劉 榮

(中共南京市高淳區(qū)委黨校，南京 211300)

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寧鎮(zhèn)揚同城化的困境及解困思路

劉 榮

(中共南京市高淳區(qū)委黨校，南京 211300)

寧鎮(zhèn)揚同城化是江蘇省第一個區(qū)域同城化發(fā)展規(guī)劃。目前寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展勢頭良好，同時存在著一些問題，如行政壁壘仍為桎梏、頂層設計缺乏協(xié)調、錯位發(fā)展水平太低、民生同城化推進困難等。解決這些困境主要就是進一步消除行政壁壘、加強頂層設計、推進產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展、實現(xiàn)公共資源共享等。

寧鎮(zhèn)揚；同城化；發(fā)展思路

21世紀經(jīng)濟全球化進一步推動世界成為一個地球村，各國紛紛加入創(chuàng)建命運共同體的進程中來。相應地，在全球范圍內也出現(xiàn)了一個“同城化”的大潮流。相鄰的城市之間，尤其以一個或多個中心城市為主導，其聯(lián)系日益緊密，生產(chǎn)要素流動頻繁，發(fā)展步伐漸趨一致。在此基礎上，一些地理毗鄰、人文歷史相似、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高的城市將“同城化”作為下一輪快速發(fā)展的機遇與動力。在我國出現(xiàn)了很多個城市集群，如京津同城、深港同城、廣佛同城、寧鎮(zhèn)揚同城、沈撫同城、廈漳泉同城、長株潭同城、合淮同城、臺開同城等。

寧鎮(zhèn)揚同城化是江蘇省首個區(qū)域同城化發(fā)展規(guī)劃，寧鎮(zhèn)揚同城化范圍是南京、鎮(zhèn)江、揚州三市全域，面積1.7萬平方公里，范圍內有南京、鎮(zhèn)江、揚州3個地級市(17個市轄區(qū))，高郵、儀征、丹陽、揚中、句容5個縣級市、寶應1個縣。為了助推寧鎮(zhèn)揚同城化的進一步推進，江蘇省政府2014 年 8 月 10 日發(fā)布《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)布該文件的目的在于明確寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展的主要目標與重點任務，整體謀劃區(qū)域協(xié)調發(fā)展路徑，探索建立和完善同城化發(fā)展的協(xié)商協(xié)調機制。

一、寧鎮(zhèn)揚同城化格局初步形成

寧鎮(zhèn)揚同城化的建設經(jīng)歷了前期醞釀、初步開展、頒布文件、正式啟動以及合作深化等發(fā)展歷程。江蘇省政府為了促進寧鎮(zhèn)揚同城化的形成做了許多工作，寧鎮(zhèn)揚三市政府也為促成合作做出了諸多努力。在省級層面成立了寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展協(xié)調小組及其辦公室，同時成立了八個專項工作組分別由省有關部門牽頭。在市級層面成立了由市政府主要領導任組長，分管領導任副組長，市有關部門和各轄市區(qū)政府主要負責人為成員的推進寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展領導小組，并相應成立了能源、信息化、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)建設、交通、水利、社會保障等8個專項工作組，全面加強省市對接。三市之間形成了黨政領導聯(lián)席會議決策層等三層運作機制，建立了五大類十七個專業(yè)委員會，逐步完善了同城化建設的制度保障。

三市先后簽署了同城化建設合作框架協(xié)議、重點領域合作協(xié)議等一系列協(xié)議，形成了重大基礎設施合作項目清單并推動其實施。在規(guī)劃編制方面，三市不但注重自身各類各級發(fā)展規(guī)劃與《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》的有機銜接，而且還完成了《南京鎮(zhèn)江相鄰地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等多個跨界地區(qū)規(guī)劃，明確了寧鎮(zhèn)揚相鄰地區(qū)融合發(fā)展的目標和重點方向。

構建同城化，交通基礎設施互聯(lián)互通是第一步，也是關鍵一步。為了進一步完善城際運輸系統(tǒng)，強化綜合交通樞紐，三市已經(jīng)開通了三市間城際公交線，目前正在加快推進連鎮(zhèn)鐵路南延(鎮(zhèn)宣鐵路)、龍?zhí)吨粮哔Y城際軌道、南沿江城際鐵路、揚馬城際鐵路、寧句城際鐵路、233國道 和462省道等重點交通工程。借助軌道交通的發(fā)展，目前，寧鎮(zhèn)揚一小時都市圈已經(jīng)建成，從南京到鎮(zhèn)江，乘坐高鐵最快只需19分鐘；南京到揚州，乘坐動車，最快只需48分鐘。

在公共服務協(xié)同合作方面，三市突出“大旅游”合作，共同發(fā)行了寧鎮(zhèn)揚旅游年卡，推出寧鎮(zhèn)揚聯(lián)合旅游線路產(chǎn)品。同時，寧鎮(zhèn)揚三市已經(jīng)實現(xiàn)了公共交通卡、博物館參觀卡、圖書館借書卡等寧鎮(zhèn)揚“一卡通”。在教育領域，實現(xiàn)了教育信息高度共享，三市中小學校長、教師實現(xiàn)了掛職交流。另外，三市已經(jīng)實現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生服務共享，三市市級層面實現(xiàn)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結算，開通了統(tǒng)一預約掛號平臺。這些惠及民生的具體措施的出臺，對于三市的居民來說，都帶來了極大的利好。

寧鎮(zhèn)揚三市以空氣污染和水環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控為突破口，加強區(qū)域多領域、深層次的環(huán)境保護合作與交流，建立區(qū)域大氣環(huán)境信息共享與發(fā)布常態(tài)制度。在此基礎上，建立長江水源地保護突發(fā)水污染事件應急通報制度，開展飲用水源地、備用水源地和重點水域保護建設與治理，加強三市跨界污染聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法。改變了之前三市在環(huán)境執(zhí)法方面各管一段、割裂執(zhí)法、重復執(zhí)法的桎梏，三市的生態(tài)文明得以有序推進。

二、寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展障礙

寧鎮(zhèn)揚同城化在穩(wěn)步推進的過程中也不可避免地出現(xiàn)了許多問題。

(一)行政壁壘仍為桎梏

寧鎮(zhèn)揚同城化緣起之初就是要打破三市的行政壁壘，為生產(chǎn)要素的流通掃清渠道，使得三市人民能夠共享發(fā)展成果。在同城化推進的過程中，行政壁壘仍然是三市同城化的最大桎梏?！爱斍拔覈姓w系的運行結構以自上而下的權力運作為主，這可以有效實現(xiàn)縱向的行政指令傳遞與高效控制，但卻難以解決橫向的平行政府之間的協(xié)調與銜接問題?！盵1]

在推進寧鎮(zhèn)揚同城化的過程中，鎮(zhèn)江和揚州作為實力較弱的地級市，希望南京能給予更多的政策支持，但是又在一定程度上擔心自身資源被南京剝奪。南京作為長三角經(jīng)濟帶的核心城市，又是江蘇省的省會城市，是寧鎮(zhèn)揚同城化中實力最強的城市。參與同城化對于南京而言，更多的是“帶動”，而非“齊頭并進”，這就使得南京對于同城化的推進并不是很熱心。在江蘇省把寧鎮(zhèn)揚同城化作為一項重要的規(guī)劃來實施之后，三市在一些具體層面開展合作。但是這種合作是比較初級的，僅限于交通環(huán)境的構建與要素空間的對接，城市之間深層次的合作尚未開展。在遇到涉及各方切身利益的時候，各個城市就很有默契地避重就輕，導致合作很難進一步深化。三市之間在交通運輸、財政稅收、物流政策、人才政策、公共服務方面都不可避免地傾向于本市的利益。比如地方政府的財政補貼，僅限于補貼當?shù)氐钠髽I(yè)、項目及居民。以揚州市為例，園林管理部門每年發(fā)行的旅游年卡，僅限于揚州市戶籍的市民可以辦理。南京和鎮(zhèn)江兩市的居民并不能享受到此項優(yōu)惠政策。三市之間政策不統(tǒng)一，合作難以向深層次推進，而僅僅停留在表面。毫不夸張地說，行政壁壘已成為寧鎮(zhèn)揚同城化推進的主要障礙。

行政壁壘帶來的另一層障礙與目前三市的合作形式有關。三市的合作并不是靠著市場自發(fā)的資源配置，而是主要依賴政府推動。本身三市的合作已經(jīng)比較機械，再加上行政壁壘的重重藩籬，就直接導致了各市的整體規(guī)劃存在重復建設，產(chǎn)業(yè)結構區(qū)分度低，資源配置不合理。

(二)頂層設計缺乏協(xié)調

目前來說，寧鎮(zhèn)揚同城化推進的另一重困境就是頂層設計的缺乏。以鎮(zhèn)江的縣級市句容為例，句容因為在地理區(qū)位上與南京比較靠近，在一些具體的區(qū)域經(jīng)濟合作及高校產(chǎn)學研合作方面，句容已經(jīng)受益于同城化的推進成果，故句容對于寧鎮(zhèn)揚同城化的推動非常熱心。即便如此，句容仍然受制于頂層設計缺乏的掣肘。以一度引起熱議的句容碧桂園鳳凰城為例， 其預想的主要對象，就是被金陵的高房價逼得買不起房的南京的“剛需”。廣告宣傳非常奪人眼球，“20分鐘直達新街口，S122即將開通，S6輕軌即將開建”。而該樓盤的房價，只相當于河西的1/5，江寧的1/3，馬群的1/2，“精裝洋房”均價只要6 500元/m2。

實際上，就具體的空間距離來說，碧桂園鳳凰城離南京確實不遠，僅僅38公里。但是問題就出在這個頂層設計上。對于那些在鳳凰城買房的南京上班族來說，選擇私家車通勤，成本太高，并且耗時過長。如果選擇公共交通出行，由于寧句之間公交車班次太少，加之車站比較少，非常不方便，作為通勤工具，也不太現(xiàn)實。因此很多在鳳凰城買房的南京上班族，最終還是無奈地選擇在南京租房居住，只能在周末返回自己的家中居住。寧句同城受限于“最后一公里”，究其原因，還是因為頂層設計的缺乏：如果能夠考慮各種運輸模式的換乘銜接，開辟更加快捷的公交或是軌道路線，增開班次，增加車站，寧句同城也許指日可待。

除了通勤的問題之外，在鳳凰城購房，戶口問題、學區(qū)問題，甚至是醫(yī)保問題，都是需要解決但是目前只能等待觀望的大問題。碧桂園鳳凰城的困境是目前寧鎮(zhèn)揚同城化困境的一個縮影。目前南京到鎮(zhèn)江和揚州的軌道交通都很完善，但是同城化的“最后一公里”卻無法打通。除此之外，三地在區(qū)域規(guī)劃、基礎設施、市場準入、環(huán)境保護等方面還缺乏高位協(xié)調，現(xiàn)有的聯(lián)席會議協(xié)調機制力度不夠，產(chǎn)業(yè)融合及同城化合作任重道遠。

(三)錯位發(fā)展水平太低

根據(jù)江蘇省政府印發(fā)的《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》，寧鎮(zhèn)揚三市的產(chǎn)業(yè)布局，應該堅持錯位分工與協(xié)調發(fā)展，合力建設具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)體系。在對服務業(yè)、制造業(yè)和現(xiàn)代農業(yè)的具體規(guī)劃中，寧鎮(zhèn)揚三市在相關產(chǎn)業(yè)上的錯位布局和功能分工十分明確。如圍繞軟件和信息技術產(chǎn)業(yè)，《規(guī)劃》明確“著力打造南京高端軟件與新一代信息服務基地，揚州光電高技術特色產(chǎn)業(yè)基地和‘新興軟件名城’，鎮(zhèn)江信息技術應用特色產(chǎn)業(yè)基地”。但是目前的問題在于，三市之間為了自身的利益，各自為政，缺乏有效溝通，重復建設與產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象比較嚴重。

由于歷史和現(xiàn)實的條件，每個城市會有自己優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，也會存在短板。以旅游業(yè)為例，南京是歷史文化名城，旅游資源偏重于古色古香的建筑與民俗；揚州的旅游業(yè)主要偏重于休閑文化旅游；而鎮(zhèn)江被稱為“城市山林”，自然資源比較豐富。因此三市的旅游業(yè)互為補充，連為整體。事實上，旅游業(yè)也是寧鎮(zhèn)揚同城化的第一盤棋，已經(jīng)取得了實際的效益。南京作為省會城市，科教和人才資源豐富，高新技術產(chǎn)業(yè)和金融、物流、電子商務等現(xiàn)代服務業(yè)優(yōu)勢明顯。但南京土地資源稀缺，勞動力價格較高，導致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、發(fā)展空間受到限制，而以都市型經(jīng)濟為主的經(jīng)濟結構則導致農副產(chǎn)品自給率低，以上因素已經(jīng)成為制約南京進一步發(fā)展的“瓶頸”。而揚州鎮(zhèn)江要素成本較低，在土地供給、勞動力價格、農業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)資源等方面具有較大優(yōu)勢，與南京具有較強的互補性。

但是，在一定范圍內存在的求大求全的錯誤政績觀的導向，三市之間的錯位發(fā)展水平很低。每個城市都去構建自己一套完整的產(chǎn)業(yè)體系，但每套體系都不夠強大。并且在招商引資或是基礎建設的過程中，三市都存在爭項目、爭資源、爭資金等過度競爭的現(xiàn)象。結果導致各自之間都無法集中資源優(yōu)勢做自己的強勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計測算，三市產(chǎn)業(yè)結構的相似系數(shù)在0.8以上，這種高度雷同的產(chǎn)業(yè)結構不僅導致重復建設，也因同質化發(fā)展引發(fā)過度競爭，使區(qū)域內有限的資源沒有得到集中高效利用。三市產(chǎn)業(yè)之間的優(yōu)勢互補還沒有完全釋放，不同發(fā)育程度的產(chǎn)業(yè)體系的梯次轉移尚未形成常態(tài)，目前還主要依賴市場自發(fā)行為，缺乏在統(tǒng)一規(guī)劃下的制度性安排。

(四)民生同城化面臨諸多難題

民生同城化的推進是寧鎮(zhèn)揚同城化體系中困難最大、進展最為緩慢的一環(huán)。公共服務資源關系到老百姓的切身利益，因此，民生同城化又是關注程度最高、呼聲最為強烈的領域。地方政府承擔著本地的公共服務資源供給的責任，在實施中各市都會把有限的資源優(yōu)先分配給本市的居民。民生同城化目前來說還只是停留在很低的層面。以南京市為例，南京市的醫(yī)療、教育等公共資源是三市之中最優(yōu)越的，但是這些資源還不能很好地滿足本市居民的需求。鼓樓醫(yī)院、南京市兒童醫(yī)院、市婦幼保健院等，常常是一號難求，病人經(jīng)常會住到醫(yī)院的走廊里。南京市的中小學周邊的學區(qū)房經(jīng)常會被炒到“天價”。南京主城區(qū)的公共服務資源對于比較偏遠的六合、溧水、高淳等區(qū)仍存在很多限制政策，更何況是對于鎮(zhèn)江和揚州。

從2014年年初，江蘇省內13個省轄市醫(yī)療保險結算平臺與省醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算平臺基本實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，并投入使用。其中，包括了寧鎮(zhèn)揚三市。實現(xiàn)醫(yī)保異地結算并不意味著異地就醫(yī)實現(xiàn)了很大便利。首先，異地結算需要到醫(yī)保中心申請，其次，異地就醫(yī)必須到定點的幾家醫(yī)院。定點醫(yī)院一般都是三甲醫(yī)院，在南京居住的外地人或者是在外地生活的南京人，一般來說，遇到一些頭疼傷風之類的小問題，不需要到三甲醫(yī)院去治療。如果到社區(qū)醫(yī)院或是定點之外的醫(yī)院去，報銷起來非常麻煩，程序也煩瑣。

醫(yī)保異地結算只是其中一個方面，寧鎮(zhèn)揚三市在一些很具體而微的民生環(huán)節(jié)仍然停滯不前，比如跨城銀行轉賬免費、住房公積金跨市互貸、教育資源互通共享、跨市人力資源管理服務合作。甚至政府部門早已承諾的三市之間電信實現(xiàn)市話標準也未履行，三市目前的電信資費標準仍然算是長途或是漫游。

三、寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展思路

進一步推進寧鎮(zhèn)揚同城化，最重要的是找到務實合作的路徑和機制，才能使各方都能互利共贏，共同發(fā)展。

(一)進一步消除行政壁壘

行政壁壘的存在是因為同城化的參與主體之間都考慮自身的利益，而沒有考慮對方的利益，究其深層次的原因，還是因為目前存在的以分稅制為主要特征的分灶吃飯的財政體制。各市為了增加本地區(qū)的財政稅收，限制產(chǎn)業(yè)的轉移及生產(chǎn)要素的流動。

為了打破這種壁壘，關鍵是要建立三市之間的利益共享機制。在招商引資與招才引智的過程中，南京的企業(yè)向鎮(zhèn)江和揚州轉移是必然趨勢。在征收稅收的時候，企業(yè)的增值稅與所得稅除了由南京市參與分享之外，轉移地區(qū)政府可以進行協(xié)商確定分稅的比例。這樣一來，南京市的企業(yè)可以獲得更加低廉的土地與用人成本，降低了開支，鎮(zhèn)江和揚州兩市也可以共享南京的發(fā)展成果。同城化的另一個現(xiàn)狀是南京會把環(huán)境污染較為嚴重的企業(yè)向鎮(zhèn)江和揚州轉移，這也是此兩市擔憂的情況。可以建立政府間橫向的生態(tài)補償轉移支付體制。

消除行政壁壘還有一個必經(jīng)之路，就是要制定與完善同城化的法律法規(guī)。目前來說，寧鎮(zhèn)揚同城化雖有各種規(guī)劃、聯(lián)席會議，但更多時候更像是領導人的空口承諾，會隨著領導的變動而變化。因此，為了保障同城化的穩(wěn)步推進，必須形成規(guī)范的法律性文件。以法律法規(guī)來保障同城化，在國外早有成功經(jīng)驗。比如英國大倫敦市曾先后頒布《大倫敦規(guī)劃》、《大倫敦發(fā)展規(guī)劃》和《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》。日本為了發(fā)展東京都市圈，也頒布過《首都圈整治法》和《首都圈基本規(guī)劃》。法律法規(guī)可以有效并且有力地加強跨區(qū)域的經(jīng)濟社會協(xié)調關系。

(二)進一步加強頂層設計

目前在省級政府層面，已經(jīng)有了省政府同城化協(xié)調小組和八個專項工作組，但是協(xié)調小組的具體工作開展還收效不甚明顯。頂層設計就是自上而下規(guī)劃和協(xié)調同城化的具體工作部署，和之前三個城市間自發(fā)的、局部性的合作完全不同。頂層設計也意味著省政府層面或者至少是同城化協(xié)調小組層面要當好總設計師。協(xié)調小組應定期召開聯(lián)席會議，并且應有常設機構處理同城化的協(xié)調問題。頂層設計一定要合理，要充分考慮到三市的具體情況與需求，并且對三市的功能地位重新梳理，區(qū)分各自的優(yōu)勢與劣勢，劃分產(chǎn)業(yè)重點，加強產(chǎn)業(yè)合作。

頂層設計也可以參考國外的成功經(jīng)驗，比如紐約都市圈案例。整個紐約都市圈的基礎設施布局、整合與協(xié)調都非常出色，因為跨紐約和新澤西專門的行政部門：港務局。港務局是美國第一個跨州政府職能的公共機構。紐約市附近的機場、港口、隧道、橋梁和地鐵多歸它管理。正因為港務局將管理兩地交通基礎設施的職能整合起來，承擔了跨政府的制衡，可以更好地跨州進行基礎設施的布局。港務局不是協(xié)調機構，而是制定和執(zhí)行政策的跨州行政部門，這就避免各個政府單打獨斗，同時避免不同利益主體之間的零和博弈。

目前，同城化協(xié)調小組雖然做了不少工作，但是同城化的實現(xiàn)需要更高級別更大職能的機構誕生。未來頂層設計的方向，也是寧鎮(zhèn)揚同城化的未來發(fā)展需求：建立一個跨三市的公共機構，統(tǒng)一部署三市的公共交通建設?；蛘甙l(fā)展到后期，其職能拓展到經(jīng)濟與社會發(fā)展的方方面面，特別是涉及區(qū)域內產(chǎn)業(yè)分工形式、產(chǎn)業(yè)重組模式、生態(tài)環(huán)境治理問題以及基礎設施建設協(xié)調安排等戰(zhàn)略性合作框架。

(三)進一步推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

每個城市都有自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也有自己的不足之處。南京的優(yōu)勢是科教和人才資源豐富，軟件產(chǎn)業(yè)和金融、物流、電子商務、旅游業(yè)等現(xiàn)代服務業(yè)優(yōu)勢明顯，南京在工業(yè)方面并不占優(yōu)勢，因為南京的土地資源緊缺，人口密度大，交通壓力以及資源壓力也大。鎮(zhèn)江和揚州兩市的優(yōu)勢則是制造業(yè)優(yōu)勢，土地和勞動力成本較低。因此，未來三市應該進一步明確自身產(chǎn)業(yè)定位，進一步發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。當然，同城化并不是大家各自關起門來搞建設。既然是同城化，最終的目的是要建立一個互為利益整體的都市集群，要建立一個城市間的產(chǎn)業(yè)鏈。南京繼續(xù)發(fā)揮自己高科技產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，進一步培育軟件行業(yè)、現(xiàn)代旅游業(yè)、服務業(yè)、會展業(yè)等行業(yè)，適當把那些勞動密集型和資源密集型的產(chǎn)業(yè)向鎮(zhèn)江和揚州轉移。同一個產(chǎn)業(yè)也有自己的產(chǎn)業(yè)鏈，比如南京的新能源汽車產(chǎn)業(yè)，可以將研發(fā)工作放在南京進行，而把制造工作放在揚州或是鎮(zhèn)江開展。南京是省會城市，國際國內的影響力遠大于鎮(zhèn)江和揚州，可以吸引更多的客商，蛋糕可以做得更大。在切蛋糕的時候，鎮(zhèn)江和揚州可以共享發(fā)展成果。比如南京的一些服務外包業(yè)，可以將總部設在南京，而把交付放在其他兩市。

寧鎮(zhèn)揚三市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，還要充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用。南京是“學城”，擁有多所高校，可以鼓勵高校與企業(yè)合作，發(fā)揮產(chǎn)學研優(yōu)勢。高校的研究成果助力于企業(yè)的研發(fā)進度，高校與企業(yè)之間實現(xiàn)雙贏。相比于政府這只“有形的手”，市場調配是一只“無形的手”，企業(yè)作為市場的主要行為主體，更多時候追求的是自身利益的最大化。因此政府進行科學有效的資源配置，企業(yè)必然會進行產(chǎn)業(yè)的梯度轉移。三市可將互補產(chǎn)業(yè)遷移到彼此的優(yōu)勢地區(qū)，并開展重大關聯(lián)項目的聯(lián)合申報和爭取工作，共同研究重大項目規(guī)劃、投資、建設、運營管理的體制機制，加大要素保障，加快項目順利實施。產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展的最理想化結果是實現(xiàn)區(qū)域內經(jīng)濟水平的共同提升，最終形成“優(yōu)勢互補、資源共享、垂直分工、產(chǎn)業(yè)融合的城市群產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系”[2]。

(四)進一步實現(xiàn)公共服務資源共享

同城化的成果不應該僅僅是惠及三市的政府及企業(yè)，最大的期盼方是三市的人民群眾。因此寧鎮(zhèn)揚同城化應該堅持民生優(yōu)先，實現(xiàn)公共服務資源共享。寧鎮(zhèn)揚同城化首先要實現(xiàn)的是公共交通體系的完善。三市目前已經(jīng)實現(xiàn)了高鐵、動車無縫對接，將實際交通時間大大縮短。但是公共交通與軌道交通之間的銜接還不完善。三市已經(jīng)實現(xiàn)了公交一卡通，但是在后勤保障方面還存在問題。比如南京的金陵通卡或是市民卡可以無障礙地在鎮(zhèn)江和揚州使用，但是充值、掛失、補卡等卻必須在南京進行，給市民造成了一定的障礙。未來努力的方向是三市共同開發(fā)一個網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)公交卡網(wǎng)上充值、掛失等。也可以擴展到手機APP上?，F(xiàn)在，寧鎮(zhèn)揚三市均獨立開發(fā)了自己的手機民生平臺，如：我的南京、揚州發(fā)布等，但是沒有實現(xiàn)三市公共服務信息的共享與對接。隨著寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展，實現(xiàn)三地交通一張卡只是第一步，最終是要形成一張集合三地醫(yī)保、養(yǎng)老、失業(yè)保險、公積金等民生功能于一體的寧鎮(zhèn)揚市民卡。

公共服務資源共享的另一方面是教育資源的共享，包括中小學階段及高等教育資源的共享。在中小學階段，南京市擁有眾多名校，如拉薩路小學、北京東路小學、南外附中等等。這些學校無論是硬件設施還是師資力量都非常優(yōu)秀，在江蘇省內都非常有名氣。鎮(zhèn)江和揚州兩地也有許多著名的中小學，比如中山路小學、揚州中學、樹人中學等等。實現(xiàn)跨市教育資源共享，可以共同提高三市的師資水平。還可以讓學生走出校園，適度“遠離”校內的傳統(tǒng)課堂和傳統(tǒng)教師的教法，接觸新的領域新的課程，開闊眼界、增加才干。未來，將探索寧鎮(zhèn)揚三地教育資源共享機制，探索三地學生進行跨地域、跨文化交流的實現(xiàn)形式，一方面將南京豐富的文化科技等社會大課堂資源向鎮(zhèn)江和揚州學生開放，另一方面，也探索將鎮(zhèn)江和揚州兩地獨特的地方教育資源向南京中小學生開放，資源的邊界還將繼續(xù)向外延伸拓展。高校的教育資源應該更快地加入共享的行列?？梢蕴剿魅懈咝Ｏ瘸浞謱崿F(xiàn)本科生教學資源共享、優(yōu)勢互補，使三市高校本科生跨校選修學分成為可能。未來還可以建設三市高校共用的教學基地、大學生科創(chuàng)中心等。寧鎮(zhèn)揚三市高校除了常規(guī)化的交流合作之外，更應該探索高校間的必修課及選修課資源共享，互相承認學分，互相推免研究生等。探索發(fā)行三地高校統(tǒng)一的借書卡，各高校間開發(fā)圖書及教學資源共享網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)圖書及教學資源的通借通還。

醫(yī)療資源的共享呼聲最為強烈，南京擁有眾多的省內知名醫(yī)院，如鼓樓醫(yī)院、省人民醫(yī)院、省中醫(yī)院等等。南京市的醫(yī)院集中分布在廣州路及石鼓路周邊。老城區(qū)本來交通配套設施就不完善，道路比較狹窄，每天從全國各地趕來看病的人更加劇了周邊交通環(huán)境的擁堵?？床‰y、停車難、吃飯難、住宿難，成為了外地來寧就醫(yī)者的共同反映。為了破解這種困境，南京市也在建鄴等新區(qū)建立分院，轉移部分患者，但是醫(yī)療資源仍是供不應求?；诖?，將部分醫(yī)療資源向鎮(zhèn)江和揚州轉移應該成為破局之良策。優(yōu)質的醫(yī)療資源分流到鎮(zhèn)江、揚州兩市不但能夠提升兩市的整體實力，對于南京來說，也起到了緩解城市壓力的作用。

四、結語

寧鎮(zhèn)揚同城化是江蘇省第一個省級同城化規(guī)劃，推進寧鎮(zhèn)揚同城化有利于構建“長三角”經(jīng)濟圈，蘇南現(xiàn)代化建設示范區(qū)推進，促進南京都市圈一體化，增強輻射帶動長江中上游地區(qū)發(fā)展的能力。寧鎮(zhèn)揚同城化的創(chuàng)建不僅對于江蘇省蘇中地區(qū)的發(fā)展具有著重要的助推作用，甚或對于鄰近的安徽省許多城市，如蕪湖、馬鞍山、天長、滁州等，都有著巨大的輻射作用。寧鎮(zhèn)揚同城化的合作與發(fā)展不僅關系到各地區(qū)之間的社會經(jīng)濟一體化，并且直接關系“長三角”地區(qū)的經(jīng)濟一體化進程。因此，為了進一步推進寧鎮(zhèn)揚同城化的發(fā)展，無論是省級政府層面，還是寧鎮(zhèn)揚三個市級層面，都要做好科學規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調，從進一步消除行政壁壘、加強頂層設計、推進產(chǎn)業(yè)特色發(fā)展、實現(xiàn)公共資源共享等方面入手，最終實現(xiàn)發(fā)展和利益成果共享，建設“強富美高”新江蘇。

[1]黃曉軍，黃馨.基于制度性集體行動的同城化合作機制研究[J].現(xiàn)代城市研究，2016，(8).

[2]蘇曉靜，盛蓉，孔鐸.我國城市群的現(xiàn)狀、問題、趨勢與對策——《中國城市群發(fā)展報告2016》發(fā)布及研討會綜述[J].全球化，2016，(7).

[責任編輯：王詠梅]

2016-11-22

劉榮(1986-)，女，江蘇南京人，教研室副主任。

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1008-8520(2017)01-0050-06