李 江

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

·政治學(xué)研究·

漢密爾頓的行政權(quán)思想及其對我國的啟示

李 江

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

漢密爾頓的行政權(quán)思想，建立在波利比阿、洛克、孟德斯鳩等人關(guān)于行政權(quán)思想的基礎(chǔ)之上。為了加強美國聯(lián)邦政府的政治統(tǒng)治能力，漢密爾頓認為必須由選民選舉產(chǎn)生的行政首長集中掌握行政權(quán)；但是為了防止行政首長的行政行為損害美國的民主政治體制，在國會的參眾兩院以及司法機構(gòu)必須設(shè)立制衡行政首長恣意使用權(quán)力的機制。而為了保障我國行政權(quán)力的有效運作，必須維護行政首長的職權(quán)，黨組織要領(lǐng)導(dǎo)行政人員的工作，人大機構(gòu)、司法機構(gòu)和社會群眾也要監(jiān)督行政人員的工作。

漢密爾頓；行政權(quán)；權(quán)力制衡；民主政治

行政權(quán)是行政機構(gòu)的重要職權(quán)，行政權(quán)的強弱決定著行政機構(gòu)在國家機構(gòu)中地位的高低，行政權(quán)使用的合法程度也影響著行政機構(gòu)的運作效率。所謂行政權(quán)是指行政機構(gòu)按照國家的法律規(guī)定，對公共事務(wù)進行管理的權(quán)力。在實施行政權(quán)的過程中，行政機構(gòu)必須遵行立法機構(gòu)的意志；行政機構(gòu)的行政行為必須符合《行政法》的有關(guān)規(guī)定；社會的任何組織或個人必須服從行政機構(gòu)的管理。世界諸多國家的行政體制中，行政權(quán)由行政首長行使。美國政治思想家亞歷山大·漢密爾頓在他的分權(quán)制衡思想中，非常重視加強行政首長的行政權(quán)；但是為了防止行政首長權(quán)力的過度膨脹，還需要強調(diào)立法機構(gòu)和司法機構(gòu)有效制衡行政首長的行政權(quán)。因此，梳理和分析漢密爾頓的行政權(quán)思想有助于理解美國行政首長的職權(quán)范圍及其規(guī)制，以及行政首長與其他權(quán)力機構(gòu)之間的制衡關(guān)系，這也有效啟發(fā)著我們認真審視和規(guī)范我國政府行政權(quán)的運作。

一、漢密爾頓行政權(quán)思想的理論淵源

西方的行政權(quán)思想最早可追溯到古希臘、羅馬時期，其間，亞里士多德、波利比阿、西塞羅等人從政治要素、權(quán)力制約、法治約束的角度分析了行政權(quán)思想，它們奠定了西方行政權(quán)思想的基礎(chǔ)。文藝復(fù)興以后，洛克、孟德斯鳩在封建勢力和新興資產(chǎn)階級勢力并存的社會背景下，思考行政權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系，使西方的行政權(quán)思想研究獲得了較大進展。漢密爾頓的行政權(quán)思想是建立在這些學(xué)者行政權(quán)思想研究的基礎(chǔ)之上的。

1.源于古希臘、羅馬時期的行政權(quán)思想

漢密爾頓的行政權(quán)思想首先來源于古希臘、羅馬時期的政治思想家的行政權(quán)思想。亞里士多德在《政治學(xué)》中分析了古希臘一百多個城邦國家的政體之后，認為良好的政體包括議事機能、行政機能和審判機能三種要素?！耙粋€優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時必須考慮到每一個要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體。倘使三個要素都有良好的組織，整個政體也將是一個健全的機構(gòu)”[1]（P214）。因此，亞里士多德認為組織結(jié)構(gòu)完整的國家的工作包括處理有關(guān)的行政事務(wù)，并且要建立相應(yīng)的機構(gòu)管理行政事項，促進政體的有效運作。

羅馬思想家波利比阿從政體的權(quán)力配置和權(quán)力約束的角度分析了羅馬興盛的原因。他認為由于作為行政首腦的羅馬執(zhí)政官掌握廣泛的行政權(quán)力，其中包括處理軍政事務(wù)的權(quán)力，提出駐外使節(jié)的候選人，組織召開元老院和人民大會等，所以執(zhí)政官能夠有效地開展行政工作。但是，為了防止執(zhí)政官的權(quán)力過大，損害羅馬的公共利益，羅馬的元老院、人民大會也要適當?shù)叵拗茍?zhí)政官的權(quán)力。例如元老院掌握執(zhí)政官的任命權(quán)，實際上執(zhí)政官的工作向元老院負責；人民大會掌握執(zhí)政官的法案通過與否的權(quán)力，元老院還可以審查執(zhí)政官提出的法案等。

西塞羅從依法行政的角度分析了執(zhí)政官必須在法律范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，執(zhí)政官的任期結(jié)束后，監(jiān)察官要審查執(zhí)政官在任期內(nèi)是否存在違法行為，如果執(zhí)政官違法就要追究執(zhí)政官的法律責任，所以該制度設(shè)置對執(zhí)政官的工作具有較大的監(jiān)督作用。盡管亞里士多德、波利比亞、西塞羅關(guān)于行政權(quán)思想的表述相對零碎，還沒有形成完整的思想體系，但是它們的存在為漢密爾頓行政權(quán)思想的形成提供了早期資料。

2.源于文藝復(fù)興時期的行政權(quán)思想

其一，洛克的執(zhí)行權(quán)思想。英國政治思想家洛克提出的執(zhí)行權(quán)思想也深刻影響了漢密爾頓的行政權(quán)思想。洛克認為國家的最高權(quán)力是立法機關(guān)的立法權(quán)，執(zhí)行機構(gòu)是“受立法機關(guān)的統(tǒng)屬并對立法機關(guān)負責的，而且立法機關(guān)可以隨意加以調(diào)動和更換”[2]（P93）。也就是說，執(zhí)行機構(gòu)受制于立法機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)的行政行為必須符合立法機構(gòu)制定的法律準則；如果立法機構(gòu)認為執(zhí)行機構(gòu)沒有按照立法者的意愿行事時，立法機構(gòu)可以通過法定程序更換執(zhí)行機構(gòu)的人員。但是由于執(zhí)行機構(gòu)需要經(jīng)常執(zhí)行立法機構(gòu)制定的法律，所以執(zhí)行權(quán)必須是一種經(jīng)常存在的權(quán)力。君主作為國家的最高執(zhí)行者，應(yīng)該掌握執(zhí)行權(quán)，也應(yīng)該掌握屬于執(zhí)行權(quán)范圍的對外權(quán)，“如果執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)掌握在可以各自行動的人手里，這就會使公共的力量處在不同的支配之下，遲早總會導(dǎo)致紛亂和災(zāi)禍”[2]（P91）。君主同時掌握執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)是合理的，因為對外政策是對內(nèi)政策的延續(xù)，兩者的政策應(yīng)該有相同的政治理念。正是由于當時英國封建王室的勢力非常強大，洛克妥協(xié)地認為應(yīng)該將執(zhí)行權(quán)賦予君主。因此洛克初步分析了執(zhí)行機構(gòu)與立法機構(gòu)之間的關(guān)系，以及執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)和所有者，有助于漢密爾頓進一步分析行政權(quán)思想。

其二，源于孟德斯鳩的行政權(quán)思想。法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出的行政權(quán)思想也對漢密爾頓的行政權(quán)思想產(chǎn)生過重要影響。孟德斯鳩認為行政機構(gòu)的行政權(quán)包括“媾和或宣戰(zhàn)，派遣和接受使節(jié)，維護公共安全，防御侵略”[3]（P155）。行政機構(gòu)還能夠決定立法機構(gòu)的開會時間和會議期限，制止立法機構(gòu)對行政機構(gòu)的侵權(quán)行為，否決立法機構(gòu)通過的不適宜的法案等，所以孟德斯鳩的行政權(quán)內(nèi)容豐富了波利比阿的行政權(quán)事項。孟德斯鳩認為行政事務(wù)需要快速地做出決定，并且付諸實施，所以一個人掌握行政權(quán)比多數(shù)人掌握行政權(quán)要好，即應(yīng)該由君主掌握行政權(quán)。正是由于孟德斯鳩十分贊賞英國的君主立憲政體，所以他也希望君主掌握行政權(quán)。立法機構(gòu)不能限制屬于君主的行政權(quán)力，但是“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[3]（P154）。所以立法機構(gòu)必須掌握監(jiān)督君主執(zhí)行公共決議的權(quán)力，防止君主損害社會的公共利益；立法機構(gòu)也擁有彈劾君主違法行為的權(quán)力，防止君主按照自己的意志隨意地使用行政權(quán)。因此孟德斯鳩也積極探討了行政權(quán)的內(nèi)容和所有者，以及立法權(quán)對行政權(quán)的制衡作用，這對漢密爾頓進一步分析行政權(quán)的內(nèi)容以及對行政權(quán)的制衡起到了借鑒作用。

漢密爾頓在繼承先前學(xué)者行政權(quán)思想的基礎(chǔ)上，注意結(jié)合美國的現(xiàn)實情況充實和創(chuàng)新了行政權(quán)的內(nèi)容。例如美國沒有經(jīng)歷封建主義的發(fā)展階段，所以不存在強大的封建殘余勢力。美國的創(chuàng)建者們也希望在美國建立聯(lián)邦制和總統(tǒng)制，發(fā)展資本主義制度。因此為了加強各州的團結(jié)與合作，促進國家政策在各州有效地實施，以及在借鑒洛克和孟德斯鳩將執(zhí)行權(quán)力賦予君主的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，漢密爾頓認為由選民選舉產(chǎn)生的美國行政首長應(yīng)該掌握行政權(quán)，并且還應(yīng)該適當?shù)卦黾有姓组L的行政職權(quán)；行政首長不對立法機構(gòu)負責，只對選民負責。但是為了防止行政首長恣意地使用行政權(quán)，損害美國多數(shù)民眾的利益，必須用立法權(quán)適度地制約行政首長的行政行為，以及通過擴大美國的司法權(quán)有效地制衡行政首長的行政權(quán)力。

二、漢密爾頓的強化行政權(quán)思想

美國成立初期的軟弱松散政體，嚴重阻礙了美國資本主義的發(fā)展。漢密爾頓為維護美國大資產(chǎn)階級的利益，在吸收洛克和孟德斯鳩有益的行政權(quán)思想的基礎(chǔ)上，主張加強中央集權(quán)，強化中央對各聯(lián)邦的政治控制。因此漢密爾頓通過準許行政首長集中掌握行政職權(quán)的方式，強化了美國權(quán)力體系中的行政權(quán)。

1.行政首長集中掌握行政權(quán)

漢密爾頓認為行政機構(gòu)的軟弱無力，必然導(dǎo)致行政機構(gòu)對公共事務(wù)的管理不善，行政機構(gòu)也會是一個沒有工作效率的組織，所以建立強而有力的行政機構(gòu)是有效管理公共事務(wù)的前提，也能夠“糾正人民群眾一時的錯誤以及立法機構(gòu)對人民利益的扭曲”[5]。要強化行政機構(gòu)必須首先統(tǒng)一機構(gòu)的行政職權(quán)，所以應(yīng)該由美國選民選舉產(chǎn)生的行政首長掌握聯(lián)邦政府的行政權(quán)。作為行政首腦的行政首長集中掌握行政權(quán)的理由是“集權(quán)于一人最有利于明智審慎，最足以取信于人民，最足以保障人民的權(quán)益”[4]（P357）。首先，行政首長掌握所有的行政職權(quán)不僅能夠增強行政首長的行政力量和執(zhí)法力度，促進行政首長快速地做出公共決策，也能夠有效地管理公共事務(wù)。其次行政首長要有四年的固定任期，這樣行政首長才有足夠的時間完成行政目標和行政任務(wù)。在選民重新選舉的基礎(chǔ)上，行政首長可以連選連任。因為允許行政首長連任，可以“繼續(xù)利用其才干和品德，同時也在于使得政府得到保持其賢明管理體制穩(wěn)定的好處”[4]（P368）。也能夠促進行政首長保持行政措施的連貫性和穩(wěn)定性，增強行政首長為民服務(wù)的責任意識。

2.賦予行政首長廣泛的行政職權(quán)

漢密爾頓認為要建立強而有力的行政機構(gòu)，必須由行政首長掌控廣泛的行政職權(quán)，才能強化行政首長對公共事務(wù)的管理。首先要賦予行政首長有限否決立法機關(guān)決議的權(quán)力，這項權(quán)力不僅能夠維護行政首長行使權(quán)力的自主性，而且能夠“防止由于立法部門的倉促行事，而通過有害公益的不良法律”[9]（P54）。其次要賦予行政首長任命政府高官和駐外使節(jié)的權(quán)力。行政首長安排具有相同政治理念、值得信任的人員擔任政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及與美國建交國家的大使，對內(nèi)可以協(xié)助行政首長處理相關(guān)領(lǐng)域的公共事務(wù)，實施行政首長推行的政策理念；對外可以協(xié)助行政首長辦理外交事務(wù)，加強與建交國家的政治信任與合作。再次要賦予行政首長軍隊的指揮權(quán)。這是由于“在政府職責中，指揮作戰(zhàn)最具有需要一人集權(quán)的素質(zhì)”[4]（P376）。行政首長掌握軍權(quán)不僅能夠樹立崇高的政治威望，而且能及時地組織軍隊平定國內(nèi)的叛亂，以及對有關(guān)國家或地區(qū)迅速地開展軍事行動，維護美國多數(shù)民眾的利益。此外還要賦予行政首長赦免權(quán)、法律提案權(quán)、簽署行政命令、代表美國簽訂條約、提名最高法院法官、向國會提出國情咨文等權(quán)力。行政首長掌握社會公共領(lǐng)域的多項職權(quán)，不僅能增強行政首長的行政能力，也能促進行政首長有效地管理社會領(lǐng)域的行政事務(wù)。

三、漢密爾頓的制衡行政權(quán)思想

“由于權(quán)力本身具有侵略擴張的傾向性，權(quán)力擁有者往往會濫用權(quán)力”[10]（P45），所以必須存在其他國家機構(gòu)制衡權(quán)力擁有者的權(quán)力。權(quán)力制衡強調(diào)在權(quán)力分立的基礎(chǔ)上，各權(quán)力主體合理地運作，使各權(quán)力主體達到互相均衡的狀態(tài)。在國家權(quán)力的運作過程中，應(yīng)該使權(quán)力“可以互相牽制平衡，沒有一種權(quán)力能超出其合法限度而不被其他權(quán)力有效地加以制止和限制”[6]（P28）。所以漢密爾頓在設(shè)置美國的憲政體制時，為了防止過于強大的行政權(quán)損害美國的民主政治體制，危害美國大多數(shù)民眾的利益，在立法機構(gòu)和司法機構(gòu)中設(shè)置了防止行政首長濫用行政權(quán)的制衡機制，以維護美國憲政的權(quán)力制衡原則。

1.參眾兩院制衡行政權(quán)

由于眾議院的多數(shù)議員來自社會基層，他們對立法的原則和目的缺乏充分的了解；議員也容易受到個人情緒的影響或他人的操縱，所以容易通過有害于社會民眾的法案，行政首長在實施該法案時也會損害多數(shù)民眾的利益。按照美國各州的人口比例，由選民直接選舉產(chǎn)生的眾議院議員的任期只有兩年，眾議院人員的變更也容易導(dǎo)致國家法令的變更，“如此法律，雖為民選代表所定，予民何益？法律原是行為準則，如果人皆不知，又復(fù)動輒更訂，怎樣尊之以為準則呢”[4]（P317-318）？反復(fù)變更的法律必然導(dǎo)致法律權(quán)威和法律效力的下降，行政首長的行政行為也可能不以變更的法律為準則。因此漢密爾頓認為有必要再建立一個以州為單位選舉產(chǎn)生的、任期長達六年的“更多反映各州的利益，專業(yè)穩(wěn)健”[7]（P37）的參議院。這樣制定或修改美國法律，不僅要獲得眾議院的同意，也要獲得參議院的同意，否則難以通過相關(guān)的法律議案。參眾兩院的確立，能夠保持美國法律制度的穩(wěn)定。即使頒布新法律或修改法律的有關(guān)條例，也是參眾兩院經(jīng)過廣泛的協(xié)商和嚴格的審議程序作出的決定，以促進行政首長嚴格按照法律條例執(zhí)行權(quán)力。

由于在美國的政治領(lǐng)域，行政首長“潛越權(quán)力或背離職守的陰謀，需經(jīng)兩個不同的機構(gòu)的同意才能實現(xiàn)”[4]（P315），所以美國的參眾兩院能夠有效地約束行政首長的行政行為。彈劾權(quán)是“立法機構(gòu)手中駕馭政府中行政公仆的韁繩”[4]（P333），所以行政首長無論是超越職權(quán)還是玩忽職守，都會遭到眾議院的彈劾、參議院的審議。眾議院還握有批準行政首長年度預(yù)算和決算的權(quán)力，參眾兩院也有權(quán)審議行政首長制定的各項政策等。參眾兩院還能夠?qū)π姓组L的法案否決權(quán)行使再否決，也就是說如果兩院再次以三分之二的多數(shù)通過被行政首長否決的法案，法案就正式生效，由此防止行政首長隨意行使否決權(quán)。此外，參眾兩院還掌握“對行政首長簽訂條約和任命官員的批準權(quán)”[8]（P37），例如行政首長與其他國家簽訂的條約，必須獲得參眾兩院出席議員的三分之二以上的同意才能生效，以此促進行政首長的條約簽訂行為不違背美國的憲法和法律。

2.司法機構(gòu)制衡行政權(quán)

漢密爾頓認為“司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量”[4]（P391），所以必須通過擴大司法權(quán)的方式制衡行政首長的行政權(quán)。在法律事務(wù)方面，因為只有具備足夠法律知識的人，才能成為合格的法官；法律案例的經(jīng)驗也需要長時間的積累，所以如果法官沒有違反法律，就可以終身任職，參眾兩院和行政首長都不能罷免法官的職務(wù)?！斑@樣做不僅可以保護司法權(quán)不受其他兩種權(quán)力的侵犯，而且能維護憲法的權(quán)威性”[11]（P84）；如此，法官也能夠按照法律的原則，獨立地審判行政首長的違法行政行為。“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”[4]（P396）。所以法官被任命后，其薪俸不能受其他機構(gòu)的影響，并且應(yīng)該有規(guī)范的機制保持法官薪俸的穩(wěn)定，使法官的司法工作也不受行政首長職權(quán)的影響。聯(lián)邦最高法院可以參與眾議院對行政首長彈劾案的審理，當行政首長受到彈劾時，聯(lián)邦最高法院擔任審判主席，確保審判結(jié)果的權(quán)威與公正。最高法院也可以審判美國各州之間、美國與其他國家之間的行政訴訟案件，以及其他危害美國安全的行政案件，促進司法機構(gòu)有效地約束行政首長的行政行為，使行政首長在美國法律規(guī)定的范圍內(nèi)合理地使用行政權(quán)。

四、漢密爾頓行政權(quán)思想對我國的啟示

漢密爾頓既重視加強行政首長的職權(quán)，使行政首長有效地實施行政權(quán)力，也注重其他的政治機構(gòu)有效地制約行政首長的職權(quán)，使行政首長的權(quán)力不損害公共利益，所以漢密爾頓從強化與制衡的角度分析了行政首長的職權(quán)。在我國的公共事務(wù)逐漸增多，公共管理難度日益加大的現(xiàn)實背景下，漢密爾頓的行政權(quán)思想對我國政府的行政權(quán)運作也具有借鑒意義。

1.維護行政首長的職權(quán)

我國的行政機構(gòu)實行的是行政首長負責制，在行政事項參與者集體討論的基礎(chǔ)上，行政首長對行政事項做出最后的決策，并且對該決策獨立地承擔行政責任。行政首長為妥善地管理行政事務(wù)必須首先掌握行政事務(wù)的知情權(quán)，所以無論是上級部門還是下屬人員為行政首長提供的行政信息必須是真實和具體的，如此才是行政首長做出正確決策的基礎(chǔ)。我國行政首長擁有的職權(quán)較多，例如行政首長掌握行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)下屬機構(gòu)的各項工作，負責制定日常的行政事項和中長期的行政計劃，協(xié)調(diào)工作人員的利益分配；行政首長還掌握行政人員的任免權(quán)，行政首長為有效地完成行政事務(wù)，有資格決定行政事項的參與者；行政首長可以提升工作表現(xiàn)突出的人員的職務(wù)，也可以免除工作不稱職的人員的職務(wù)；行政首長還握有部門行政條例的制定權(quán)，可以根據(jù)行政工作的發(fā)展變化，增加或修改部分行政條例，也可以停止使用不適應(yīng)工作需要的行政條例。因此，我國的行政法規(guī)必須切實地保障行政首長的各項職權(quán)，才能增強行政首長工作的積極性，促進行政首長科學(xué)合理地行使工作權(quán)利和自覺地履行工作義務(wù)。

2.黨組織領(lǐng)導(dǎo)行政人員的工作

黨組織對政府的行政人員實行的是政治原則、政治方向、政治路線的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織要經(jīng)常對行政人員開展政治思想、政治行為等方面的教育，使行政人員的工作不偏離社會主義道路，行政人員不滋生資產(chǎn)階級的自由散漫思想，在工作中始終保持銳意進取的精神，不斷創(chuàng)造新的工作業(yè)績；在工作中也能夠敢于擔當和善于擔當，積極發(fā)揮先鋒模范作用，不斷增強工作的職責意識。黨組織要加強行政人員運用馬克思主義方法論的能力，使行政人員客觀地認識工作事項的本質(zhì)，努力尋求解決工作問題的有效途徑。黨組織要強化行政人員為民服務(wù)的意識，使行政人員致力于解決基層群眾面臨的困難和問題，維護和增加社會群眾的現(xiàn)實利益。黨組織要增強行政人員的法治觀念，杜絕各種以言代法、以權(quán)謀私的現(xiàn)象，使行政人員在法制范圍內(nèi)公開公正地行使工作權(quán)力。黨組織也要加強行政人員對黨的基本路線、新時期社會主義理論體系的認識，使行政人員深刻了解我國目前的基本國情和發(fā)展任務(wù)。因此，黨組織只有加強領(lǐng)導(dǎo)行政人員的政治工作，才能進一步提高行政人員的工作能力。

3.人大機構(gòu)監(jiān)督行政人員的工作

政府“權(quán)力高度統(tǒng)一但若缺乏權(quán)力制約機制就會產(chǎn)生權(quán)力肆意妄為，必然導(dǎo)致嚴重的腐敗，從而衰減政府的決策效力，從根本上也會影響政府高效率的運作”[12]，所以有必要加強對政府行政人員工作的有效監(jiān)督。行政人員由人大機構(gòu)選舉產(chǎn)生，行政人員的工作也向人大機構(gòu)負責，所以人大機構(gòu)有必要加強監(jiān)督行政人員的工作。人大機構(gòu)及其常委會的工作人員要強化監(jiān)督工作的責任意識，自覺監(jiān)督行政人員的各項工作。人大機構(gòu)作為立法部門，要根據(jù)行政人員目前出現(xiàn)的工作問題及時地建立行政程序法、廉政法等法律法規(guī)，繼續(xù)健全《監(jiān)督法》的運作程序，增強對行政人員權(quán)力監(jiān)督的權(quán)威性、強制性和實際效果。人大機構(gòu)要通過行政人員的年度述職會議、現(xiàn)場視察等方式加強對行政人員的預(yù)算執(zhí)行、重點項目建設(shè)、財政專項資金使用、廉潔作風建設(shè)等方面的審查和監(jiān)督，使人大機構(gòu)對行政人員的監(jiān)督工作突出重點。人大機構(gòu)要增強對行政人員權(quán)力監(jiān)督的透明度，通過新聞媒體向社會公布行政人員權(quán)力運作的實際情況。人大機構(gòu)要加強監(jiān)督行政人員的委任立法情況，如果行政人員制定的規(guī)章違反了憲法和法律的基本準則，損害了社會民眾的利益，人大機構(gòu)就可以撤銷行政人員的部分行政立法權(quán)。

4.司法機關(guān)監(jiān)督行政人員的工作

我國的司法機關(guān)主要包括各級的檢察院、法院、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)。檢察院要獨立審查行政人員是否存在貪污賄賂、瀆職侵權(quán)、危害國家安全、破壞國家法律政策等情況。檢察院既不能隨意地夸大行政人員工作的違法程度，也不能弱化行政人員的違法行為；如果行政人員的工作違反有關(guān)法律，就必須嚴格審查違法的事項。人民法院要堅持公平公正的原則審判違法的行政人員，無論是審判的程序，還是罪刑的判定都要遵守法律的規(guī)定，使違法的行政人員受到應(yīng)有的法律懲罰。“要從制度上保障司法獨立，就要從組織上、財政上、人事制度和職位保障方面改革現(xiàn)有的司法體制，消除司法的地方化和行政化，切實保障法院和法官的獨立”[10]（P48）。公安機關(guān)在涉及行政人員違法案件的調(diào)查取證過程中，也要不受任何個人、社會團體、行政機構(gòu)的影響，要客觀地調(diào)查行政人員的違法事實，不能有任何的欺瞞、偽造行為。司法行政機關(guān)要積極開展預(yù)防行政人員犯罪的研討會，制定和普及有關(guān)的行政法律常識，為行政人員的工作提供必要的法律指導(dǎo)。因此司法機構(gòu)只有通過建立完善的審查、懲治和預(yù)防機制，才能促進行政人員在法律范圍內(nèi)行使工作職權(quán)。

5.社會群眾監(jiān)督行政人員的工作

社會群眾要自覺地培養(yǎng)公民的權(quán)利意識，以高度的社會責任感監(jiān)督行政人員的工作。社會群眾可以通過新聞媒體、官方網(wǎng)站、公共活動等途徑了解行政人員履行職權(quán)的現(xiàn)狀，為行政人員提供改進工作的意見和建議。如果行政人員的工作損害了群眾的利益，違反了國家的法律法規(guī)，社會群眾可以當面警告違法的行政人員，督促有關(guān)人員糾正違法行為；如果行政人員繼續(xù)執(zhí)行違法的行政行為，社會群眾可以向黨的紀檢部門檢舉行政人員的違法行為，消除行政人員的違法行為對社會造成的危害。社會群眾的檢舉行為既能夠維護社會的公共利益，也有助于紀檢部門了解行政人員工作的實際情況。社會群眾也可以向信訪機構(gòu)舉報行政人員違法的工作事項，然后信訪機構(gòu)向上級部門反映社會群眾舉報的信息；上級部門根據(jù)群眾舉報的信息核查行政人員工作的實際情況，如果行政人員存在違法的行為，上級部門要依法懲治有關(guān)的行政人員，并將懲治的結(jié)果反饋給社會群眾。因此社會群眾在監(jiān)督行政人員工作的過程中發(fā)揮著信息收集、信息傳遞的作用，社會群眾也能夠輔助上級部門開展對行政人員的監(jiān)督工作。

結(jié)語

古希臘的亞里士多德分析的政體行政機能，羅馬時期的波利比阿分析的執(zhí)政官的行政權(quán)內(nèi)容、其他的政治機構(gòu)對行政權(quán)的制約，以及西塞羅分析的在法制范圍內(nèi)使用行政權(quán)對漢密爾頓行政權(quán)的研究都具有啟蒙作用。漢密爾頓繼承了英國學(xué)者洛克將執(zhí)行權(quán)與立法權(quán)分離、執(zhí)行權(quán)集中于一人的思想，但是不認為執(zhí)行權(quán)應(yīng)該從屬于立法權(quán)；漢密爾頓也繼承了法國學(xué)者孟德斯鳩關(guān)于行政機構(gòu)的權(quán)力內(nèi)容、立法權(quán)有效地制衡行政權(quán)的思想。為加強美國的政治凝聚力、提高政府的行政效率，所以漢密爾頓認為美國的行政首長要獨自掌握行政權(quán)，并且適當?shù)財U大孟德斯鳩等人提出的行政職權(quán)，從而提高行政首長的政治威望，增強行政首長對政治事務(wù)的管轄能力，使行政首長的政策指令在行政部門能夠有效地貫徹和執(zhí)行。漢密爾頓通過設(shè)置參議院和眾議院，適當?shù)胤稚⒚绹牧⒎?quán)，使立法機構(gòu)不隨意地干涉行政首長的行政權(quán)；但是參眾兩院的審議權(quán)、法案否決權(quán)等權(quán)力能夠有效地制衡行政首長的權(quán)力，使行政首長在行政法則范圍內(nèi)使用行政權(quán)。漢密爾頓通過固定法官的職務(wù)和薪俸等方式，增強美國的司法權(quán)，使法官能夠獨立地審判行政首長的行政行為，提高司法權(quán)對行政權(quán)的制衡效果，使行政首長的行政行為不損害美國民眾的利益。在我國的政治運作過程中，以法律的方式保障行政首長的各項職權(quán)，能夠降低行政首長的行政風險，提高行政首長的工作效率，促進行政部門的有序發(fā)展。黨組織加強對行政人員工作的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠促進行政人員的工作符合黨的政策發(fā)展方向，也能夠提高行政人員解決工作問題的能力。建立人大機構(gòu)、司法機關(guān)和社會群眾對行政人員工作的監(jiān)督體系，既有助于增強人大機構(gòu)、司法機關(guān)對行政部門的監(jiān)督責任意識，促進社會群眾主動開展對行政部門的監(jiān)督，也有助于提高對行政人員工作的監(jiān)督效果，使行政人員依法行使行政權(quán)力。

[1][希]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1965.

[2][英]洛克.政府論：下卷[M].北京：商務(wù)印書館，1983.

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神：上冊[M].北京：商務(wù)印書館，1982.

[4][美]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書館，1980.

[5]馬林海.漢密爾頓政治思想研究[D].華東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.

[6]余莉霞.西方分權(quán)制衡理論的發(fā)展歷程探索[D].遼寧師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

[7]張凱.西方權(quán)力制衡思想的歷史演進[D].河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

[8]孫鳳山.亞歷山大·漢密爾頓聯(lián)邦共和主義思想研究[D].山東師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[9]李喜蕊，李雪峰.論漢密爾頓的三權(quán)分立思想[J].聊城大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2004，（4）.

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[11]周義程.從分權(quán)制衡到社會制約：西方權(quán)力制約思想的范式轉(zhuǎn)換[J].社會主義研究，2011，（4）.

[12]楊曉東，韓剛.分權(quán)制衡原則的歷史演變及當代啟示[J].中共長春市委黨校學(xué)報，2006，（4）.

（責任編輯 張 婭）

李江（1987—），男，湖南寧遠人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為政治學(xué)理論與當代中國政治制度。

D0

A

1671-7155(2017)05-0034-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.006

2017-06-26

2013年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“當代中國政治制度的實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”（項目編號：13JZD022）的階段性成果。