黃嘉豪

(廣東金融學院法律系， 廣州 510521)

殘疾乞討人員后續(xù)救助管理體系探究

黃嘉豪

(廣東金融學院法律系， 廣州 510521)

通過對殘疾乞討人員現(xiàn)狀存在的問題進行探索，從實行強制救助、設(shè)立專門的救助管理部門、建立就業(yè)與受教育雙向并行的制度與轉(zhuǎn)化服務(wù)機制等八個方面，對建立殘疾乞討人員的后續(xù)救助體系提出建議，以期更好解決殘疾乞討人員的后續(xù)救助問題。

殘疾乞討人員； 后續(xù)救助； 管理體系

《城市流浪乞討人員救助管理辦法》出臺使控制流浪乞討的現(xiàn)象取得了一定的成果，但任何制度都需隨社會的發(fā)展而不斷改進，在殘疾乞討人員的數(shù)量節(jié)節(jié)攀升，救助回流問題越發(fā)嚴峻，而現(xiàn)今救助管理辦法存在一定的局限性，救助制度執(zhí)行日漸困難的情況下，救助管理工作又陷入了困境。殘疾乞討人員的問題，根本源頭在于后續(xù)救助方面的缺失與不足。只有切實落實后續(xù)救助工作，才能實現(xiàn)救助到自救的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對殘疾乞討者的有效管理和救助。

一、殘疾乞討人員后續(xù)救助存在的問題

盡管流浪乞討人員的管治取得了一定的成效，但其存在的問題仍是不可忽視的。筆者認為，后續(xù)救助工作是治理殘疾乞討人員問題的關(guān)鍵所在，通過走訪調(diào)研，在后續(xù)救助上主要存在著以下幾個問題。

(一)回流現(xiàn)象嚴重

部分殘疾乞討人員在接受了救助之后再次進行乞討，無疑加大了殘疾乞討人員救助管理工作的阻力。原因在于，一方面救助站對殘疾乞討人員的救助僅僅只是暫時的，并不能提供長期的保障；另一方面，職業(yè)殘疾乞討者把救助站當作中轉(zhuǎn)休息站，在乞討不順利時才選擇接受救助站的救助，之后又繼續(xù)乞討。

(二)各政府部門間未能實現(xiàn)充分聯(lián)動

盡管在《救助管理辦法》中明文規(guī)定“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監(jiān)督”，“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當在各自的職責范圍內(nèi)作好相關(guān)工作”。但沒有具體分工的規(guī)定就等于沒有規(guī)定，看似相關(guān)部門都有其應(yīng)盡的職責，如果沒有能夠把各個部門與殘疾人乞討者相關(guān)工作進行統(tǒng)籌處理的部門，就有可能造成各部門間互相推諉，問題卻最終得不到解決[1]。

(三)救助思想促使管理實施存在一定的困境

《救助管理辦法》的頒布促使我國流浪乞討人員的救助管理思想由主動“管制”變?yōu)榱恕白栽浮苯邮?，盡管確保了人權(quán)，但這也意味著，一切的救助都必須建立在受救助者“自愿”的前提下，這造成了救助管理上一定的困境。

假若一名殘疾乞討者，他不愿意接受救助站的救助，救助站不能救助；他也不參與犯罪團伙，在不違反相關(guān)管理條例的前提下進行乞討，民警不能管理；在乞討活動中不引起人群的集中，城管不能管理。他買一張最便宜的火車票進入火車站候車室，基于無車站人員巡視，他大可進行乞討，偶爾有人檢查，便停止活動，火車站候車室每天人流量如此大，如果不是蹲點巡查的人員根本就無法辨認出來。我們應(yīng)當怎么做？可見當一切管理救助建立在“自愿”的前提下，管理的實施也存在一定的困難。

(四)法制意識缺失

法制意識的缺失在客觀上促使殘疾乞討現(xiàn)象的出現(xiàn)。主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是殘疾乞討者自身的原因，秉著一種“我是殘疾人，你們必須幫助我，否則我不能生存”的思想，使得一個身體殘疾的人不僅僅只是生理上的殘疾，更是心理上的殘疾，本能自食其力的殘疾人卻走上了乞討之路；另一方面是懷著善良之心給予金錢的民眾，殊不知這樣的行為卻助長了殘疾人乞討的不良風氣。

(五)政府救助與民間救助聯(lián)動不足

問題的存在不是沒有民間的救助，而是政府的救助與民間救助并未充分聯(lián)動，形成緊密的后續(xù)救助體系。盡管各地都設(shè)有殘疾人學校、殘疾人培訓中心，各地也有慈善企業(yè)，但若沒有將政府救助與其有效聯(lián)合，殘疾乞討者的救助狀況將仍達不到應(yīng)有的效果。

二、殘疾乞討人員后續(xù)救助管理體系構(gòu)建

為了更好地進行對流浪乞討者的救助管理工作，各地政府也實行了一定的舉措，如成都的“民工之家”，鄭州的“鄭州模式”[2]。對于殘疾乞討者群體救助管理工作的中心應(yīng)當為后續(xù)救助。后續(xù)救助工作的重點應(yīng)當是構(gòu)建由全社會共同參與的，涵蓋立法、管理制度等方面，將政府資源與社會資源進行充分聯(lián)動的后續(xù)救助管理體系。

(一)實行強制救助

強制救助并非是對人權(quán)的藐視，而是對殘疾乞討人員真正的幫助。筆者認為應(yīng)當將自愿救助與強制救助相結(jié)合，只要是殘疾乞討人員，救助站等政府部門就有對其采取強制救助的措施的權(quán)利與義務(wù)，對其進行后續(xù)救助安排；而對于犯罪分子，則必須嚴厲打擊。

(二)對殘疾乞討者的行為進行立法規(guī)制

《救助管理辦法》禁止以反復糾纏、強行討要等滋擾他人的方式進行乞討，違者處五日以下拘留或者警告，禁止在車站、站臺等城市軌道交通設(shè)施內(nèi)乞討。這顯然是不足的，為了維護社會的秩序，讓執(zhí)法人員在管理救助中有法可依，應(yīng)當加大處罰力度，強討強要的可處以最高3個月監(jiān)禁以及5 000元罰款，提高乞討成本的同時以示警戒。

(三)設(shè)立殘疾乞討人員救助管理辦公室

盡管有法律明文規(guī)定，但是我國并無專門、常設(shè)的部門管理殘疾乞討者的救助問題。為了更好地開展殘疾乞討人員的救助工作，應(yīng)當設(shè)立專門的政府部門負責對各部門進行協(xié)調(diào)、聯(lián)動[3]。該部門負責對殘疾乞討者的街頭救助、后續(xù)保障、就業(yè)規(guī)劃等工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，并因地制宜地制定相關(guān)政策措施，既減少管理成本又能整合資源。

(四)建立就業(yè)與受教育雙向并行的制度與就業(yè)轉(zhuǎn)化機制

第一，建立就業(yè)與受教育雙向并行的制度。根據(jù)殘疾乞討者的現(xiàn)實情況，因材施救，將就業(yè)與受教育兩條施救道路有機結(jié)合。對于適齡未成年，應(yīng)當引導其到相應(yīng)的殘疾人學校接受相關(guān)階段的教育與康復，使其具備一定的文化素質(zhì)與勞動技能；而對于已成年的殘疾乞討者，則根據(jù)現(xiàn)實情況決定將其送至殘疾人學校接受教育或是直接送至殘疾人就業(yè)培訓基地進行培訓[4];第二，建立就業(yè)轉(zhuǎn)化機制。在學校接受教育的殘疾人學業(yè)結(jié)束后，學校教師應(yīng)當為其今后的就業(yè)制定計劃，使文化教育與就業(yè)及時接合；在殘疾人就業(yè)培訓基地接受培訓之后的殘疾乞討者，應(yīng)安排其能充分實現(xiàn)自身價值、勞動能力的公司、企業(yè)、庇護性工廠或者鼓勵其自行創(chuàng)業(yè)，使其自立謀生[5]。

(五)建立全國聯(lián)網(wǎng)跟蹤登記關(guān)注制度

建立殘疾人全國聯(lián)網(wǎng)跟蹤登記關(guān)注制度，形成跟蹤回訪檔案，資料共享，進行接力式的關(guān)注、跟蹤。接受救助后的殘疾乞討者，對其今后的生活、職業(yè)咨詢、職業(yè)指導及其實際落實情況進行跟蹤服務(wù)，確保受救助的殘疾乞討者能夠自食其力；對于各轄區(qū)內(nèi)的殘疾人也要登記關(guān)注，建立信息檔案，方便救助的同時也能從源頭上減少潛在的殘疾乞討者。

(六)加強與社會慈善組織、企事業(yè)單位的聯(lián)動

依我國國情，完全依靠政府的力量是遠遠不足的，必須發(fā)動社會的力量，優(yōu)化社會資源配置，加強與社會組織、企業(yè)之間的聯(lián)動，形成殘疾乞討人員后續(xù)救助安置體系。第一，廣泛接受社會慈善組織的捐助，發(fā)揮社會慈善組織的作用；第二，展開與企業(yè)、公司的合作，為其提供補助。響應(yīng)“十三五”的要求，加強與企業(yè)、公司的合作，落實稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)造殘疾乞討者的就業(yè)機會，將政府救助與公司、企業(yè)的救助緊密聯(lián)系起來，使殘疾乞討者能夠在社會上找到自己真正的定位、勞動價值[6]。

(七)加快建立用人單位安排殘疾人就業(yè)公示制度

積極響應(yīng)《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》的要求，落實建立用人單位按比例安排殘疾人就業(yè)公示制度，一方面是加強對社會一般殘疾人權(quán)益保障的措施；另一方面，有利于加強對企事業(yè)單位對殘疾乞討人員后續(xù)救助安排工作的監(jiān)督，切實保障后續(xù)救助管理工作的落實。

(八)加強思想教育，提高法制意識

加強殘疾人思想教育，建立“乞討可恥、勞動光榮”的意識，同時也要給他們注入生活的信心，鼓勵自己更生。同時，開展法制宣傳活動，提高民眾的法制意識。必須讓民眾認識到，真正地救助殘疾乞討者，不是給予錢財，而是為其聯(lián)系相關(guān)部門，如救助站、警察，讓他們真正地重回社會這個大家庭。

[1] 宮麗.城市流浪乞討人員的社會救助制度探析[J].法制博覽,2017(3):233.

[2] 李國活,唐永輝,林逢春,何敬寧.成年流浪乞討人員就業(yè)技能培訓模式初探——以廣州市為例[J].市場周刊,2015(1):120-122.

[3] 張笑麗.基于部門聯(lián)動和源頭救助視角:流浪乞討人員救助的問題及對策[J],社會福利:理論版,2015(2):28-30.

[4] 劉錦,王克勝.特大城市流浪乞討人員救助管理模式創(chuàng)新探究[J].探求,2016(3):75-81.

[5] 余向東.美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽[J],當代世界,2011(2):63-66.

[6] “十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要[N].人民日報,2016-08-24(014).

2017-04-13

廣東省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目“探究人流聚集地殘疾人乞討問題管理制度的完善與對策——以火車站為例”(項目編號：201511540007)階段性成果

黃嘉豪(1994-)，男,籍貫，研究方向為法學，電話：15602330286。

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