李慶帆

(南京政治學(xué)院 上海校區(qū)，上海 200433)

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全面從嚴(yán)治黨視域下的一把手權(quán)力監(jiān)督

李慶帆

(南京政治學(xué)院 上海校區(qū)，上海 200433)

全面從嚴(yán)治黨是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新的歷史條件下，針對(duì)黨的建設(shè)面臨的新情況、新問題提出的治黨管黨思想體系，是對(duì)馬克思主義黨建理論的豐富和發(fā)展。全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在于從嚴(yán)治吏，要加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督管理，是習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨思想的重要內(nèi)容。必須充分認(rèn)清一把手權(quán)力監(jiān)督對(duì)全面從嚴(yán)治黨的必要性，厘清監(jiān)督過程中存在的問題，才能更有效完善對(duì)一把手權(quán)力的制約監(jiān)督。

全面從嚴(yán)治黨；一把手；權(quán)力監(jiān)督

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，開創(chuàng)性地把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。黨要管黨，重點(diǎn)要管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵要從嚴(yán)治吏。習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的監(jiān)督和管理，將其作為從嚴(yán)治吏的重中之重[1]118。對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督歷來屬于人們關(guān)注的焦點(diǎn)，破解監(jiān)督難題必須充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力監(jiān)督過程中存在的問題，對(duì)癥下藥。積極探索和完善對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督的有效措施，促進(jìn)一把手敬畏權(quán)力、管好權(quán)力、慎用權(quán)力意義重大。

一、加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性

習(xí)總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上談到，我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對(duì)一把手的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。由于監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力，少數(shù)一把手習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上[2]。加強(qiáng)對(duì)一把手的權(quán)力監(jiān)督，不僅是全面從嚴(yán)治黨的迫切需求，同時(shí)也是整治當(dāng)前干部隊(duì)伍中腐敗行為的現(xiàn)實(shí)需要。切實(shí)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性，高度重視對(duì)一把手工作領(lǐng)域的監(jiān)督工作，才能更加有效解決一把手監(jiān)督難題。

1.加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督，是全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的現(xiàn)實(shí)需要。管黨治黨最直接、最有效的方式就是管干部，一把手作為一個(gè)單位的最高負(fù)責(zé)人，既是從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的工作對(duì)象，同時(shí)也是從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的責(zé)任落實(shí)者，這一雙重身份決定了一把手在全面從嚴(yán)治黨實(shí)施過程中的重要作用。習(xí)總書記在多個(gè)場(chǎng)合提到過，要更廣泛更有效地調(diào)動(dòng)干部隊(duì)伍的積極性，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。一把手作為干部中的精英，用好手中權(quán)力，才能有效律己律他。一把手在從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏過程中不積極主動(dòng)作為，發(fā)揮生力軍作用，從嚴(yán)治黨只能是紙上談兵。全面從嚴(yán)治黨，不僅要監(jiān)管好一把手正確、合理使用權(quán)力，也要督促一把手帶好班子，當(dāng)好班長(zhǎng)。治黨管黨，重在落實(shí)治與管的責(zé)任，加強(qiáng)一把手權(quán)力監(jiān)督,“要完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排”[3]。要監(jiān)管好一把手用權(quán)，一把手也要監(jiān)管好下屬干部，要努力形成政令暢通、風(fēng)清氣正的政治局面，全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏才能更加有效實(shí)施。

2.加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督，是一把手崗位特殊性和反腐的現(xiàn)實(shí)需要。一把手處在單位權(quán)力頂端，在當(dāng)前中國行政體制下，一把手擁有較大的自由裁量權(quán)，一把手一旦出現(xiàn)權(quán)力失控就極易導(dǎo)致違紀(jì)犯法， “一把手”變成“一霸手”，崗位的特殊性要求必須要加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督。古人有云：上不正，下參差。一把手是單位的領(lǐng)頭羊，主持單位全局工作，對(duì)下屬具有極大的帶動(dòng)作用。一把手作風(fēng)不正、喪失黨性，形成“破窗效應(yīng)”，其他成員必然上行下效，最終導(dǎo)致“塌方式腐敗”。因此，一把手的崗位屬性決定了其權(quán)力必須要受到約束。與此同時(shí)，加強(qiáng)一把手的權(quán)力監(jiān)督也是全黨反腐敗斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需求。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布顯示，截至2016年9月30日，發(fā)生在中秋、國慶兩節(jié)期間被曝光的約155起典型問題中， “一把手”違紀(jì)違法問題占68%[4]。一把手違紀(jì)違法的比例之高要求必須重視對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督。同時(shí)，一把手作為公權(quán)部門的形象代表，一旦出現(xiàn)違紀(jì)違法問題，必將降低民眾對(duì)公權(quán)部門信任度，進(jìn)而使公權(quán)部門掉入 “塔西佗陷阱”。破解一把手權(quán)力監(jiān)管難題，必須要強(qiáng)化一把手權(quán)力監(jiān)督，鏟除腐敗現(xiàn)象的滋生土壤和生存空間，反腐敗斗爭(zhēng)工作才能取得成效。

3.加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督，是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。我國是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。一把手的權(quán)力源于人民，只能用來為國家和人民謀利益，這也間接地要求必須加強(qiáng)對(duì)一把手的權(quán)力監(jiān)督。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，一把手就必須信守為人民掌權(quán)的正確原則，樹立人民公仆思想，履行為人民服務(wù)的宗旨。一把手權(quán)力一旦失控，游離于監(jiān)督之外，人民必然受到權(quán)力負(fù)面作用的重創(chuàng)，社會(huì)主義民主政治進(jìn)程也會(huì)遭受阻礙。只有一把手堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線，自覺接受群眾監(jiān)督，積極回應(yīng)廣大群眾呼聲，解決群眾最直接最現(xiàn)實(shí)的利益需求，社會(huì)主義民主政治才能迸發(fā)無限活力，凸顯制度的優(yōu)越性。加強(qiáng)對(duì)一把手的權(quán)力監(jiān)督和制約，嚴(yán)格遵守黨紀(jì)國法，努力做到權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系，人民才會(huì)更加有力地支持一把手的工作，從而形成良性互動(dòng)。為官一任，就要造福一方，讓權(quán)力接受監(jiān)督自然便成為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。

二、一把手權(quán)力監(jiān)督過程中存在的問題

隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，黨中央對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督問題更加重視，對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督工作逐步加強(qiáng)，并取得較為顯現(xiàn)的階段性成果。懲治一把手失職瀆職、濫用職權(quán)、違法犯罪等一系列“打老虎”、“拍蒼蠅”行動(dòng)贏得了廣大人民的一片贊賞。但是，一把手權(quán)力監(jiān)督過程中依然存在諸多問題，權(quán)力監(jiān)督仍存在一些問題。

1.監(jiān)督主體意識(shí)淡薄，難以形成監(jiān)督合力。一把手位高權(quán)重，監(jiān)督者往往畏懼監(jiān)督，監(jiān)督意識(shí)淡薄，從而形成監(jiān)督的盲區(qū)。在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督過程中，監(jiān)督一把手的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)往往較大，這在很大程度上導(dǎo)致監(jiān)督者不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，不能有效行使監(jiān)督權(quán)利，缺乏較真碰硬的勇氣和一查到底的決心。一些監(jiān)督部門的監(jiān)督工作往往走過場(chǎng)，形式主義泛濫，“護(hù)犢子”的錯(cuò)誤思想使權(quán)力監(jiān)督變成面子工程，一把手違紀(jì)犯法行為得不到及時(shí)懲治。此外，諸多監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以形成合力，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種形式的監(jiān)督力量職責(zé)不清、各自為政，相互之間缺乏溝通交流，監(jiān)督效力易打折扣。各級(jí)監(jiān)督部門在行使監(jiān)督權(quán)過程中，形式相對(duì)單一，監(jiān)督的深度、廣度有待增強(qiáng)，這為一把手逃避監(jiān)督留下漏洞。

2.權(quán)力運(yùn)行復(fù)雜多變，權(quán)力監(jiān)督制約乏力。一把手權(quán)力監(jiān)督成為“老大難”問題的關(guān)鍵因素在于其所控權(quán)力運(yùn)行復(fù)雜，濫用職權(quán)的隱蔽性高，這使得權(quán)力監(jiān)督制約乏力。盡管強(qiáng)調(diào)用制度管權(quán)治權(quán)，但是制度的剛性約束不足，一把手壟斷對(duì)制度的“解釋權(quán)”，導(dǎo)致監(jiān)督“心有余，而力不足”。權(quán)力運(yùn)行的程序雖然日益得到規(guī)范，但在運(yùn)行過程中一把手可以變通程序或規(guī)則，從而達(dá)到利于自己的目的。尤其是部分一把手將人事、財(cái)務(wù)高度集中于己，變相行使集體決定權(quán)，操控決策，致使監(jiān)督的難度增加。權(quán)力清單不明晰，一把手擁有較大的自由裁量權(quán)，使得公共權(quán)力與特殊權(quán)力界限不清，一把手濫用職權(quán)得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)。同時(shí)，監(jiān)督雙方的信息不對(duì)稱導(dǎo)致權(quán)力得不到有效制約和監(jiān)督。

3.監(jiān)督機(jī)制存有缺陷，法規(guī)制度不完善。盡管近些年我國在不斷完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍的管理，但是一把手的權(quán)力監(jiān)督仍有較大提升空間。一方面，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制對(duì)一把手的監(jiān)督針對(duì)性、操作性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致監(jiān)督效果不盡如人意。現(xiàn)階段，我國行使監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)大都設(shè)置在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，接受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)黨委、行政部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)和管理，監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性嚴(yán)重不足，受制于監(jiān)督客體的因素較多。上級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督都存在固有的缺陷，其監(jiān)督的及時(shí)性和權(quán)威性都不足，這就造成三級(jí)監(jiān)督機(jī)制都不能對(duì)一把手形成威懾。另一方面，法規(guī)制度的欠缺也致使不少一把手易于鉆法律漏洞。各級(jí)監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，監(jiān)督的隨意性很大，法律的適用性不強(qiáng)。一把手濫用職權(quán)、違紀(jì)犯法成本過低，法律的懲處力度不足導(dǎo)致一些一把手不惜鋌而走險(xiǎn)，以身試法。

三、加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督的策略建議

全面從嚴(yán)治黨視域下，加強(qiáng)對(duì)一把手權(quán)力監(jiān)督，要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革，加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)。要抓住治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，扎緊制度的籠子，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則配置權(quán)力，構(gòu)建嚴(yán)密的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系[1]117。堅(jiān)持科學(xué)定權(quán)、合理分權(quán)、規(guī)范用權(quán)，突出監(jiān)督重點(diǎn)，不斷提高監(jiān)督能力和監(jiān)督水平，構(gòu)建監(jiān)督新常態(tài)。

1.增強(qiáng)監(jiān)督主體責(zé)任意識(shí)，整合各方監(jiān)督力量。權(quán)力監(jiān)督工作是一項(xiàng)龐大且又復(fù)雜的工作，監(jiān)督部門的責(zé)任意識(shí)、能力水平等都直接影響監(jiān)督的效果。一把手活動(dòng)領(lǐng)域廣泛、人際關(guān)系復(fù)雜，對(duì)一把手的監(jiān)督，必須要建立以組織、紀(jì)檢、監(jiān)察部門為主，公、檢、法、信訪等部門密切配合、協(xié)同監(jiān)督的工作機(jī)制[5]56。各級(jí)專責(zé)機(jī)關(guān)要切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)督的主體責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮各領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，充分利用部門資源，提高執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的能力，打通縱橫兩向監(jiān)督壁壘，努力編織一張全方位、多角度、寬領(lǐng)域的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系；監(jiān)督部門要牢固樹立為民執(zhí)紀(jì)的思想，破除“不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督”的心理。監(jiān)督工作同時(shí)要緊緊依靠人民群眾的力量，調(diào)動(dòng)廣大人民群眾依法行使監(jiān)督權(quán)的積極性。廣大人民群眾要善于利用“網(wǎng)絡(luò)反腐”這一重要平臺(tái)，積極參與反腐行動(dòng)，要與專業(yè)監(jiān)督部門、新聞媒體等其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同完成監(jiān)督使命，促使一把手權(quán)力在陽光下行使。

2.進(jìn)一步增強(qiáng)巡視力量，充分發(fā)揮巡視積極作用。隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，巡視工作的重要性愈發(fā)凸顯，巡視工作在治權(quán)管權(quán)，特別是對(duì)一把手的監(jiān)督上成效明顯。巡視監(jiān)督工作在維護(hù)黨紀(jì)國法過程中發(fā)揮了重要作用，落馬的一把手多數(shù)是通過巡視發(fā)現(xiàn)的。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)，巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，不是權(quán)宜之計(jì)，要用好巡視這把反腐利劍[6]113。巡視監(jiān)督本身具有其他監(jiān)督所不具備的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)其他監(jiān)督方式中存在的不足。加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，必須要持續(xù)發(fā)揮巡視監(jiān)督的作用，加快完善以《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》為基礎(chǔ)的巡視法規(guī)制度，健全巡視監(jiān)督保障機(jī)制，提升巡視監(jiān)督的總體地位和職權(quán)，拓寬巡視的范圍，“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸”[7]。巡視要利劍高懸震懾常在。 “對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，要及時(shí)反饋給地方、部門、企事業(yè)單位黨委黨組，督促落實(shí)主體責(zé)任，抓早抓小，堵塞制度漏洞?！盵8]全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，要逐步增強(qiáng)巡視的整體力量，堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，善于分析在巡視中發(fā)現(xiàn)的問題，積極轉(zhuǎn)化和運(yùn)用巡視的成果，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供戰(zhàn)略支撐。

3.構(gòu)建有利于監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一把手權(quán)力監(jiān)督的難點(diǎn)在于權(quán)力運(yùn)行的復(fù)雜多變，切實(shí)完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，增加權(quán)力運(yùn)行透明度，是壓縮一把手權(quán)力尋租的有效手段?！耙訌?qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私?！盵9]要?jiǎng)?chuàng)新民主決策的方式方法，規(guī)范民主集中制的必要程序，構(gòu)建廉潔、高效、透明的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。必須要明確一把手的權(quán)力清單和職責(zé)清單，增強(qiáng)組織權(quán)威，加大一把手個(gè)人專斷或干擾集體決策的難度。堅(jiān)持科學(xué)分權(quán)，合理配置副職領(lǐng)導(dǎo)干部，充分發(fā)揮“副職分管”對(duì)一把手權(quán)力的制約作用，謹(jǐn)防一把手隨意插手具體工作或“推卸責(zé)任”，不斷優(yōu)化權(quán)力制衡機(jī)制；要積極推行黨務(wù)、政務(wù)公開，凡涉及非涉密的干部任免、工程招標(biāo)、項(xiàng)目審批、財(cái)務(wù)調(diào)配等重大事項(xiàng)決策時(shí)，一把手要主動(dòng)向全社會(huì)公開標(biāo)準(zhǔn)和程序，積極主動(dòng)接受監(jiān)督，謹(jǐn)防權(quán)力運(yùn)行越軌和異化。權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里，要結(jié)合一把手權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的權(quán)力運(yùn)行細(xì)則和流程，最大程度地壓縮權(quán)力尋租空間。

4.健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持以制度管權(quán)治權(quán)?！爸贫葐栴}更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度作保證?！盵1]116一把手權(quán)力監(jiān)督必須要逐步改善舊的監(jiān)督機(jī)制，不斷增強(qiáng)監(jiān)督部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，完善監(jiān)督制度保障，破除違法亂紀(jì)的一把手固有的“淫威”對(duì)監(jiān)督造成的不暢。要逐步推行監(jiān)督部門垂直管理、異地監(jiān)督、輪崗輪值等一系列好的做法，尤其是要減少黨委、行政機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)督部門監(jiān)督工作的干擾。同級(jí)監(jiān)督部門的財(cái)權(quán)物權(quán)、干部任免權(quán)等重要權(quán)力要由上級(jí)業(yè)務(wù)部門直接負(fù)責(zé)，確保監(jiān)督部門認(rèn)真踏實(shí)履責(zé)。要增強(qiáng)對(duì)一把手日常工作的監(jiān)督，不僅要嚴(yán)厲查處違法亂紀(jì)，也要防止懶政庸政、不擔(dān)當(dāng)不作為。通過完善請(qǐng)示匯報(bào)制度、述職述廉制度、任期內(nèi)考核制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、離任職審計(jì)制度、一把手崗位交流制度等一整套治權(quán)管權(quán)制度來規(guī)范一把手行為，做到監(jiān)督全面化、常態(tài)化。

[1]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，人民出版社,2016.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編：上[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：136.

[3]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)[M].北京：人民出版社，2016：14.

[4]從155起中秋國慶期間典型案例看糾“四風(fēng)” 一個(gè)節(jié)點(diǎn)一個(gè)節(jié)點(diǎn)堅(jiān)守 越往后執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201610/t20161008_87556.html.

[5]楊萬友.完善對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制[J].理論學(xué)習(xí),2004，(1).

[6]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，中國方正出版社，2015.

[7]中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例[M].北京：人民出版社，2016：11.

[8]李貞，雷龔鳴，夏子傑.習(xí)進(jìn)平這樣談問責(zé)[N].人民日?qǐng)?bào)：海外版，2014-07-27(6).

[9]習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：388.

[責(zé)任編輯：徐新彥]

2016-11-23

李慶帆(1992-)，男，陜西漢中人，碩士研究生。

D630.9

A

1008-8520(2017)01-0041-04