黃 科

（南京大學政府管理學院，江蘇 南京 210004）

國家治理能力是國家治理現(xiàn)代化中的重要議題，治理能力的強弱關(guān)系到公共利益的實現(xiàn)、社會秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政地位的鞏固。改革開放后，我國的國家治理能力得到顯著提升，但在諸如突發(fā)事件、公共危機等一些領(lǐng)域也存在著能力不足。為了積極應(yīng)對新的挑戰(zhàn)，黨的十八屆三中全會適時地提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標，這不僅是對過往改革經(jīng)驗的總結(jié)提煉，也是對今后國家治理現(xiàn)代化提出的新要求。黨的十九大再次強調(diào)這一點。在此背景之下，思考如何有效提升國家治理能力顯得十分重要。遺憾的是，當前有關(guān)國家治理能力建設(shè)的研究，往往從靜態(tài)的系統(tǒng)論視角看待治理活動，忽略了國家治理其實是處于一個不斷變化的環(huán)境之中，國家治理的政治生態(tài)對治理能力建設(shè)有著不可忽視的根本性影響。從這個意義上講，從動態(tài)的政治生態(tài)的視角來分析治理能力建設(shè)，無疑是一種必要的探索。

一、治理能力：研究國家治理現(xiàn)代化的一條主線

世界現(xiàn)代化的歷史經(jīng)驗表明，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于積極穩(wěn)妥地推進國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理涉及治理權(quán)威、治理機制、治理策略等內(nèi)容，是一種追求公共事務(wù)有效治理的過程，而這種追求的實力就是國家治理能力。長期以來，學界對國家治理能力的理解是一個富有爭議的話題。福山認為，國家能力是一種國家制度化的能力，是“國家制定并實施政策和執(zhí)法的能力”，國家建構(gòu)本身就是一種強化現(xiàn)有制度的過程以及對國家制度補充和完善的過程[1]（P1-7）。而米格代爾將國家能力解釋為一種干涉能力，是國家對社會的影響力，即“國家領(lǐng)導人通過國家的計劃、政策和行動來實現(xiàn)其改造社會的目標的能力”[2]（P5）。王紹光、胡鞍鋼將國家能力定位為一種中央政府能力，是國家將自已的意志、目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實治理目標的能力，是中央政府以國家意志對社會經(jīng)濟活動進行干預(yù)的能力[3]（P6）。不論是從制度角度、國家社會角度抑或是政府履職角度來理解國家治理，其都認同國家治理能力是一種追求有效治理的能力，是一種國家通過制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則以及提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，進而與治理客體實現(xiàn)“共贏”的能力。

從治理理論來看，國家治理的演變過程也是一個不斷尋求有效治理能力的過程。自國家出現(xiàn)，對治理能力的訴求就注入在國家發(fā)展的邏輯之中?！皣沂巧鐣谝欢òl(fā)展階段上的產(chǎn)物，國家承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不至于在無謂的斗爭中把自已消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家”[4]。可見，國家產(chǎn)生的實質(zhì)是一種尋求協(xié)調(diào)政治關(guān)系、理順政治秩序的能力過程。在統(tǒng)治型行政時期，國家能力是一種尋求維護統(tǒng)治者利益，奴役勞動人民的形式；管理型行政時期，行政效率成為了國家治理能力的主要體現(xiàn)，政治體系的行政效率成為了國家治理合法性的重要追求；在服務(wù)型政府時期，國家治理追求一種合作、信任的治理模式，多元治理主體、基于相互信任的關(guān)系成為國家治理能力的重要追求。由此可見，治理能力一直是國家治理理論的重要內(nèi)涵。

就中國治理實踐而言，治理能力建設(shè)是一個繞不開的話題。黃仁宇曾感慨中國的近現(xiàn)代治理問題源自于缺乏“數(shù)目字管理”，在封建社會面臨著巨大的治理挑戰(zhàn)時缺乏有效的治理能力。近代國家治理活動呈現(xiàn)出彌散性，基層治理表現(xiàn)為“內(nèi)卷化”，特別是在民國時期，基層的盈利性經(jīng)紀人現(xiàn)象充分體現(xiàn)了國家與社會之間的裂痕，國家能力無法有效的滲透到基層，從而導致治理活動仍然要依靠一些傳統(tǒng)力量，這種現(xiàn)象也體現(xiàn)了民國政府缺乏有效國家治理能力。在國家社會矛盾日益突出、國外勢力不斷侵蝕國家利益的背景下，中國共產(chǎn)黨誕生了，這支由馬克思列寧主義武裝的政黨，有著強大的社會動員能力，能夠?qū)夷繕伺c政黨目標有效融合，能夠有效地團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，組織力量、發(fā)動群眾、形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。從“支部建在連上”開始，中國共產(chǎn)黨就一直在治理能力建設(shè)上下功夫，憑借著各種各樣的政治運動，如整風運動、土地革命運動等，中共治理力量的觸角滲透到了社會的各個角落，成功將“一盤散沙”的中國社會，轉(zhuǎn)變?yōu)榱烁叨冉M織化的社會，也彌補了國家社會之間的治理間隙。在建國后，基于執(zhí)政理念和趕超目標的壓力，執(zhí)政黨對國家治理能力的渴求仍然強烈，所采取的一系列政治運動雖然讓新中國在世界站穩(wěn)腳跟，為國家治理累積了合法性，但是沿襲的階級斗爭和政治爭斗方式，也給國家治理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。進入到改革開放時期，執(zhí)政黨深刻反思了政治運動所帶來的國家治理能力衰退，開始尋求提升法治化、常態(tài)化的治理方式，以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要?！胺ㄖ问拐ㄟ^對法律負責來間接對人民負責，也體現(xiàn)了民主的規(guī)范化、制度化”[5]。由此可見，近代以來的中國國家治理活動是一種漸進式的調(diào)試行為，是尋求國家治理能力穩(wěn)步增長的過程。

綜上所述，無論是從國家的治理理論還是治理實踐來看，國家治理現(xiàn)代化與治理能力之間的關(guān)系密不可分。治理能力建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要議題，唯有良好的國家治理能力，才能形成良好的國家治理局面。

二、政治生態(tài)：理解國家治理能力的重要視角

國家治理活動離不開治理環(huán)境的影響，治理能力高低與治理環(huán)境中的相關(guān)要素息息相關(guān)。早期的系統(tǒng)論者，如戴維·伊斯頓等，將治理行為置于政治系統(tǒng)之中進行分析，政府是公共決策的主要單元，也一個獨立的系統(tǒng)，而與政府運行相關(guān)的其它非政府因素，如政黨、公民、企業(yè)、社團等，都被視為政治環(huán)境。治理活動實質(zhì)就是政府系統(tǒng)對環(huán)境輸入所作的反應(yīng)，并向環(huán)境輸出決策和行動的過程[6]（P2）。在一定意義上講，這種將國家治理活動視為組織與環(huán)境關(guān)系的系統(tǒng)論是現(xiàn)階段研究者普遍的做法。但這種研究方法也有內(nèi)在的闕如。因為政治系統(tǒng)論將政治環(huán)境視為一種靜態(tài)的存在，注重政府與直接利益相關(guān)要素之間的關(guān)系，而忽略了治理要素之間的互動性關(guān)系，特別是政治角色、政治價值和政治工具等間接因素對治理活動的影響，從而導致了研究的不足。

政治生態(tài)理念的提出為我們解決“有關(guān)治理能力研究的困境”提供了有益視角。所謂政治生態(tài)理論，是指把“政治生態(tài)等同于一個國家的政治生活總和，它包括了政治系統(tǒng)中的各種要素，如各種政治制度和規(guī)則（正式的制度、規(guī)則和程序與非正式的制度、規(guī)則和程序），各種政治行為主體（組織性的行為主體和非組織性的行為主體，群體性的行為主體和個體性的行為主體），各種政治行為方式（政治場域的進入方式、政治角色的競爭方式、政治資源的配置方式），各種政治文化和不同政治心理（主流文化與非主流文化，顯性文化與隱性文化，個體性的心理和群體性的心理）等[7]?？梢?，政治生態(tài)理論是一種包含了主體要素、行為方式、價值訴求和文化心理等豐富內(nèi)涵的概念體。與傳統(tǒng)的靜態(tài)系統(tǒng)觀不同的是，它是一種動態(tài)的、涉及范圍更廣的理念，要求我們在研究國家治理能力建設(shè)時，不僅要關(guān)注輸入、輸出、反饋、再輸入的過程，更重要的是要探尋政治要素關(guān)系、政治價值影響以及政治行為選擇等因素的作用。具體而言，它包括了三個方面：

首先，政治生態(tài)要素是國家治理能力的力量之源。政治生態(tài)要素構(gòu)成了國家治理活動的具體行動者，它包括了政黨、政府、市場和社會。在研究國家治理能力建構(gòu)時，不僅要關(guān)注政黨政府的角色和地位，同時也要重視市場和社會的角色與地位。清晰的定位生態(tài)要素，將有益于理順不同要素之間的關(guān)系，進而發(fā)揮各自專長，增進國家治理能力。反之，模糊的角色定位會引發(fā)治理的結(jié)構(gòu)混亂，進而引發(fā)治理危機。就當代中國國家治理中的生態(tài)要素而言，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義領(lǐng)導核心，是中國革命、建設(shè)和改革實踐的歷史選擇和人民選擇。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的高低決定了國家治理能力；政府是國家治理中的“元治理”者，承擔包括“公共性、服務(wù)性、責任性和強制性”在內(nèi)的基本職責，同時也承擔來自執(zhí)政黨路線、方針、政策執(zhí)行過程中的壓力；而市場和社會都是治理活動的重要參與者，改革開放所取得的巨大成就很大程度上得益于國家對“市場”與“社會”治理地位的重視。

其次，政治價值是國家治理能力的內(nèi)隱之基。政治價值與治理能力具有相互建構(gòu)的“二重性”特征。一方面，任何治理活動都隱含著政治價值，治理能力強弱決定了政治價值的實現(xiàn)程度；另一方面，政治價值又深刻地影響著治理能力，正確的政治價值是凝聚人心、激勵奮進的催化劑，不良的政治價值影響政治認同、滋生出不良的政治文化?？梢?，政治價值是治理能力建設(shè)中不可忽視的影響因素。在治理活動中，不同治理生態(tài)要素所追求的政治價值各不相同，政黨尋求被承認的合法性，政府追求治理的有效性，市場追逐平等地位的公平性，而社會則探求滿足公眾需求的公共性。在提升國家治理能力的過程中，我們必須區(qū)別清楚治理活動所尋求的價值歸屬，要達成的價值訴求，才能真正有的放矢地解決問題。

最后，治理技術(shù)是國家治理能力的情境呈現(xiàn)。政治生態(tài)理論將國家治理行為視為一種政治情境下的行為選擇，國家治理中的生態(tài)要素總是處于一個政治制度和規(guī)則體系所構(gòu)成的政治系統(tǒng)內(nèi)，受到諸如政治文化、政治偏好、政治規(guī)范等行動情境所約束，比如政黨偏好民主化的政策工具、政府偏好科學化的決策工具、市場和社會偏好法制化的政策工具等。因此，在治理活動中，必須考慮具體的政治情境，采取有效的治理技術(shù)，以實現(xiàn)治理目標。在國家治理的場景中選擇良好的治理技術(shù)將能增進國家治理的效能，進而提升國家治理能力，反之亦然。從世界各國現(xiàn)化代進程的發(fā)展規(guī)律來看，民主化、科學化和法制化的治理工具是國家治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

三、局部政治生態(tài)失衡導致國家治理能力不足

政治生態(tài)理論認為，政治體系內(nèi)各部分之間是相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，同時也是相互矛盾和相互制約的。局部的政治生態(tài)惡化可能會引起整個政治生態(tài)系統(tǒng)的不適，甚至局部問題可能會存在膨脹與擴張的危險。所以，習近平總書記告誡黨員干部“政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問題，再想恢復(fù)就要付出很大代價”。當前的政治生態(tài)不足主要體現(xiàn)在三個方面：

1．政治要素界限不清，影響國家治理中的資源配置效率

從政企關(guān)系來看，經(jīng)濟學理論認為市場是一種資源配置的方式，政府與市場的關(guān)系就是要協(xié)調(diào)政府“這支看得見的手”和市場“這支看不見的手”在資源配置中的作用。具體而言，政府對市場有三種功能：“掠奪之手”、“扶持之手”、“無為之手”。西方發(fā)達國家在國家治理要素的關(guān)系調(diào)適中往往都是發(fā)揮政府“扶持之手”、“無為之手”的作用，限制“掠奪之手”的作用。但是在發(fā)展中國家，特別是在轉(zhuǎn)型期，政府的強力控制是維護社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重要保障，如何限制“掠奪之手”成為其治理現(xiàn)代化進程中的一個難題。我國政府職能經(jīng)歷了多次調(diào)整，在政府與市場關(guān)系上兩者的邊界正在逐漸清晰，但是政府控制的資源多、政府的行政干預(yù)多和政府對市場的管制多的“三多”現(xiàn)象還在一定程度上存在。比如行政審批權(quán)，雖然經(jīng)過幾輪下放，但是許多核心權(quán)力仍然掌握在業(yè)務(wù)部門手中。政府“三多”行為的結(jié)果就導致了市場對政府的依附，企業(yè)的生存發(fā)展依賴于政府在資源配置中的核心作用，比如企業(yè)的審批、管理、資格認證等都被牢牢掌握在政府手中?！皬娬?、弱市場”的治理環(huán)境導致了頻繁發(fā)生的權(quán)力尋租現(xiàn)象、“親”“清”不分的政商關(guān)系等，這些問題在一定程度上產(chǎn)生了“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果，不僅貽誤企業(yè)發(fā)展、影響地方經(jīng)濟，也降低了國家治理中的資源配置效率。

從政府間關(guān)系來看，我國是一種條塊分割的行政管理體系，按職能進行管理的系統(tǒng)與按屬地進行管理的系統(tǒng)之間存在著協(xié)調(diào)和溝通的不暢。特別是在“政治錦標賽”[8]（P95）模式下的中國政府間關(guān)系時常處于一種緊張的狀態(tài)。政績是地方官僚政治晉升的重要憑借，為了政治前途也為了地方政府利益最大化，政府間常常缺乏合作的意識與動力，在面對資金、項目等資源的分配時，利益會驅(qū)使地方政府設(shè)置行政壁壘，形成地方保護主義，老百姓形象地稱之為“神仙打架”。另一方面，在政治壓力和地方利益的驅(qū)使下，地方政府和中央政府之間關(guān)系，也存在張力，比如一票否決制中地方政府為了完成上一級指標而形成的上下“共謀”現(xiàn)象和“政策變通”現(xiàn)象。政府內(nèi)這種基于緊張關(guān)系的政治生態(tài)必然會影響中央到地方的政策執(zhí)行以及政府部門間信息資源的傳遞，進而影響國家治理能力。

從政府與社會的關(guān)系看，改革開放的實踐表明執(zhí)政黨充分認識到社會力量在國家治理中的作用，有計劃的引導社會力量參與到國家治理活動已成為治理主體的共識。但是也應(yīng)注意到，國家治理中政府對專斷權(quán)力的渴望要遠勝于基礎(chǔ)權(quán)力[9]（P68-69），對專斷權(quán)力的追逐導致了國家政策的制定與執(zhí)行更注重國家精英的權(quán)力運作，而忽略了社會群體的例行公事式的協(xié)商，政府更注重政策命令自上而下的貫徹，注重通過基礎(chǔ)設(shè)施滲透和集中地協(xié)調(diào)市民社會活動的權(quán)力，而忽視了公眾自主性、自治性的本能。于是我們看到，轉(zhuǎn)型期國家治理力量從功能逐漸減退的單位制開始轉(zhuǎn)向控制力更強的社區(qū)制，國家力量的觸角極力滲透到社會各個角落，相反，社會力量的增長卻十分緩慢。這種現(xiàn)象的后果就是治理活動中公眾參與的積極性不高，政府強制推行的政策得不到公眾認可，政府公共服務(wù)成本高昂等等。

2.政治價值認識失準，滋生出不良的政治文化

政治價值與現(xiàn)實政治生活、政治行為密切相關(guān)，它決定了政治生活的意義和政治生態(tài)建設(shè)的目標方向，規(guī)范著政治活動的基本原則。無論是政治官僚還是普通民眾，由于錯誤的政治價值判斷和不良的政治價值觀所產(chǎn)生的政治行為，對于國家治理產(chǎn)生的危害都是巨大的。

第一，政治活動主體的價值認識失真。列寧曾言，堅固的堡壘都是從內(nèi)部攻破的。政治生態(tài)的局部惡化原因大多來自于政治活動主體思想上的因素。隨著經(jīng)濟建設(shè)的巨大成功，一些黨員干部基于對自身利益的追逐，而放棄其所堅守的政治價值底線，導致思想信念松動、公仆意識淡漠、生活作風腐化等問題。一些干部把權(quán)力和官位看得太重，官本位思想嚴重，缺乏對權(quán)力來源及本質(zhì)的正確認知，視權(quán)力為私有物，作為地位和身份的象征。一些干部熱衷于圈子文化，“特別是高級干部中極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，搞陽奉陰違、結(jié)黨營私、團團伙伙、拉幫結(jié)派、謀取權(quán)位等政治陰謀活動”，將人民賦予的權(quán)力變成謀取私利的圈子權(quán)力，“進了班子沒進圈子就等于沒進班子，進了圈子沒有進班子等于進了班子”的圈子邏輯大行其道。甚至還有少數(shù)腐敗分子罔顧執(zhí)政黨政治價值的客觀存在，肆意妄為、歪曲政治價值、破壞干群關(guān)系、毒害政治生態(tài)，釋放出腐敗和權(quán)力妄為是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物，是“合理假象”和“全能模樣”。凡此種種，嚴重侵蝕執(zhí)政黨的執(zhí)政價值基礎(chǔ)，損害了執(zhí)政黨和政府的政治生態(tài)和政治形象，破壞了干部和群眾的信任關(guān)系。造成上述問題的根本原因在于治理行動者的價值認識失真。誠如查德·H·所羅門（RichardH·Solomon）所言，政治價值認同能有效的減低治理成本，認同是治理效能的催化劑，反之則會成為治理的阻礙[10]（P48）。從政治認同的角度看，政治主體價值認識的失真，必然會減弱國家治理能力。

第二，政治活動中公眾的政治認同減弱。社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期是治理問題突發(fā)多發(fā)時期，轉(zhuǎn)型不僅僅是一種利益的分配與調(diào)適，更意味著多元的政治文化碰撞。一方面，社會轉(zhuǎn)型會使公眾的需求期望迅速上升，各階層的利益與收入也會有較大的差距，公眾的“相對剝奪感”也必然會更強烈。對于這種現(xiàn)象，馬克思曾有過形象的比喻，“一座房子不管怎樣小，在周圍的房都小的時候，它能滿足社會對住房的一切要求，但一旦這座小房子近旁聳立起一座宮殿……那么小房子的居住者就會覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)感受壓抑”[11]（P349）。另一方面，轉(zhuǎn)型期，民眾也面臨著巨大的生活壓力，如“住房貴”、“看病難”、“上學難”、“就業(yè)難”等諸多民生問題。這些現(xiàn)象都會導致公眾的政治訴求增長，但是轉(zhuǎn)型期的政治發(fā)展現(xiàn)狀又不能為政治表達提供足夠的保障。因此，在復(fù)雜的政治情緒影響之下，公眾對于政治活動的態(tài)度往往容易走向兩個極端，要么十分冷漠，要么十分狂熱。于是我們看到，在許多基層政治選舉活動中公眾參與熱情不高；而在一些關(guān)切到自身利益的問題時卻常常產(chǎn)生“鬧大”現(xiàn)象，產(chǎn)生了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的“偽政治文化”。似乎一切問題都要制造點麻煩，與主流價值觀相沖突，才能引起重視，才能解決問題。應(yīng)該看到，無論公眾中不良政治文化是源于制度設(shè)計的原因，還是公眾自身原因，都在一定程度上影響了政治生態(tài)平衡，同時也給國家治理帶來了挑戰(zhàn)。

3．政治技術(shù)乏力，難以根治國家治理中的難題

人類的政治經(jīng)驗表明，在國家治理活動中，治理問題的解決之道不僅僅需要價值和理念，而且還要有技術(shù)手段。所謂政治技術(shù)，是指政治主體能夠促進、控制、動員和適應(yīng)政治發(fā)展的程序[12]。每種政治形態(tài)都有與其相適應(yīng)的治理技術(shù)，建立在三權(quán)分立基礎(chǔ)上的西方民主國家所追求的是一種權(quán)力制衡的規(guī)范化、制度化的政治技術(shù)，即常態(tài)治理（Normal Governance）。但建立在趕超目標和共產(chǎn)理念基礎(chǔ)上的中國政治卻不同，在弗雷德里克·泰維斯（FrederickC·Teiwes）看來，中國有異于西方政治生態(tài)的語境中孕育了“非常態(tài)的政治技術(shù)”[13]（P69-70），它是在常態(tài)治理技術(shù)無效的前提下，政治主體適應(yīng)性的采納一種非制度化、動態(tài)的或游擊式的治理方式，很多治理行為是一種即興發(fā)揮和反復(fù)調(diào)整的過程，治理行動是隨時隨地尋找和利用有利機會，以增強政治實力，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。其實，在當代中國國家治理中充斥著非常態(tài)治理技術(shù)的身影，具體表現(xiàn)有三個方面。

一是治理標準的“一刀切”。許多治理活動的評價標準不是從治理現(xiàn)狀出發(fā)，而是唯結(jié)果論英雄，比如干部選任中的“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”論，干部考核中的“一票否決制”。二是治理過程的“運動式”。它是指政治主體采取一種政治動員式的行動方式，在有限的時間內(nèi)對治理客體采取暴風驟雨式的專項行動，如“運動式反腐”、“掃黃打非行動”等。三是治理架構(gòu)上的“結(jié)構(gòu)”與“功能”分離，在某些治理活動中，我們的政治系統(tǒng)有著精致的治理設(shè)計，但在操作上卻很少遵照執(zhí)行，比如，權(quán)力監(jiān)督體系中對一把手的權(quán)力監(jiān)督，我們有“三重一大”、“兩個責任”，以及政協(xié)、人大、司法、群眾和輿論監(jiān)督體系，在實際運行中一把手監(jiān)督機制卻往往束之高閣。

那么非常態(tài)化的政治技術(shù)對國家治理有何影響呢？以運動式反腐為例，魏德曼（Wederman Andrew）等研究者將近20年中國反腐數(shù)據(jù)進行建模和實證分析，發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象：“盡管一再進行鎮(zhèn)壓，但在過去20年中，中國的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)變得越來越‘激烈’，腐敗分子的數(shù)量和卷入貪污的高級干部人數(shù)急劇增加”。據(jù)此他提出運動式反腐只能暫時將官僚腐敗數(shù)量控制在一定的范圍內(nèi)，不能阻止其趨勢，而且運動的作用是偵查與威懾，基于官僚的非理性恐懼，一旦這種恐懼消失必然會帶來瘋狂反彈[14]（P93-98）。可見，非常態(tài)政治技術(shù)帶來的可能只是表面上的喧囂，要提升國家治理能力還應(yīng)作更深入的思考。

四、重構(gòu)政治生態(tài)：提升國家治理能力的重要之維

當構(gòu)成國家治理能力重要基礎(chǔ)的政治生態(tài)遭遇損害而趨于惡化時，就應(yīng)該尋找合適路徑予以重構(gòu)。重構(gòu)政治生態(tài)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但至少包括了以下幾個方面：

1.明晰政治要素的邊界，發(fā)揮各自優(yōu)勢、形成合力

相較于系統(tǒng)論視角下的靜態(tài)政治要素觀，政治生態(tài)理論視域下的政治要素之間更注重能動性，也就是說重構(gòu)政治生態(tài)不僅要對政治生態(tài)各要素的基本功能作定位，更重要的是要動態(tài)地看待政治要素之間關(guān)系，讓各種政治要素在國家治理活動中協(xié)同發(fā)力。

首先，堅持黨的領(lǐng)導是各類政治要素和政治活動的核心要求。堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是歷史經(jīng)驗的總結(jié)與時代發(fā)展的要求，它代表著中國最為廣大人民的根本利益。在中國治理語境中，只有中國共產(chǎn)黨才有能力團結(jié)和帶領(lǐng)各族人民開展現(xiàn)代化建設(shè)，也只有中國共產(chǎn)黨才能調(diào)動資源、集中全社會力量為國家治理現(xiàn)代化服務(wù)。國家治理中的各項改革活動應(yīng)當充分利用好執(zhí)政黨在組織資源和治理資源上的優(yōu)勢，特別是發(fā)揮好執(zhí)政黨在政策制訂的頂層設(shè)計、黨員干部紀律監(jiān)督方面的優(yōu)勢，及時調(diào)整和糾正地方治理中的政策偏差，嚴厲懲治貪污腐敗，拔除阻撓改革的利益藩籬，均衡各種利益訴求，維護公共利益。

其次，理順政府與社會、政府與市場關(guān)系。政府與社會、市場關(guān)系是一個老話題，改革開放近40年的關(guān)系調(diào)整仍然不能厘清邊界的原因在于，三者之間的關(guān)系有太多交集。政府與社會、政府與市場關(guān)系理順不是要在三者間硬劃分出一條邊界，而是要約束侵犯彼此領(lǐng)域的行為，比如政府應(yīng)該約束其“掠奪之手”對市場和社會的干預(yù)。只要約束好政府干預(yù)的行為，那么市場和社會力量自然就會成長起來。

最后，搭建政府與社會、政府與市場的互動平臺。在公共領(lǐng)域，政府與社會和市場的關(guān)系并不是此消彼漲的關(guān)系，在很多時候三者之間是一種互為補充的關(guān)系。政府“看得見的手”能及時糾偏市場“看不見的手”的問題，“看不見的手”能彌補“看得見的手”的資源局限。同樣，社會力量介入到治理活動中能形成政治認同，減低政策執(zhí)行的阻力，提升執(zhí)政合法性。因此，如何有效利用三者的優(yōu)勢，揚長避短，成為治理主體必須思考的問題。當前在新的國家治理背景下，國家治理主體應(yīng)當積極介入到政府與社會、政府與市場的互動平臺的搭建工作中，主動承認市場和社會在國家治理活動中的主體地位。允許市場和社會主體力量主動、有序參與到那些政府無力完成的公共事務(wù)中，以服務(wù)外包、資金補助、特許經(jīng)營、招標競爭等形式擴展其它治理力量參與公共事務(wù)管理的渠道。不斷完善相關(guān)的法律法規(guī)，在制度上承認、在法律上規(guī)范市場組織和社會力量的權(quán)利和地位。另外，還應(yīng)建立一套行之有效的“觸發(fā)機制”，一旦政府公共服務(wù)職能供給不足時，能夠及時地吸納其它合適的治理力量參與進來，解決治理困境，提高國家治理效能。

2．以“公共性”為價值導向，塑造基于“信任”的政治文化

政治價值決定了政治行為，當代中國國家治理中局部混亂的政治行為源自于政治價值沖突，國家治理行動承載著太多的“合法性”訴求，導致政府對有效性的狂熱崇拜，一旦績效失衡必然會招致信任危機。其實，盧梭早就明言，“政治機構(gòu)的一切活動，永遠只是為了共同的幸福”、“除了公共的利益以外就不能再有任何別的目的”[15]（P21）。政治價值認識失衡的真實原因正是源自于對這種共同幸福“公共性”的忽視。國家治理要根治政治文化中的亂象，必須接受“公共性”價值的改造。治理主體只有真正擁抱了“公共性”，才能補救“合法性危機”。具體而言，構(gòu)建“公共性”價值為導向的政治生態(tài)可以從三個方面展開：

一是培育積極的公民精神。在現(xiàn)代社會中，政治生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該積極營造“公正、理解、寬容、自主、參與、責任、奉獻”的社會風尚，在公眾中形成包含著以民主、自由、平等、秩序、公共利益、社會責任為基礎(chǔ)的價值目標與追求，努力培養(yǎng)民眾的自治精神、權(quán)利意識、平等意識、責任意識。

二是注重官僚的行政倫理。行政官僚是公共治理行為的具體執(zhí)行力量，其行政意識不僅僅決定了公共政策的執(zhí)行效果，也決定了自身的行為方式。行政倫理作為一種深層意識約束著制度之外的官僚行為，是一種官僚自我約束的重要手段。因此，應(yīng)將其作為紀律和制度等強制性工具的補充手段，廣泛應(yīng)用于官僚素質(zhì)的提升之中。在構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化的制度體系過程中，應(yīng)以建立良性互動的官民關(guān)系為出發(fā)點[16]，治理主體應(yīng)當將“公共精神”、“公共價值”注入官僚的思想教育體系之中，培育官僚“廉潔奉公，抵制腐敗”、“恪盡職守，勤政為民”的內(nèi)在價值取向。一個具有公共精神的行政官僚必然會認真傾聽民眾的呼聲、關(guān)心民眾疾苦，也必然會自覺抵制腐敗現(xiàn)象，提供更高水準的行政服務(wù)。

三是塑造基于信任的政府間關(guān)系。當代中國國家治理所極力營造的政府間關(guān)系是一種基于“競爭”的關(guān)系，政府間、中央與地方之間彼此處于一種規(guī)避“道德風險”的不信任狀態(tài)。其原因在于“合法性”價值追求高于“公共性”價值，這也必然會導致政府間的關(guān)系惡化。“國家治理體系建設(shè)的關(guān)鍵是構(gòu)建完善的社會治理體系，實現(xiàn)國家層面制度設(shè)計與社會治理關(guān)系的有效接洽”[17]。因此，應(yīng)當以“公共性”作為行政管理體制改革的價值導向，以公共利益來替代部門自利性，以全局利益來替代部門“小算盤”，以信任合作規(guī)律替代權(quán)威命令規(guī)律。一旦公共性成為一致的訴求，那么政府間、中央與地方間的關(guān)系自然轉(zhuǎn)化為相互“信任”的關(guān)系，國家治理中的諸多治理協(xié)調(diào)困境也就迎刃而解。

3．完善政治技術(shù)，破解國家治理的“非常態(tài)化”困局

政治技術(shù)是改善政治生態(tài)的重要抓手，也是治理能力的重要體現(xiàn)。選擇合適的政治技術(shù)對治理主體意義重大。一般而言，政治技術(shù)的主要功能在于：為政治主體提供穩(wěn)固的支持基礎(chǔ)、推動國家整合和資源的動員、提供限制政治權(quán)威背離規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、作為超越個人或政府之外的另一種政治生活載體、維持政治系統(tǒng)存續(xù)的各項功能[18]（P155）。那么，什么樣的政治技術(shù)才是合適的呢？習近平指出，要“提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”[19]?？梢?，法治化、民主化和科學化的常態(tài)政治技術(shù)是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

第一，政治技術(shù)應(yīng)以法治化為基礎(chǔ)。法治化是一種制度安排，也是一種技術(shù)形式，任何治理技術(shù)的運用都必須建立在“法治化”的前提之下。法治化要求國家治理的各個活動主體都在法律制度的框架內(nèi)依法活動，包括中國共產(chǎn)黨、政府在內(nèi)的各種政治力量都應(yīng)當尊重法律體系，按照法律的原則共同管理國家事務(wù)。在常態(tài)治理中應(yīng)用法治精神引領(lǐng)和謀劃社會治理，用法治方式調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維護社會秩序、規(guī)范人的行為；在面對國家治理困境時，應(yīng)該在法律的框架內(nèi)，按照法治原則、規(guī)范、程序的要求，維護社會秩序、解決社會問題、協(xié)調(diào)各種社會利益，而不是依靠權(quán)威推動、命令式、運動式的方式解決問題。

第二，政治技術(shù)應(yīng)以民主化為保障。如果從治理技術(shù)的視角看待民主，那么民主無疑在政治參與和政治監(jiān)督方面有著良好的功效。民主的核心內(nèi)涵在于“確保掌權(quán)的少數(shù)人在權(quán)力的運行過程中受到大多數(shù)人的監(jiān)督”，由此可見，民主有兩層涵義：要保障多數(shù)人的監(jiān)督權(quán)和約束少數(shù)人濫用權(quán)力。從國家治理的角度看，“保障多數(shù)人的監(jiān)督權(quán)”就要求通過公共治理活動的信息公開保障公眾的知情權(quán)和信息權(quán)，要完善協(xié)商制度、聽證制度、質(zhì)詢制度等形式保障公眾參與政治決策和政策執(zhí)行的權(quán)力。而“約束少數(shù)人濫用權(quán)力”就是要給權(quán)力劃上邊界，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，通過深入推進行政審批改革進一步明確政府的職權(quán)，引入媒體、網(wǎng)絡(luò)等第三方監(jiān)督形式壯大社會監(jiān)督力量，特別是要完善懲治和預(yù)防腐敗體系，剔除官僚和政府尋租和腐敗的土壤。

第三，政治技術(shù)要以科學化為依托。國家治理中諸如“一刀切”、“一票否決”之類的治理技術(shù)所帶來的治理困境，都源自于政治技術(shù)的科學性不足?？茖W的政治技術(shù)應(yīng)該是按照客觀規(guī)律辦事，根據(jù)地方治理的實際情況因地制宜、集思廣益地設(shè)計方案和選擇策略。具體而言，國家治理中的決策過程應(yīng)該采用科學的決策技術(shù)，通過擴展決策參與途徑，讓社會組織、智庫團體、專家學者等更多的理性決策主體參與其中；國家治理的方式應(yīng)當充分尊重地域文化和地方特點，發(fā)揮地方治理力量的優(yōu)勢；國家治理中的考核機制應(yīng)當按照地方的發(fā)展水平和實際情況，在治理目標的引導下有的放矢地制訂和開展，比如地方行政首長政績考核應(yīng)該按照地方的發(fā)展設(shè)置指標，注重生態(tài)優(yōu)勢的地區(qū)應(yīng)和經(jīng)濟優(yōu)勢地區(qū)區(qū)別考核?？偠灾?，要通過科學的政治技術(shù)，不斷提升國家治理能力，最終實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的宏偉藍圖。

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