié)民主監(jiān)督能夠廣泛地反映社會各階層、各界別、各團體的意見和呼聲，能夠有效地保障社情民意的暢通。人民政協(xié)民主監(jiān)督有利于促進黨委政府做好化解矛盾、協(xié)調關系、了解民意、凝聚人心，充分調動各方面積極性，維護社會安定團結的政治局面，維護社會政治穩(wěn)定和人際關系和諧。三是人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種高層次、有組織的監(jiān)督，比分散的群眾監(jiān)督有更大的影響、權威和成效，特別是政協(xié)委員大多是各個領域的行家里手，他們所提出的意見和建議更有利于黨政決策的科學化和民主化，有利于促進中國經濟社會發(fā)展。四是人民政協(xié)民主監(jiān)督能客觀理性地全面反映社會發(fā)展各個領域、各個層面的真實情況，能夠實事求是地向黨委政府提出意見建議，減少黨委政府工作失誤[3]13-14，減少社會轉型期的矛盾和問題，增加社會和諧因素，促進社會和諧發(fā)展。

五、發(fā)展民主政治

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有利于充分體現(xiàn)社會主義民主的真實性。協(xié)商民主無論是在內容，還是形式上，都是為了更好地推進和實現(xiàn)人民當家做主，特別是作為執(zhí)政黨的中國共產黨高度重視和充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用，使得這一民主形式不斷完善，更加真實有效。協(xié)商民主體現(xiàn)在政治協(xié)商中，主要是執(zhí)政黨針對國家大政方針、政治生活中的重大事項、經濟和社會發(fā)展中的重要問題等，在決策前和決策執(zhí)行過程中與各民主黨派、各人民團體，以及各族各界代表人士進行溝通協(xié)商；體現(xiàn)在參政議政中，主要是人民政協(xié)及各民主黨派、無黨派人士圍繞黨和國家工作全局，圍繞黨委政府中心工作積極建言獻策發(fā)揮作用；體現(xiàn)在民主監(jiān)督中，主要是民主黨派在四項基本原則的基礎上通過提出意見、建議和批評等多種方式進行監(jiān)督；體現(xiàn)在合作共事中，主要是共產黨與黨外人士在國家權力機關、政府、政協(xié)，以及各種社會組織、基層單位和企事業(yè)單位中的合作共事。

加強人民政協(xié)民主監(jiān)督有助于發(fā)展民主政治，建設政治文明。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，由各黨派、各人民團體和各族各界人士的代表所組成，其組織構成所具有的廣泛性，體現(xiàn)了人民政協(xié)的民主性。人民政協(xié)的意見、建議，往往集中反映了社會各階層、各方面和社會大多數(shù)人的訴求和意愿，具有廣泛的民意基礎。人民政協(xié)民主監(jiān)督的實質，就是擴大人民民主、廣開言路、匯集民智、集思廣益、尊重多數(shù)、照顧少數(shù)。從人民政協(xié)民主監(jiān)督的方式來看，不同于人大的法律監(jiān)督，不同于黨委、政府的權力監(jiān)督，也不同于司法機關的司法監(jiān)督，不帶強制性。而是以提出意見、建議、批評的形式，以對話溝通、平等協(xié)商、直言相諫等方式與被監(jiān)督者進行平等交流。因而人民政協(xié)民主監(jiān)督更多體現(xiàn)民主的色彩、協(xié)商的色彩。人民政協(xié)民主監(jiān)督的核心在于民主，政協(xié)的監(jiān)督被界定為民主監(jiān)督，鮮明地反映了其本質特征。周恩來認為，中國共產黨和各民主黨派要互相成為“諍友”“畏友”，而不能成為“癖友”“佞友”，彼此應當盡到幫助、批評和監(jiān)督的責任。共產黨在原則上也決不能遷就黨外的朋友，必須進行說服批評和幫助，就是要運用團結—批評—團結的方法來幫助民主黨派克服某些不正確的東西。同時，人民政協(xié)民主監(jiān)督實際上也是擴大民主，廣開言路，讓各界人士、各方面的意見和要求、建議和批評充分地反映出來，促進黨委政府決策的民主化、科學化和工作的改進。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是交融性監(jiān)督。從人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能的關系看，雖然各有特定內涵，但又是相互聯(lián)系、難以分割的有機整體。比如，人民政協(xié)召開各種例會，是政治協(xié)商的重要形式，但在會議上的發(fā)言和征集的提案、建議等，又是民主監(jiān)督、參政議政的重要內容。人民政協(xié)組織委員開展調研視察，既是民主監(jiān)督的重要形式，又是政治協(xié)商的重要基礎。政協(xié)委員應邀參加政府部門和單位組織的有關會議和活動，以及在會上的發(fā)言，既是參政議政的重要形式，也是民主監(jiān)督的重要方式。這些都表明民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政不是割裂的，而是相互包涵、相互交融的，民主監(jiān)督寓于政治協(xié)商和參政議政之中。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是建設性監(jiān)督。人民政協(xié)是政治協(xié)商機構而非權力機構，不受部門利益局限，處于比較超脫的地位。因此，人民政協(xié)開展民主監(jiān)督較少顧忌，敢于直面問題，敢講真話、實話。政協(xié)委員來自各個界別，涉及面寬，聯(lián)系面廣，可以多方面、多層次、多視角反映社情民意。政協(xié)委員所提出的意見、建議或批評比較客觀、公正。這對黨委和政府實施科學決策和改進工作具有重要促進作用。同時，人民政協(xié)是由各黨派、各人民團體和社會各界比較優(yōu)秀的人士組成，他們大多閱歷廣、專業(yè)性強、知識豐富、綜合素質高，他們提出的批評意見往往切中要害、切中時弊，他們提出的建議往往富有針對性和真知灼見，這些無不體現(xiàn)建設性[11]。

人民政協(xié)民主監(jiān)督是發(fā)展社會主義民主政治的需要。發(fā)展社會主義民主政治，推進政治文明進程，是中國政治現(xiàn)代化的重要課題。而推進中國民主政治進程是一個綜合系統(tǒng)工程，從內容上看，它包括民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督；從層級來看，包括高層民主和基層民主；從形式上看，包括直接民主和間接民主，等等，所有這些，都可以同人民政協(xié)的民主監(jiān)督聯(lián)系起來。從內容上看，人民政協(xié)民主監(jiān)督是國家整個民主監(jiān)督體系的重要組成部分；從層級及其影響來看，人民政協(xié)民主監(jiān)督同時體現(xiàn)高層民主和基層民主的特點；從形式上看，人民政協(xié)民主監(jiān)督帶有間接民主的特點。因而人民政協(xié)民主監(jiān)督是中國社會主義民主政治的重要形式。人民政協(xié)民主監(jiān)督堅持把發(fā)揚民主與加強團結統(tǒng)一起來，有利于形成融洽和諧、生動活潑的局面。堅持和完善人民政協(xié)民主監(jiān)督，既符合社會主義民主政治的本質要求，又體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，具有鮮明的中國特色，是中國社會主義民主政治的一大優(yōu)勢。

人民政協(xié)民主監(jiān)督具有獨特優(yōu)勢。在中國社會主義政治體系中，已經形成了包括黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督這樣一個多層次、多角度的監(jiān)督體系。作為社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨特優(yōu)勢體現(xiàn)在它的政治性、代表性、客觀性、全局性和建設性上。民主監(jiān)督作為人民政協(xié)的三大職能之一，具有高度的政治性。人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種非權力監(jiān)督，但它通過一定的政治保障，以人民政協(xié)這一政治機構，組織具有相當政治素質的各界政協(xié)委員，就國計民生的重大問題，以批評建議等形式，對決策機關形成一定程度的政治影響。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種有組織、高層次的政治監(jiān)督。人民政協(xié)民主監(jiān)督以全社會各界別優(yōu)秀代表為主體，具有高度的代表性。政協(xié)委員來自社會的方方面面，代表性最廣，個人素質較高，具有較強的參政議政能力。由這一特定的社會群體為主體，以共同的價值取向為指導，其實施的監(jiān)督能有效體現(xiàn)民意。人民政協(xié)民主監(jiān)督作為權力機構之外的組織監(jiān)督，具有高度的客觀性。在目前的監(jiān)督體系中，雖然存在黨內、人大、政府等權力監(jiān)督，但權力關系的制約同時也帶來了關聯(lián)性，使監(jiān)督效能受到影響。相較而言，人民政協(xié)組織位置比較超脫，很少受到部門利益的局限，其監(jiān)督具有廣視角、寬領域、包容性強等特點，體現(xiàn)了高度的客觀性。人民政協(xié)民主監(jiān)督以團結和民主為主題，具有高度的全局性。建立在統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎之上的人民政協(xié)民主監(jiān)督，是以團結為前提和目標的一種民主監(jiān)督形式。人民政協(xié)民主監(jiān)督職能的履行，以討論、協(xié)商、批評、建議為具體途徑，團結、民主主題體現(xiàn)在人民政協(xié)民主監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)之中，它追求的是一種互相監(jiān)督、協(xié)調關系、真誠合作、化解矛盾的工作機制和政治氛圍。這種依托政協(xié)組織和廣大委員的素質和智力優(yōu)勢，超越了黨派和部門利益的監(jiān)督，最大限度地減少了集團或個體利益的影響，因而其站位高、領域廣、視野寬，能對全局產生積極深遠的影響。人民政協(xié)民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政相結合，具有高度的建設性。人民政協(xié)的民主監(jiān)督，既有參政性，又有協(xié)商性，是監(jiān)督性與參政性、協(xié)商性的有機統(tǒng)一。人民政協(xié)民主監(jiān)督，以團結為目的，以監(jiān)督為手段，著眼于全局，對被監(jiān)督對象采取支持和幫助的積極態(tài)度。少站在對立面的角度看問題，少故意挑毛病和指責，少借題發(fā)揮、泄怨氣。在批評和揭露問題的同時，提出解決問題、改進工作的意見和建議。因此，人民政協(xié)民主監(jiān)督是一種積極、正面的監(jiān)督，符合整體利益和多數(shù)人的利益，容易被各方所接受[12]。發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督優(yōu)勢，加強人民政協(xié)民主監(jiān)督職能，是確立人民主體地位，發(fā)展民主政治，建設政治文明的必然要求。

[1] 毛澤東選集:第5卷[M].北京:人民出版社,1977:394-395 .

[2] 鄧小平文選:第1卷[M].北京:人民出版社,1994.

[3] 張亞光,郭國祥.論中國特色的政協(xié)民主監(jiān)督[J].理論月刊,2009,(10)．

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[10] [以]S.N.艾森斯塔德．現(xiàn)代化：抗拒與變遷[M].陳育國,等,譯.北京:中國人民大學出版社,1988:23．

[11] 徐杰.對推進人民政協(xié)民主監(jiān)督的幾點思考[J].天津政協(xié),2010,(11):15-16．

[12] 陳揚富.關于人民政協(xié)民主監(jiān)督的若干思考[J].政協(xié)天地,2008,(5):12．

[責任編輯：王雅莉]

2017-03-05

廣東省人民政協(xié)理論研究會課題“改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作研究”(2016ZX003)

伍俊斌(1978—)，男，湖南新化人，教授，哲學博士，從事政治哲學與政治學理論、政治發(fā)展與政治變革、中國政治和社會組織研究。

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1007-4937(2017)04-0031-08